国土问责折射地方财政失衡

王全宝

从根本上解决土地违法问题，一方面要调整土地政策，解决对土地出让金的过度依赖；另一方面要加大责任追究力度，既治标又治本，才能明显转变土地违法现状

7月7日下午，国土资源部联合监察部正式通报2009年度地方违反土地管理法律法规的处理情况。

多达73人的官员问责名单并未给这场持续一年多的问责行动带来更多掌声，公众对此次问责“层级过低”，“处罚过轻”的质疑不断。有媒体评论称，“温柔问责，是我们更大的灾难”，土地违法应该依法惩处，而不能用“政纪党纪或者行政处分”代替。

与舆论的激烈反应不同，学界对此保持了冷静。中国宪法学研究会副会长、中国政法大学法学院副院长焦洪昌称，土地问题比较复杂，涉及中央和地方的财政关系，在加大土地督察力度的同时，地方财政失衡问题也应得到关注。

在研究者看来，问责背后折射的是当前中央与地方围绕土地问题的纠结，而如何调衡地方土地财政才是比问责更为紧迫的任务。

问责“雷声大雨点小”？

2009年度土地卫片执法检查责任追究通报显示：全国共有2个设区市、29个县(市、区)政府的主要负责人和分管负责人共计44人受到纪律处分；2个设区市、26个县(市、区)国土资源主管部门负责人共计29人受到纪律处分。

被问责官员中不乏厅级、副厅级官员，例如安徽省巢湖市时任市长宋国权被行政警告、巢湖市时任分管副市长洪晓建受到行政记过处分，山西省大同市副市长郝月生也被行政记过。

但问责名单仍旧引发公众热议。73名官员无一撤职被认为“问责不到位”， 问责主要集中在三、四线城市的官员，鲜见一、二线城市官员，也被认为“打苍蝇不打老虎”。

这样的结果似乎出乎官方的意料，国土资源部有关负责人在接受媒体采访时解释称，73名官员分别受到行政记大过、行政记过、党内警告、行政警告等纪律处分。“没有被撤职并不意味着问责不到位。主要原因是还没有到该撤职的程度。”

问责的另一个特点也被公众注意，从国土资源部督察的土地违法违规案件处理情况来看，大多是处理地方行政负责人，鲜见对党委负责人进行追究。

而此前的5月31日，国土资源部在通报2011年第1季度“12336”国土资源违法违规线索和信访受理情况时透露，通过对这些举报分析，发现地方政府主导、支持、默许下的非法扩张用地增多。

中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯认为，这些土地违法行为的背后，有的虽是地方政府的决策，但或多或少地有党委的支持，有的可能就是党委的决策，政府只是执行。

汪玉凯认为，查处地方政府土地违法问题时，只追究政府方面的责任人，而不追究党委方面的责任人，起不到震慑作用。“造成决策者不承担责任，执行者承担责任不公现象，不能让问责党委负责人成盲区”。

首度问责“一波三折”

从去年6月份开始，就有媒体曝出国土资源部问责时间表：7月督察、8月约谈、9月问责……但直到去年10月，约谈和问责并没有如期到来，土地问责曾一度被质疑要“爽约”。

去年12月16日，国家土地总督察徐绍史在京约谈违法用地较为严重的12个县市政府主要负责人，土地问责也在当天正式启动。社会舆论对国土部 “爽约”的质疑暂告一段落。

但此后的一段时间内，问责结果迟迟不出再次令公众担心首次土地问责是否会不了了之。

国土资源部执法监察局局长李建勤解释说，首次问责是依据2009年度的卫片执法检查结果展开的，要一一核对的是全国2859个县的海量数据，国土资源部和监察部都有各自不同的工作内容。

首次国土问责在经历“一波三折”的同时，地方土地违法违规仍在继续，并且有加重趋势。

7月7日，国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史透露，今年上半年土地违规违法宗数、面积，包括耕地面积不同程度有所反弹。总体看，东部和中部违法违规情况有所下降，东部、中部相对欠发达地区违法违规出现反弹，企业违纪违规用地较为突出。

