人为损坏通信光缆设施的现状和法律需求

李英志 ，宋志佗 ，鹿中晖 ，王永红 ，夏永生 ，詹时芳 ，时 彬 （.电信科学技术第五研究所，四川 成都 6006；.工信部有线通信产品质量监督检验中心，四川 成都 6006）

0 前言

随着我国新一轮电信重组的顺利实施及3G业务的全面开放，通信设施又进入了一个新的大规模建设时期。据工信部统计，2009年全国光缆线路净增了148.8万km，总量达826.7万km［1］。随着光缆线路规模的不断扩大及电信运营商考核指标的日益严格，线路维护部门的工作压力越来越大。

由于通信光缆线路建成后长期暴露于外界，因此很容易遭受诸多因素如环境物质侵蚀、自然灾害破坏、生物攻击及人类活动损坏等方面的侵害。为了了解各种侵害因素对光缆线路的影响，我们先后对我国西北、西南、华东、华南、华北和东北等多个具有代表性的省（市）通信线路运行维护情况作了深入调研。调研发现，虽不同地区的独特自然环境对通信线缆的影响有所不同，但具有共性且起主要影响的是人为损坏因素。由于人为损坏量大面广且防不胜防，因而已成了当前通信线路维护工作的主要方面。

1 人为损坏的严峻形势

1.1 蓄意破坏

蓄意破坏通信线路的主要动机是偷盗，目的是为获取昂贵的铜材。此外，也有个别人是因对社会不满等而对通信线路进行蓄意破坏的。

实际上，在实现数字化通信前百余年的漫长时间里，传统有线通信确实是利用架空明线、音频用户和局间电缆、高频对称和同轴电缆进行信息传送的，而传送媒质也都是由高质铜材加工而成的。因此，长期以来外行者总认为，通信电缆里必有铜材，而这也正是其被盗事件屡禁不止的根本原因所在。殊不知，自20世纪80年代中期起，我国长途和本地传输网乃至接入网的传统线缆早已逐步为光缆所取代。虽然绝大多数的光缆里已不再含有铜材了，但由于光缆外表与传统电缆并无多大差别，因此长期以来依然被不轨者作为盗窃对象。

偷盗光缆的现象在全国范围内都严重地存在着。据辽宁省线路维护部门反映，每天都会有几起因偷盗光缆而损坏线路的事件发生。由于本地网目前仍有部分电缆存在，因此被盗现象比干线光缆更加严重。例如，山西省某市本地网2009年共中断134次，其中因偷盗引起的中断就有18次，约占总中断次数的13.4%。

鉴于我国西部经济发展相对滞后，光缆被盗现象就更为突出。例如，2004年某电信运营商在云南、贵州及重庆3省（市），因偷盗引发的光缆障碍次数占总障碍次数的比例就分别达了21%、20.6%及33.3%。即使是在经济发达的东部沿海地区，由于流动人口量特别大，因偷盗引发的光缆故障比例也很高（如上海市就特别严重）。维护人员认为，大多数影响光缆线路正常运行的因素都是有办法预防的，但由于偷盗是一种秘密行为，在任何时间和任何线路路由上都有可能发生，因此就算是出动全部维护人员去看护，也是不可能完全杜绝的。在他们看来，偷盗光缆的行为就像突发自然灾害一样，是防不胜防的。

实际上，除光缆本身被盗外，其附属设施也常被偷盗。例如，一些城市的光/电缆人井（铁）盖即使是上了锁，也还是会被偷走的。它虽不会直接造成线缆中断，但却能给其正常运行带来不小的隐患。

