“扩权强镇”的绍兴样本

赵杰

扩权强镇改革路径，目的就是让政府转型速度与经济社会转型速度相适应，通过扩大乡镇政府的行政权力，增加其在地方事务上的自主权，适应地区经济社会的发展，从而实现城乡统筹发展，推进新型城市化

“城市，让生活更美好”。当许多大中城市在户籍、社保、交通拥堵等问题与市民美好生活之间的矛盾中彷徨时，绍兴一些乡镇已开始迈出“城市化”探索脚步。

店口便是其中之一。7月8日，浙江省绍兴市店口镇副镇长徐挺在接受《中国新闻周刊》采访时，一再表达建设现代化“小城市”的构想，他甚至将“财智店口 和谐之城” 的八字理念印在其个人名片的背面。

“下一步的重点是加快小城市的内涵建设，尤其在社保、医疗、教育和户籍等制度改革上，会有新突破”，小镇的负责人对未来踌躇满志。

从镇到城，一字之差，含义迥然有别，而这一切的前提是上一级市、县政府的放权、授权。掌握一定的自主权之后，店口镇得以推行十二年制义务教育、投融资体系建设，并打破传统户籍桎梏，探索外来务工人员及其子女的户籍保障，困扰其十余年的“裹脚之痛”亦开始缓解。

“大脚穿小鞋”

2007年岁尾，一个名为“首届中国小城镇发展高层论坛暨中国强镇镇长峰会”的会议在绍兴举行，与会者包括全国政协经济委员会、国家发改委、国务院研究室等多部门负责人在内共约300人。

时任绍兴市委书记王永昌在会上宣布，该市将把培育发展中心镇作为战略任务来抓。随后，时任市长张金如也作了题为《培育发展中心镇，推进城乡一体化》的报告，提出要“赋予中心镇在经济社会和城镇建设等方面的部分县级管理权限”。为期三天的激烈讨论中，围绕中心镇扩权改革的“绍兴经验”成为热词。

“从‘十五大一直到‘十七大的报告，都提出要加快推进小城镇发展，但是一直没有突破，各地都头疼，绍兴也不例外”， 绍兴市委党校教授钱子健认为，没有固有体制的突破，就难有亮点和实效。

绍兴市现任市长钱建民在接受《中国新闻周刊》采访时认为，改革开放以来，一方面该市不少乡镇经济快速发展，已初具“小城市”雏形；另一方面，受传统管理体制影响，镇的机构设置与城市管理要求不对等，行政审批权限与经济发展要求不对应，财权和事权不对称，严重制约了发展。

一直参与中心镇扩权改革的绍兴市发改委城乡体改处副处长范里，用“大脚穿小鞋”来描述这些乡镇的发展窘状。“这些中心镇的经济总量占全市35%，已成农村政治、经济、文化中心，但对社会保障、集镇规划、审批处罚等与经济同步出现的问题却无法统筹解决，许多乡镇干部在这些问题上反映日益强烈。”

乡镇干部的改革呼声与主政者的改革热情，在2006年汇成合力。这年下半年，绍兴市开始探索中心镇扩权改革，同年底，绍兴县在19个乡镇街道中，选择5个镇进行“强镇扩权”试点，将县发改局、经贸局、建管局等7个部门在镇域内的管理职权，全部委托给镇政府直接行使。此后，同属绍兴市所辖的诸暨市、嵊州市、上虞市也先后选择部分强镇进行试点。

2009年初，绍兴开始全面推开扩权强镇改革，“绍兴经验”引起各界关注。据钱子健回忆，当时刚刚走马上任的广东省委书记汪洋曾批示该省学习绍兴经验，此后前往绍兴取经的广东地方官员络绎不绝。

2010年开始，全国层面的扩权强镇试点启动。中央编办等部门联合下发通知，在13个省的25个经济发达镇进行行政管理体制改革试点。全国试点之外，多个省份也公布相应的试点计划：江苏省宣布将在全省16个经济比较发达镇开展试点；山东宣布在10个经济发达镇推出试点。

改革“南北之争”

2007峰会开过之后，浙江省和绍兴市多次就强镇扩权培育模式进行讨论、调研。“当时也有不少争议”，钱子健告诉本刊记者。

其实，早在上世纪90年代，温州龙港镇作为国家11个部委所列的小城镇综合改革试点，曾尝试建成“镇级市”，与其并列的还有其他四镇，不过终究由于县(市)镇、各职能部门间的利益之争，使得改革流产。

就全国而言，扩权强县是主流和共识，而上一级和下一级政府被认为应予以淡化。在这样的背景下，扩权强镇的推出无疑受到质疑。

一直参与绍兴中心镇改革调研的钱子健，曾亲身经历过面对面的批评。2009年，在一个相关论坛上，他和中国社科院一位著名农村问题专家谈起扩权强镇改革，“对方瞪大眼睛问我：现在都讲收权，你们怎么要扩权。语气中满是对我们的指责”。

“争论分为‘北方派和‘南方派，前者主要是批评，后者则明确支持”，钱子健说，之所以会形成这样的争论，与南北小城镇的差别有关。北部、西部的乡镇发展相对比较落后，没有扩权基础和要求；南部、东部许多乡镇发展程度足以和县市比肩，改革要求迫切。

钱子健认为，两种观点没有孰对孰错，只是在不同区域，要因地制宜采取不同的改革方式。北方需要发展落后乡镇，而南方更需要为发达乡镇“松绑”。

“无论是发展大城市，还是扩权强镇，最终都是‘城市化的路径选择问题”，钱建民认为，建国以来，中国的城市化战略以政府管制逐步放松为演进路径。上世纪80年代前，片面发展大城市，导致县、镇的基础设施欠账太多、建设太差，人为地造成城乡二元隔阂。

