权为民所赋

邓聿文

若人民对执政党的授权没有法定、公正的过程和程序，也不能监督和约束官僚群体，那么授权就会被虚置，最后出现权力所有者反被权力奴役的情况

国家副主席习近平最近在安徽调研结束后召开的党政干部座谈会上，强调各级党员干部在对待党和国家事业上始终保持进取之心，在对待人民赋予权力上始终保持敬畏之心，在对待个人名利地位上始终保持平常之心，在改革发展稳定中充分发挥先锋模范作用。这三个“对待”，尤其在对待人民赋予权力上，是值得执政党上上下下好好思索的。

人民希望不仅仅“被代表”

自去年在中共中央党校秋季开学典礼上提出“权为民所赋”至今，作为主管党务的中共中央政治局常委，习近平在多个不同的场合谈到了这一点。这的确不是随便讲讲，而是有着极强的现实针对性，也就是要解决共产党人尤其是各级领导干部，如何为人民服务的问题。

“权为民所赋”，指的是权力的来源和基础问题，也即党和政府的权力只能来自于人民群众的授权；这个搞清楚了，才能正确地使用权力，权力才能造福于人民，也即“权为民所用”。而从中共来看，无论是党章还是党的政治文件，都公开宣称，除了人民的利益外，没有自己的特殊利益，党的宗旨是全心全意为人民服务，做人民的公仆。这个权力观鲜明地体现了“权为民所赋，权为民所用”的性质。

由此来看，似乎没有必要在中共执政60年后，再来刻意强调它的执政权力来源问题。现在之所以要告诫全党在对待人民赋予的权力上必须始终保持敬畏之心，正确地行使手中之权，根子就在于，一部分领导干部忘记了自己的权力来自于人民，忘记了曾经承诺的全心全意为人民服务的宗旨，以为权力天然地属于自己，或者是上级给予自己的，从而在权力的行使过程中，出现种种滥权行为，导致中共和政府的威信在人民群众中受损，削弱执政合法性。

毫无疑问，中共执政地位的取得，是经过了人民群众的充分认可。然而，正如十六届四中全会所警告的，“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”。这就要求党和政府的执政方式和手段，必须随着人民权利意识的提升而与时俱进。如果说，过去人民希望自己被代表，那么，今天人民更希望自己参与公共生活，影响政府决策，而不仅仅被代表。

这就需要中共改变执政方式，扩大公民的政治参与，全心全意做好群众工作，力求做到执政的权力来源符合程序正义和正当。一般来说，执政的合法性是建立在意识形态、政府政绩以及程序正当的基础上的。在某些时候，可能更强调前两个方面，但程序正当作为衡量合法性的一个基础因素则贯穿始终。

经济不可能永远高速增长

改革开放以来，中共执政的合法性主要建立在政绩即经济增长上，相对于物质匮乏的年代，经济增长因能够改善人们的生活而有助于增加对政府的认同。然而，过于把合法性建立在经济绩效上是危险的，因为靠经济发展换取人们的支持，实际是用经济手段来解决政治问题，即程序合法性问题。

经济绩效要取得合法性效果，经济就必须持续发展，其成果能够为大多数人公平分享。但经济有其自身规律，不可能总是高速发展；更重要的是，经济发展的成果如果没有一个公平的分配规则，很难做到全体公平分享。有可能会出现这样的状况，经济越是发展，收入差距可能就越大，社会不公反而更严重。假如因某种原因经济发展速度慢了甚至停滞了，过去在高速发展下被掩盖的社会不公、贫富差距等问题就会暴露出来，社会矛盾就会很快被激化。古今中外这方面的事例和教训太多了。所以，对执政党来说，其执政的合法性主要意义并不在于给人民带来正面利益时受到人民的支持和拥护，而在于当其不能给人民带来积极利益时人民还能够与之达成谅解。这就要求用程序正当来弥补和支撑执政党的合法性。