1.2 过失损坏

过失损坏光缆线路的形式较多，如农田水利基本建设、修整土地、打井、林业砍伐、打鸟打猎、船只抛锚、拖网捕鱼、火灾、建筑施工、交通工具拖挂及通信施工人员误操作等。农林、渔业操作主要集中在农田、森林、河流和近海等区域，如农业大省安徽就常常因村民开挖沟渠、打井将地下光缆挖断；打鸟打猎引起的光缆故障在青海、甘肃等地偶有发生，但近年来随着保护动物意识的不断提高及枪支管理工作的不断加强而逐渐减少；因火灾而烧断光缆的现象也偶有发生，主要影响穿越森林、跨越民房的架空光缆和公路隧道光缆的安全，如黑龙江和辽宁省就曾发生过架空光缆被山火烧断的故障；通信施工人员误操作也会引发光纤传输系统中断，但这种现象属可控因素，只要加强培训、管理，严格遵守操作规程是能基本予以消除的。从总体上来讲，以上过失因素对光缆线路安全运行的影响度都不太高。

调研发现，真正大量损坏光缆线路的过失因素来自于建筑施工和交通工具对其施加的外力。表1给出了2006—2008年华东某省某运营商干线光缆故障原因统计数据。由表1可知，年均85.2%的障碍都是由上述2类外力造成的，其最高年份竟达87.5%。

我国西部地广人稀，不少长途光缆都采用了架空敷设方式。该方式虽建设速度快易维护，却也极易遭受外力的损害。随着西部大开发的深入推进，公路、铁路、桥梁等众多基建项目都需要大量的工程施工运输车辆参与。鉴于这些建设项目多在荒郊野外，加之交通管理部门难以全面顾及，致使一些缺乏自律的翻斗车、挖掘机驾驶人员不把翻斗或机械臂放下就匆忙上路行驶，常把顺沿或跨越公路的架空光缆挂断。据青海省某维护部门统计，在2002年上半年全省32次光缆障碍中因车辆挂断的就占近1/3，且绝大多数是由施工车辆肇事造成的。另外，在山西省即使光缆跨越公路时距路面高度已超过8 m（严于规范规定），仍会被一些翻斗升起后高达10 m的工程车挂断。

鉴于近年来我国东部省（市）及其他大城市辖区的城市化建设进程迅速推进，建筑施工已成为过失破坏光缆线路的主要因素。据黑龙江省有关部门统计，近年来该省因外力引发的光缆障碍就约占光缆故障总量的80%，而其中的60%～70%是因城乡结合部直埋光缆受机械化施工影响造成的。与人工施工方法相比，由于机械化施工进度快、一次挖掘深度深，故障难以及时发现、抢修时间更长、损失更大。

表1 2006—2008年华东某省某运营商干线光缆障碍原因统计数据

一个值得关注的问题是汶川地震灾后重建对通信光缆安全带来的严重影响。我们曾走访了汶川、绵阳、德阳、都江堰等多个重灾区线路维护部门，了解到他们面临的最突出问题是建筑施工等外力因素对光缆安全运行的影响。由于灾后重建项目多、时间紧、要求高，各个施工单位在力保工期的同时却忽视了对通信光缆的必要保护，而建设部门有时也未能在项目动工前及时通知电信运营商，使光缆线路的改迁工作往往跟不上建筑施工的进程要求，致使其屡屡中断。这个问题在本地网中尤其显著，如2009年某重灾市的本地网就发生了500余次障碍，图1给出了该市各类障碍原因的比例分布。

图1 某重灾市本地网2009年故障原因比例分布

1.3 后果与损失

公用通信网是我国重要的基础设施，是为党政机关、社会团体、各行各业、广大人民群众提供迅速、准确、安全、方便、多样化电信服务的主要手段，也是国家安全、社会稳定、经济发展、人民群众正常生活的重要保障。作为现代通信主要传输手段的光缆，细如发丝的光纤就像人体神经系统一样，每时每刻都在承担着海量信息的传送任务 （现干线传输网光纤传输系统速率多为960 Gbit/s、最高为3.2 Tbit/s，预计2011年商用系统速率可达8 Tbit/s，100 Tbit/s系统的实现也将为时不远），因此任何光缆线路或光纤传输系统受损或中断，都可造成部分或大面积通信网络运行异常甚至瘫痪。

