首都经济圈:“实践跑在规划前头”

周政华

在京津冀三地“统一认识”的七年里，京津冀都市圈，已经从当初的三足鼎立，演化为今年的以北京为中心的环首都经济圈

“预计在‘十二五期间，国家能够出台关于首都经济圈的规划纲要或若干意见。”

在北京大学廖凯原楼四层的办公室里，曾参与“十二五”规划纲要起草工作的北京大学中国区域经济研究中心主任杨开忠指着一幅中国地图说，北京、天津、河北两市一省，迫切地需要一个高层次的战略规划来协调区域经济发展。

目前，在京津冀、长江三角洲、珠江三角洲——中国三大经济区中，唯独京津冀地区没有一个统一的区域战略规划。今年全国“两会”讨论通过的“十二五”规划纲要，首次提出了首都经济圈概念，为京津冀区域整合提供了新的契机。

首都经济圈中，京津冀三地定位、分工、协作等诸多细节，国家发改委目前尚未最终敲定。而对于北京、天津、河北三地来说，如何在这一规划中为自身谋求更大利益，也成为三地新一轮合作与博弈的重要内容。

“最难编制的区域规划”

在杨开忠的印象里，自上世纪80年代以来，有关京津冀一体化的呼声从未停止。

早在1981年，一些官员和学者就呼吁建立环京津经济协作区。五年后，京津冀地区建立了第一个自发的合作机制——环渤海地区经济联合市长联席会，这是一个由京、津、冀、鲁、辽等多个省市市长组成的联合会议，但会议达成的协议并不具有约束性。

几乎从上世纪80年代一直到90年代中期，整个京津冀乃至环渤海地区仍然处于计划经济转轨阵痛期，各地都在试图建立一套基于本省市的完善工业体系，地区分工协作较少。此时，珠三角、长三角则走上了另一条道路：高速引进外资、发展加工贸易，形成了围绕着上海、广州、深圳为中心的产业链。

等到2004年，当环渤海与东南沿海之间经济差距逐步拉大时，京津冀一体化终于被列入中央政府的议事日程。这一年，中央政府在“十一五”中，提出要编制京津冀都市圈区域规划。住房和城乡建设部政策研究中心主任陈淮日后在回忆这段决策过程时说，从那时起，发展该都市经济圈就成了区域规划的主轴。

当时，国家发改委负责统筹京津冀三地意见，承担起京津冀都市圈规划编制工作任务。作为区域经济专家，杨开忠参与起草“十一五”和“十二五”规划纲要中有关区域规划内容，这一经历也让杨开忠见证了京津冀都市圈规划的一波三折。

京津冀都市圈发展规划最初按照“8+2”的模式制订：包括北京、天津两个直辖市和河北省的石家庄、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、沧州、张家口、承德8地市。这一模式最先遭到河北反对，理由很简单，衡水、邢台、邯郸三市被撇开了。后来，在河北的强烈建议下，上述冀南三市被一并划入，河北这才作为一个整体，进入京津冀都市圈规划。

河北历来是呼吁京津冀融合最为积极的一方。河北省一位高层领导曾表示，“京津冀的协调发展，短板在河北，不协调是河北和他们不协调，不是北京和我们不协调。”

学界往往把河北与京津之间的经济发展水平落差，形象地描述为“产业悬崖”。以汽车制造业为例，北京和天津是中国重要的汽车生产基地，但汽车零部件有80％左右要由京津冀以外的地区供给，其中绝大部分来自长三角。

三地的最大分歧还是各自的定位问题上。在当时的京津冀都市圈规划草案中，北京明确的城市功能定位是国家首都、国际城市、文化名城，重点发展第三产业；天津城市的功能定位是构建国际港口城市、北方经济中心；河北则被定位为原材料重化工基地、现代化农业基地和重要的旅游休闲度假区域，京津高技术产业和先进制造业研发转化及加工配套基地。

对于上述定位，国家发改委没有异议，但当时京津冀三方对此仍有不同声音。比如，在发展高新产业上，北京是否要把一些工业项目都拱手让给天津？河北对此也不尽赞同，河北省委政策研究室副巡视员张建国曾表示，河北省的发展不仅仅停留在传统产业基础之上，河北的太阳能、新材料等领域也都有很大的发展空间。

由于长期条块分割，京津冀地区也呈现出产业结构趋同现象，三地都有钢铁、煤炭、化工、建材、电力、重型机械、汽车等产业。

中国社科院工业经济研究所区域经济研究室副主任陈耀接受《中国新闻周刊》采访时表示，京津冀各大产业集群离真正的上下游密切联系、主体企业与配套企业的产业集群还有很大的差距。在陈耀看来，京津冀经济一体化程度，至少落后珠三角、长三角地区十年。

京津冀整合由此成为中国区域经济规划中的一道难题。围绕京津冀都市圈中各方定位的争议，三地展开了持续长达七年之久的博弈。直到“十一五”末期，京津冀都市圈规划仍然是一纸草案。