程序正当很关键

程序正当只能来自于人民的授权。因此，要做到“权为民所赋”，有几个问题须明确，即人民采取什么方式授权；所授之权如何行使，是否违背授权者的意愿，以及人民能否有效地约束行权者。若人民对执政党的授权没有法定的公正的过程和程序，也不能监督和约束官僚群体，那么，官员在行使权力时就难免滥用权力，授权就会被虚置，最后出现权力所有者反被权力奴役的情况。

目前，由于没有建立一整套规范的受法律约束的授权和行权制度与机制，无论在授权和行权方面，都存在很多问题。如选举过程不透明，选举程序不规范，选举结果不公正，暗箱操作严重；权力高度集中，个人凌驾于集体之上；腐败现象严重等。要解决上述种种问题，必有赖于政治体制改革。只有进行政治体制改革，才可能建立这样一套体制和机制。

政治体制改革首要的任务是扩大公民的政治参与。现阶段，公民的政治参与因受制度、体制和文化习俗的影响而很不普遍、很不深入，某些政治参与行为也很不规范，这就需要营造政治参与的舆论氛围，通过包括选举在内的手段和形式，拓宽民主参与渠道，丰富民主形式，提高公民参与公共生活、政府政策和决策的积极性与质量。

其次是要建立起对权力的制衡。对权力不仅要有制约，还要有制衡，也就是制约必须要有足够的力度，制约者本身必须要有权，否则，就不可能对执政党和政府的权力进行实质性制约。这就需要提升现有监督机构的地位，赋予监督者和被监督者同等的权力。另外，制衡也来自于外部，所以需要强化人大和舆论对政府的监督，允许公民可对执政党和政府的具体政策、政治过程提出批评和建议，各级党政官员不得滥用公权力和所谓名誉权、隐私权等予以限制和打压。

第三是要树立法治的权威。要限制领导干部过大的权力，做到权为民所用，必须依法行权。事实上，从民主角度看，民主作为一种权利构架和生活方式，有赖于法律的保障，民主权利也需要依法来表达和实现。所以，民主必须制度化、法律化，政党和政府的权力运行必须在宪法和法律的范围内，公民个人也须依法行使民主权利，这就是法治的过程。执政党不仅要建立起领导干部“在宪法法律范围内活动”的机制，还应利用执政地位，在全社会维护并确保宪法法律的绝对权威，使法治意识深入人心。

上述三个方面，任务艰巨。要使政治体制改革得以推进，目前来看，可从县政改革入手，将县的治理机构的变革作为政治体制改革的切入口，可能是一个好的选择。因为县级政权在我国的政权结构中处于一个承上启下的地步，作用非常重要，但由于它多为具体的行政事务，改革出现失误，相对容易控制。另外，县政直接针对民众，而当前很多群体事件和社会矛盾绝大部分都发生在县，是由县级党委和政府的不当行为引起的，因此，人们对它变革的期望也很大。

县政改革的重点是约束县委书记的权力。这就需要推进县委书记的差额选举，公开县级层面的党务和政务，使县委书记在对上负责的同时切实也对下负责。除了选举外，还可通过听证会、邀请公民代表旁听党委、政府和人大的会议，以及采用调查、投票的方式，最广泛地动员人民群众参与党和政府的政策制定、决策过程。

事实上，上述政治参与的过程，也就是党务和政务公开的过程。由于县级党务和政务并不涉及到国家的机密，相对来说，公开的阻力也不大。当然，这一切必须以法律的形式确立下来，以有效保障公民的各项权利，并促进党和政府依法行政。

总之，习近平所倡导的“权为民所赋，权为民所用”，不只是一项抽象的理论原则，更是一种民主宪政的制度构建和实践过程。惟有权力的行使建立在民主、法治的基础上，领导干部才会去真正实践党的宗旨，全心全意为人民服务，才能够对人民赋予的权力始终保持敬畏之心。★