人为损坏通信光缆线路不仅会给电信运营商造成直接经济损失，更重要的是会给使用该条光缆进行信息传送的众多客户带来更大的间接损失。例如，2002年5月，因公路扩建致使一级干线汉渝光缆宣恩至咸丰段中断223 min，其直接经济损失为15万元，间接经济损失达亿元［2］，而由此造成的社会影响则是难以计算的。损坏光缆线路看似只破坏了一小段塑料、金属和由光纤构成的光缆，但其背后隐含的损失和影响却是非常巨大的。也就是说，人为损坏光缆线路所造成的后果绝不仅仅是电信运营商的直接经济损失，而是更大的间接经济损失和难以计算的社会影响。而这也正是通信线路维护人员责任重大，需要进一步精心维护，需要进一步加大宣传力度提高广大人民群众保护通信光缆意识，以及急需制订《电信法》的根本所在。

1.4 对策与效果

1.4.1 对策

a）善用标语和标牌。全国最常见的作法是在光缆路由附近广泛书写“保护光缆，人人有责”等一类标语，以提示人们、过往车辆或附近施工人员不要损伤光缆。针对光缆常被误当电缆遭盗现象，目前通常的作法是在光缆路由附近树立“光缆无铜，偷盗无用”等类标牌，以告知不轨者不要徒劳行事。但这一作法也存在一些问题。例如：上海市因标牌材质较好，常常是光缆安全了标牌反而被盗；江苏省因标牌收效不佳不得不将其撤除，以免窃贼根据标牌位置方便地找到光缆，或受标牌内容暗示而把偷盗目标转向电缆上；一些偏远地区因不少人不识字，即使树了标牌也起不到多大作用。

b）大力开展护线宣传活动。各地线路维护部门基本上都会利用“5.17电信日”等因地制宜地向公众大力开展护线宣传活动。例如，由于辽宁省野蛮施工造成的光缆故障率较高，因此各级线路维护部门就充分地利用每年12月至次年4月的施工淡季，逐户地走访施工单位进行广泛宣传，并取得了一定效果。

c）认真落实“三盯”工作。“三盯”即“盯严、盯死、盯到底”，是指在光缆受影响的重点区域（尤其是建筑施工工地），由专人在现场进行巡视和看护，以严防故障发生。尽管“三盯”是防患于未然的有效手段，但由于全国各地各种各样的建筑项目太多，尤其目前线路维护部门多为电信运营商的下属机构，在市场竞争日益激烈的情况下，运营商都大多重视前台市场而轻视后台维护，因而维护部门的人力财力资源非常有限，远不能适应“三盯”工作的实际需要。例如，华北某市施工挖断光缆的事故频发，维护部门虽日均派出300～400人在施工现场实施“三盯”，但仍无法杜绝故障的发生。

d）实现共同护线。鉴于通信网与当地经济发展关系密切，长途网和扩大本地网的光缆线路大多建在野外，确需大量人员进行日常维护，而长期以来运营商总感到线路维护力量薄弱，无法满足网络安全运行需求，因此努力发挥地方和其他方面的积极性，以实现共同护线。

山西省部分光缆线路为军民共建项目，光缆标石全部写有“国防光缆”字样，并在每年4—6月的军民护线宣传季里共同开展一系列宣传活动，对保护光缆线路起到了积极作用。

在与政府联合护线方面，山西省也在全国独树一帜。山西省成立了以副省长为组长、省政府副秘书长、公安厅副厅长为副组长的护线组，地（市）、县政府也成立了相应的护线组。由于护线组的领导级别较高，从而也提升了护线工作的高度。

e）实现“机线一体化”管理机制。实现“机线一体化”管理机制的典型实例是，当“京-九-广”一级干线光缆江西段被人蓄意剪断时恰逢电信运营商刚实施这一机制，在中心机房检测到线路故障后，由于迅速采取倒换措施，最终没有造成大的社会损失。