改革开放以后，在长三角、珠三角一带，乡镇企业发展迅速，民间和社区投资建设城镇，自下而上地推动城镇化。同时国家也在80年代初确立了小城镇化战略。“两者形成合力，共同推动县、镇的快速发展。”

到本世纪初，长三角和珠三角地区一些镇的经济总量甚至超过内地一个地级市的水平。但同时也带出不少问题，就是通常说的“小马拉大车”，“大脚穿小鞋”，“责任如西瓜、权限如芝麻”，经济强镇遭遇发展瓶颈。

“改革的目的就是让政府转型速度与经济社会转型速度相适应，通过扩大乡镇政府的行政权力，增加其在地方事务上的自主权，适应地区经济社会的发展，从而实现城乡统筹发展，推进新型城市化。”力推放权的绍兴市市长钱建民告诉《中国新闻周刊》。

他用数据来证明近四年绍兴改革的实效：2010年，全市28个中心镇的地区生产总值、财政总收入、农民人均纯收入分别比2006年增长66%、85%、47%，经济总量占全市35%左右。与2006年相比，基础设施投入增长137.2%， 28个中心镇建成区面积增加64.8平方公里、建成区人口集中度提高11.5个百分点（达到44.5%）。

“钱清规则”

扩权强镇，最引人注目并惹起争议的无疑是一个“权”字。从县到镇，权力转移之后的有效使用、规制和监督成为无可回避的重要课题。

在“绍兴经验”中，尤其引起各界关注的是“钱清规则”。

钱清，这个因东汉会稽郡太守刘宠为官清廉而得名的54平方公里小镇，目前拥有着亚洲最大的轻纺原料集散中心、6万原住人口和10万余外来人口，并与千年前的“一钱太守”遥相呼应，成为浙江省规范权力运作的重要试点。

2008年，绍兴以该市纪委书记王文序和浙江大学教授余潇枫为组长的课题组，以钱清为样本，对中心镇机关权力规范运行进行了研究，对中心镇权力运作提出详细规范，被称作“钱清规则”。主要做法是在鼓励乡镇大胆用权、敢于创新、提高效率的同时，通过定权力内容、定权力规程和定权力责任，探索规范权力行使的机制和方法。

相应地，绍兴在全国率先出台《关于推进乡镇党委权力规范透明运行的若干意见》，把乡镇党委权力规范透明运行工作列入党风廉政建设责任制与党委、政府工作目标责任制检查的重要内容，加大监督、检查和考核力度。

“扩权强镇改革刚刚启动，恰好中纪委提出权力要公开化，绍兴纪委顺势跟进，对扩权全过程加大调研和评测。”钱子健说。

钱建民告诉《中国新闻周刊》，乡镇权力扩大的同时，乡镇的权力结构、用权方式一时却没有改变，乡镇干部的编制数量、人员素质、业务能力等一时没有相应跟上，同时扩权本身也可能带来法律层面方面的一些问题，导致权责不够明确。“这些都会造成廉政风险的加大”。

“事实上，随着扩权强镇改革的推进，确实在一些乡镇出现了因不会用权或者滥用权力，带来违规审批等廉政建设方面的问题。”钱建民说。

从中心镇到小城市

时至今日，“绍兴经验”一直处于进行时状态。自2007年首次在全国推出“强镇扩权”改革试点以来，经历了强镇扩权、扩权强镇，目前以打造小城市为核心理念。

绍兴市发改委城乡体改处副处长范里告诉《中国新闻周刊》，扩权的方式各县并不相同，最初的绍兴市挑出5个“强镇”， 由县里对其下放80～90项权限，后来上虞市主要由乡镇提出所需扩权项，而诸暨市则选择由重点到一般的路径逐步放权。

随着改革从“强镇”向一般乡镇推进，改革进入第二阶段，即“扩权强镇”，通过县一级政府放权或授权，来扩大各镇经济、社会发展的自主权，从而推进其综合实力的进一步增强。据《中国新闻周刊》了解，在绍兴，改革后的乡镇最多可获得百余项重要授权。

范里认为，从强镇扩权到扩权强镇，绍兴主要实现了改革从点到面的跨越。但基本理念仍有“中心镇”的局限，而下一步应实现的是从中心镇到小城市的突破，“第二步的要求更高，任务更艰巨”。

“我们的目标是跳出传统的乡镇模式束缚，通过户籍制度改革、行政管理体制改革和功能化与数字化社区建设等，培育小城市”，绍兴县钱清镇委书记孙忠富在接受《中国新闻周刊》采访时说。他的理想是，钱清等经济强镇均为服务水平较高的现代化城市，行政级别被淡化，服务能力则被强化。

钱建民告诉《中国新闻周刊》，在实现新的改革目标过程中，困难尤多。主要体现在发展空间不足、要素支撑乏力、平台建设滞后和体制创新尚显不足等方面。

接受《中国新闻周刊》采访时，店口、钱清等镇负责人也提出，经过四年多的探索和实践，虽然已经感受到扩权后经济社会发展“如鱼得水”，可是财政权的获得依然很有限，“我们希望获得更大的财政权，这样才能更有效地推进投融资体系建设和社会管理创新。”徐挺说。

孙忠富则认为，现在最突出的问题在于专业型人才缺乏和执法权力空白。不过，他也表示，随着小城市建设的推进，这些问题有望顺势解决。

对此，绍兴市长钱建民称，下一步，绍兴将按照新型城市化的目标，促进中心镇经济集聚、要素集聚、人口集聚、公共服务集聚，同时加大金融支持力度，鼓励更多金融分支机构向中心镇、中心村延伸。并由市县联动推进简政放权、财政金融体制、户籍制度、社会管理体制等十方面改革，以求更大突破。