实际上，即使是在此轮国土问责行动期间，地方政府违法批地的案件屡见不鲜，甚至有的官员升迁后，才发现其原任职时违法批地的情形。

去年5月，国家土地督察成都局对简阳市土地例行督察后，发现简阳市政府在土地管理方面存在的问题。简阳市委原副书记、市长段成武因违法批地遭国土资源部通报，而后被调离。随后出任资阳市财政局局长，10月30日，资阳市委宣传部发布通报称：段成武被再次免职。

通过对有关责任人违法情形的分析，汪玉凯认为，由于问责机制不完善，很多官员还是抱侥幸心理，认为自己并非中饱私囊，是为了地方发展，因此常会爆出“官员先升迁后罢免”的情形。

2011年7月7日，在公布问责官员的同时，监察部副部长郝明金指出，当前地方政府土地违法有两类新动向：一类是一般性项目违法占用耕地宗数多、面积大，违法占用耕地比例达到15%以上；另一类违反国家产业政策，乱上“两高一支”项目等严重违反土地管理法律法规等情况。

除此之外，郝明金还指出，有些地方的国土资源管理部门作为专职土地监管的主管部门不同程度存在不及时制止和报告，不及时立案查处，不依法作出处理等监管不利的问题，对当地违法占用耕地宗数多、面积大、比例高，土地管理秩序混乱负有直接责任。

“睁一眼闭一眼”的背后，折射基层土地管理部门的现实尴尬。今年4月15日，广东省廉江市国土局副局长何耘韬因涉嫌违规发放土地证而被逮捕，被控玩忽职守罪。对此，何耘韬表示委屈，声称他最终签字同意是因为“顶不住上级部门压力”，其家人甚至上网发微博为其鸣冤求助。

在看守所被关了45天以后，何耘韬于5月25日被取保候审，翌日廉江市检察院撤销诉讼。

“违规事件大量出现在三、四线城市，跟上头有关系，如果没有领导的批示，基层也不敢这么实施，所以对上面领导的责任还需进一步细分。”汪玉凯说。

财政失衡

在加强土地问责的同时，改革地方财政失衡现状被学界解读为解决土地问题的根本之策。

国土资源部最新统计显示：今年上半年,在东中部地区违法用地面积同比下降情况下,西部地区违法用地面积同比上升50.6%,违法用地反弹形势严峻。

问责之下，违法用地为何反弹？在国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成看来，土地问责除了专项治理风暴外,还离不开财税体制改革的深化。解决地方财政对土地财政的依赖才有望制止土地违法违规的怪象重现。

只有改革以土地财政为主导的财政依赖模式，否则难逃“违法——问责——再违法”的怪圈。汪玉凯说。

7月10日，央行货币政策委员会委员、国务院参事夏斌在媒体撰文指出，土地财政问题事关重大，中央政府必须拿出勇气，结合财政改革和国有企业资本预算改革，通盘考虑税制改革。

4月19日，国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春在发布2010年度国家土地督察公告时称，中国的土地财政主要依赖扩大新增建设用地规模，通过土地的出让来获取收益，地方政府主要的建设资金来源于土地出让收入，这样客观上促使了多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地，牺牲了子孙后代的利益。

为何土地违法屡禁不止，宪法学者焦洪昌认为，这与地方财政失衡导致各级政府过分依赖土地财政不无关系。

焦洪昌称，尽管现在地方政府GDP崇拜有所改变。但考核一个地方经济发展最后还要看经济总量和财政收入。“财政收入靠税收，税收靠企业，而兴办企业就需要用地，最终促使地方政府违法批地。”

同样，汪玉凯也开出了药方，从根本上解决土地违法问题，一方面要调整土地政策，减少对于土地出让金的过度依赖；另一方面要加大责任追究的力度，既治标又治本，这样土地违法问题才能明显转变。

（实习生娄艳雪对本文亦有贡献）