1.4.2 效果

虽然上述对策对光缆线路的安全运行能起到一定作用，但因其自身的局限性，还无法明显扭转人为损坏光缆线路事故频发的严峻形势。例如：山西省虽成立了高级别的护线组，但因领导成员公务繁忙，参与线路维护工作的时间非常有限，要想及时发挥作用就更加困难了。在政府有关部门因公共利益要求线路改迁时，护线组就很难发挥作用，结果是维护压力实际上仍主要由维护部门承担。此外，虽然每年都对公众开展相关的宣传教育活动，但全社会对光缆线路安全的重视程度与过去相比还是下降不少；一些单位总抱着“花钱买方便”的观念，只关心自身工作需要，而不顾及通信安全，一旦因己引发线路故障就赔偿了事，完全不考虑由此带来的巨大间接经济损失和社会影响；普通群众对维护光缆线路安全的重要性或缺乏认识或态度淡漠，就更谈不上主动保护了。

2 法律需求

之所以会出现当前人为损坏光缆线路的严峻局面，咎其原因，主要是自1998年原邮电部改革起到目前形成的中国电信、中国移动、中国联通三足鼎立局面的10余年间，电信业已完全市场化，电信运营商不再具备政府部门身份，光缆线路成了电信运营商的 “私家”资产，淡化了其应有的“社会公共财物”属性，以及人为损坏通信光缆行为所付代价逐渐变小。

调研中我们听到的广泛呼声是，在我国大力推进法治社会进程中，希望尽早实现对以光缆为主体的通信线路及其设施的法律保护。

实际上，在我国现行的相关法律法规、部门规章和条例中，已有一些针对损坏通信设施的法定条文。

《中华人民共和国刑法》（下称《刑法》）第一百二十四条“破坏广播电视设施、公用电信设施，危害公共安全的，处三年以上七年以下有期徒刑；造成严重后果的，处七年以上有期徒刑。过失犯前款罪的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节较轻的，处三年以下有期徒刑或者拘役”就对故意和过失2种主观心态下破坏电信设施行为应承担的刑事法律后果作出了明确规定。

然而，并非所有破坏通信设施的行为都会触犯《刑法》的。

根据 《最高人民法院关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（下称 《解释》）规定，采用截断通信线路、损毁通信设备等手段，故意破坏正在使用的公用电信设施，具有下列情形之一的才属《刑法》法条规定的“危害公共安全”罪。

a）造成火警、匪警、医疗急救、交通事故报警、救灾、抢险、防汛等通信中断或者严重障碍，并因此贻误救助、救治、救灾、抢险等，致使人员死亡1人、重伤3人以上或者造成财产损失30万元以上的。

b）造成2 000以上不满1万用户通信中断1 h以上，或者1万以上用户通信中断不满1 h的。

c）在1个本地网范围内，网间通信全阻、关口局至某一局向全部中断或网间某一业务全部中断不满2 h或者直接影响范围不满5万（用户×小时）的。

d）造成网间通信严重障碍，1日内累计2 h以上不满12 h的。

e）其他危害公共安全的情形。

同时《解释》还规定，“故意破坏正在使用的公用电信设施尚未危害公共安全，或者故意毁坏尚未投入使用的公用电信设施，造成财物损失，构成犯罪的，依照《刑法》规定的故意毁坏财物罪定罪处罚”。

然而，现实中的情况通常是不少人为损坏通信光缆的危害尚达不到《刑法》和《解释》所规定的程度；由于电信运营商考核指标要求高，线路维护部门在得知通信光缆中断后会竭尽全力尽快抢通断点，在客观上避免了危害后果的扩大化；通信光缆障碍后，线路维护部门的工作重点往往都集中在如何快速恢复通信上，而把上述条款规定的有关数据统计置于次要位置；线路维护人员只能在盗窃通信光缆行为发生一段时间后赶到现场，而犯罪嫌疑人早已逃之夭夭。基于上述种种原因，许多人为损坏通信光缆的行为是难以依据 《刑法》和《解释》进行处罚的，且除了偷盗行为外，多数也都是通过民事解决的。