此时，国务院在2009年1月便已批复珠江三角洲地区改革发展规划纲要。长江三角洲地区区域规划也于次年5月为国务院所正式批复。此外，中部地区的武汉城市圈、长株潭城市圈以及中原城市圈的规划均已上升为国家战略。

“从2004年开始，草案来来回回修改了好多次。”杨开忠在接受《中国新闻周刊》采访时说，京津冀都市规划，涉及面太多，有中央党政军企各个部门，还有北京、天津、河北两市一省，情况非常复杂，几乎是中国最难协调的区域规划之一。

“中心确立了”

“等到2010年底，三地认识差不多统一了，可京津冀都市圈的规划，已经远远落后于实践了。”

在京津冀三地“统一认识”的七年里，京津冀都市圈，已经从当初的三足鼎立，演化为今年的以北京为中心的环首都经济圈。一个最突出的变化是，北京对周边地区的辐射效应日益明显。“以首都为中心的经济圈的雏形现在已经客观存在了。”杨开忠说。

2010年12月20日，位于北京石景山区的首钢彻底熄火停产后，京冀标志性的产业转移项目成功收尾；这一年，世界500强企业的已经有30家把全球总部设在北京，首都成为“第二大世界500强总部之都”；同样在2010年，京津产业转移合作的产物——天津滨海新区的经济总量，再度超越上海浦东新区，国内先进制造业基地初具规模。

环北京的一些河北县市，已经成了北京事实上的卫星城。与北京大兴接壤的河北固安县，目标是打造“京津冀电子信息走廊”。固安县政府公布的数据显示，以京东方为代表，目前入驻固安工业园区的电子信息企业已经有几十家，投资额超过百亿元；在北京东部的燕郊和香河，已经有近20万在京工作族把家安在这里；与北京通州仅一河之隔的河北大厂回族自治县，正雄心勃勃地准备从北京CBD东扩和通州新城中寻找机会。

“实践跑在规划前头。”杨开忠说，北京对河北、天津的辐射效应越来越明显。

北京也频频主动出击。北京市委书记刘淇在2010年7月15日率团赴河北，签署了《北京市、河北省合作框架协议》，建议以编制“十二五”规划为契机，统筹编制相关领域的发展规划，推动京冀合作步入统一规划、统筹协调、加快发展的新阶段。

今年“两会”上，北京市发展和改革委员会主任张工表示，作为“首都经济圈”的核心城市，北京要抓住机遇，通过三个转变推动发展。一是从过去注重功能集聚，特别是经济功能集聚向功能疏解和辐射转变；二是从过去更多强调外省市保障北京向主动为外省市提供服务转变；三是从过去强调服务首都自身向通过服务区域、服务全国来实现自身发展转变。

河北省也意识到了傍上北京这个“大款”的重要性。与北京签署合作框架协议的三个月后，河北省圈定涿州市、涞水县等13个县（市）区为环首都绿色经济圈，提出要构筑环首都新型城市群，以三河、香河、大厂为基础，建设京东新城；以涿州市为基础，建设京南新城；以怀来县、涿鹿县为基础，建设京北新城。

在河北省的规划中，上述三个新城，均照30万人口的中等城市来规划，河北省常务副省长赵勇今年1月初在固安调研时说，“没有30万人的规模，城市的功能是不健全的，是没有规模效益的；没有30万人很多服务类的项目聚集不起来，所以必须按照30万人口的规模规划。”

在中国社科院工业经济研究所区域经济研究室副主任陈耀看来，首都经济圈概念提出后，对于河北的固安、燕郊、大厂等近京县市的新区建设无疑是一个巨大推动力。

“规划要适应社会经济形势的变化，为区域经济发展创造一个好的环境。”参与编制首都经济圈规划纲要的杨开忠说，如果用一句话来描述未来首都经济圈中北京与河北、天津之间的分工，那就是“头脑和手脚的关系”。

为了全面对接北京，河北省设置了专门的办公室。2011年1月12日，“河北环首都经济圈建设领导小组办公室”以及“河北省加快环首都经济圈产业发展协调工作办公室”在燕郊开发区创业大厦正式挂牌。

杨开忠透露，在正在编制的首都经济圈规划草案中，就产业分工而言，北京未来定位主要是企业的总部、研发、设计、品牌、营销中心，这意味北京今后会越来越多地把生产环节向周边转移，重点发展服务业；天津和河北，相对而言，将集中企业的生产部门，更多地是一个生产基地，这些地方企业的总部性职能也会向北京集中。

在杨开忠看来，这种分工并不是绝对的，比如北京仍然会保留一部分高端制造业，天津在一些研发领域仍然有自己的优势，河北也会进行产业升级。事实上，在京津冀三地的“十二五”规划中，对于电子信息、生物制药、新材料等高新技术产业均有涉及。

“区域和区域之间还是需要一定的竞争。”杨开忠说，不然就成了一潭死水。 ★