国务院颁布的 《中华人民共和国电信条例》（下称《条例》）第四十九条规定“任何单位或者个人不得擅自改动或者迁移他人的电信线路及其他电信设施；遇有特殊情况必须改动或者迁移的，应当征得该电信设施产权人同意，由提出改动或者迁移要求的单位或者个人承担改动或者迁移所需费用，并赔偿由此造成的经济损失”，第五十条还规定“从事施工、生产、种植树木等活动，不得危及电信线路或者其他电信设施的安全或者妨碍线路畅通；可能危及电信安全时，应当事先通知有关电信业务经营者，并由从事该活动的单位或者个人负责采取必要的安全防护措施。违反前款规定，损害电信线路或者其他电信设施或者妨碍线路畅通的，应当恢复原状或者予以修复，并赔偿由此造成的经济损失”；国务院和中央军委早在1982年也联合颁布了《关于保护通信线路的规定》（下称 《规定》），《规定》对护线工作作了全面规范。

然而，由于《条例》和《规定》的威慑力有限，在法律效力上与普通法相比往往是略逊一筹。在实际操作中，无论是民事解决还是援引《条例》和《规定》追究责任，线路维护部门都经常会处于对方运用其他法律甚至政策政令进行抗衡的尴尬境地。

据黑龙江省某线路维护部门反映，在与有关部门进行事故交涉时非常困难，其主要原因是对方常以相关法律（如《公路法》、《农业法》和《渔业法》等）作后盾，而电信运营商至今却拿不出一部能与之抗衡的法律文本。在交涉中，利益受损的电信运营商最多只能夺回抢修的直接经济损失，而间接损失却很难求偿。

汶川地震某重灾市也存在类似问题。地方政府都把灾后重建工作当作政治任务放在首位，却不太重视通信光缆的安全（有时是疏于协调）。与《条例》和《规定》相比，地方政府的政策政令实际执行力会更强，相比之下电信运营商成了灾后重建工作中的弱势单位，通信光缆的维护成本相当高。

另一方面，通信线路设施有时占用一些农田也确属事实。在东北和华北一些地方，因多家运营商重复建设现象严重，占用农田较多；直埋光缆的埋深规定恰好在农田基本建设深度范围内，当地农民意见较大；架空光缆拉线占地范围较大，为耕作带来不便，有些村民因此会悄悄把拉线拆掉；在机械化耕种的农田里，有些承包人干脆拒绝在其内敷设光缆；依据《规定》，电信运营商支付林木、青苗赔偿费后可无偿使用通信光缆用地，但该用地土地权属不变，不能作为电信运营商的永久性占地［3］，日后一旦与权属人发生纠纷，电信运营商就会处于劣势地位。这一权属与使用关系的复杂土地问题，现行政策法律法规均未作进一步的细化。

综上所述，无论从维护电信行业利益出发或从维护国家整体利益考虑，出台具有较高层次法律效力的《电信法》、写入具有可操作的规范性条款，不仅对以光缆为主体的通信线路及其设施实施有效保护、解决人为损害问题是个积极办法，同时也是现实社会的急需。

3 结束语

人为因素对通信光缆的损坏和危害固然是巨大的，但与自然环境因素相比，人具备较强的主观能动性和可塑性。从这个意义上来讲，人为因素反而是相对可控的。对群众开展宣传教育、与有关部门进行协调沟通、严格实施“三盯”等都是在做人的工作，但现实告诉我们，这些往往是事倍功半。相较而言，将其上升为国家的强制性法律，将更能对人的行为起到规范和约束作用。

当然，法律也不是万能的，但没有法律保障是万万不能的。我们期待着《电信法》的尽早制订与实施，从而将通信光缆线路维护工作带入一个崭新的法治时代。

［1］2009年全国电信业统计公报 ［R］.中华人民共和国工业和信息化部，2010.

［2］刘启诚.人为因素成为通信长途干线光缆的头号杀手 ［J］.通信世界，2002（20）：15.

［3］通信工程项目建设用地指标［R］.中华人民共和国邮电部，1995.