微观民主的长沙试验

申欣旺 刘双双

周利平说她做梦也没想到自己有机会参加县政府的常务会议，尽管身为湖南长沙县的政协委员她比一般人有更多的机会参与当地政治。

事隔两月，2010年12月27日，聊起这件事周利平仍有些激动，她说散会后自己做的第一件事，就是召集公司的中高层管理人员开会。“那是很骄傲的事情，希望与人分享。”

这种效果恰是中共长沙县县委书记杨懿文所乐见的。在担任长沙县县长推出这个令人耳目一新的施政办法时，他设想，“开放所有的政府常务会议，邀请人大代表、政协委员和主动申请参会的公众列席会议，虽然不能参与决策，但能让他们了解决策是怎样做出的，就会有利于政府与公众沟通。”

三年前开始实施的这项改革做法很细致。比如，会议结束之后，给每位列席者发一本旁听证书。旁听证书的内容为手写，较之于打印，充满着人情味。会后还邀请这些参与者共进午餐。

不过这只是长沙县整个系统改革中的小环节，两年多来，一整套的改革正在这里悄然展开。

“开放型”政府

在长沙县，这一整套改革被称之为开放型政府建设，核心是信息公开和公众参与。

2010年12月23日，长沙县农村服务平台启动仪式在该县果园镇双河村村部举行。在村部会议室，《中国新闻周刊》记者看到了包括互联网、纸质信息平台等多种形式的服务平台。

长沙县法制办主任蒋勇文在现场介绍说，“长沙县开放型政府建设的关键点在农村，生命力和生力军是农民，要实现政府各类信息公开全覆盖、公众参与行政决策全覆盖，需要一个机制方便政府与农民交流互动。”

副县长周辉斌对《中国新闻周刊》说，“互联网系统我们有专门的信息员，一方面为村民咨询政务信息提供帮助，同时将他们的建议和意见提交上去。”

纸质信息平台包括专门编写的办事程序和政府公报等，虽然简单，但很实用。随手翻开折叠成两页的小册子“办事指南”，诸如登记公司、办理结婚登记等各种日常生活中用得上的办事程序一目了然。

蒋勇文说他的想法很平实，“别说是村民，就是我们这些呆在城市里的人要去办点事都可能搞不清程序。”因此蒋勇文和他的同事们致力于政府信息公开能让公众看得懂，“尤其是让农民看得懂，在县这一级服务的数量最大的群体还是农民。”

不过，蒋勇文说思路来自墨西哥的官员。“早先接待一个国外考察团，其中一位墨西哥官员说他们在农村的政府信息公开就是将一些文件放在邮局大厅，谁需要谁自己去翻。我觉得那样太简单了，我们要让农民很便利的获得信息，还要看得懂。”

打开双河村的主页，既能看到包括《村民委员会组织法》这样的法律法规，还能看到该村最低生活保障情况公示、合作医疗缴费情况公示等和村民生活息息相关的具体信息。

比如在“双河村2010年度新农保缴费情况公示”中，各村民小组符合政策免交人员名单一目了然，做不了假。

杨懿文告诉《中国新闻周刊》，在村一级，最主要的就是财务信息，把这个公开了，腐败空间就缩小了。在推动这项工作之前，长沙县十几名村干部因此而落马。

这种思路也被运用到县级财政预算公开和决算公开。“这样，公众就可以追查到任何一笔钱的去向。”

通过信息公开强化监督，改革主导者获得了推动这项改革的另一动力。

微观民主试验

改革通过自己的逻辑获得内在动力，这正是这项改革的推动者——北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌教授所乐于看到的。

两年前，王锡锌就开始筹划推动长沙县开放型政府改革。在他看来，中国的国情决定了改革仍然要从政府自身做起。他给出的改革思路是，通过以政府信息公开为指向的“输出型民主”与以公众参与为指向的“输入型民主”双向互动，促成法治政府建设。

“发展社会主义民主有共识，但怎样实现这个目标仍然没有好的办法。”有别于诸多宏大的改革设计，王锡锌将目光投向县一级政府。

他的观点颇为独特，“在我看来，民主包括两个方面，一方面是宏观层面的政治构架，包括人民代表大会制度等，这些制度都有了。另一方面则是微观民主，一种具体的能面向公众、使公众得以参与公共事务的机制，以民权发展民生，但目前还是空白。”

王锡锌心目中的“微观民主”指的是：知情权、表达权、参与权、监督权、选举权这些基本权利通过可行的机制在基层民众生活中的具体实现。

这些权利为官方所承认，但如何有序推进，却是困扰执政者的一大难题。如微观民主能有效推行，或可成破冰之势。

2010年12月20日夜晚在与《中国新闻周刊》记者的一次长聊中，王锡锌描绘着他的改革蓝图，“实施这种机制的政府层级不能太高，太高则不够具体，层级太低则服务能力不够，只有在县一级政府推行才真正有价值。”

其原因在于，县一级政府直接面向公众，涉及医疗、社保、教育等基本公共服务职能由县级政府承担，直接关系到执政基础；而县级政府又拥有发展经济、调控资源等巨大权力，稍有不慎就可能失去公信力，导致腐败，因此需要更为有效的治理模式推动政府善治。

这种想法与时任长沙县长杨懿文不谋而合。四十出头的杨懿文此前担任长沙市商务局局长长达八年，长期负责招商引资，有着开阔的视野，并认同法治政府运作理念。

长沙县的现实状况是，发展强劲，被誉为中部第一强县。与经济发展不相适应的是，政府治理模式仍然有待改善。

在最初的沟通中，尽管有湖南法治政府建设的良好环境，但在一个县级政府推动此种具体而细致的改革，当地官员尚有诸多顾虑。包括拥有法学博士背景的副县长周辉斌在早先的时候都颇为犹豫。

经过王锡锌长达半年的“游说”，终于达成了与长沙县的合作。最终，“开放型政府”建设这一设想得到长沙县决策高层与具体工作部门的上下认同。

民主“生活化”

王锡锌的团队针对长沙县的实际状况，以两批次八大制度构建搭建基本制度平台。其中第一批四项制度已先期获得通过，包括《长沙县政府信息公开工作制度》、《长沙县行政决策公众参与程序规则》、《长沙县一般性公众意见收集处理办法》和《长沙县开放型政府农村服务平台管理制度》，以此架构起了信息公开、公众参与和综合保障的制度基础。

以政府信息公开为例，杨懿文认为，“在县政府这一级中间，并没有很多涉及到国家安全、保密方面的内容。最大的保密需要可能是干部任命，但是现在这也是公开的。”杨懿文甚至设想，“政府的施政全过程公开都是可行的”。

在《长沙县行政决策公众参与程序规则》中，主政者提出，“县政府及其工作部门、法律法规授权的组织在作出行政决策时”，都应该采取公众参与形式，确保决策的民意基础。这种做法比此前备受褒扬的湖南省行政程序改革还要前进一步（详见本刊2010年第17期《程序治国》），由此可见长沙县的改革决心。

2010年12月23日，在农村服务平台启动后，长沙县浔龙河生态小镇村民集中居住选址以及居民住房类型选择就通过公众参与进行。在公投现场，《中国新闻周刊》记者看到双河村的村民按照自己的想法选择不同的住房类型，并签下自己的名字。

村民马降辉六十有余，毫不掩饰对此事的兴趣。他说，政府能如此重视老百姓的意见，所以自己专门来参加投票。

在长沙县国家现代农业创新示范区管委会的汇报材料中，记者看到，这个改革此前已经进行过多次投票，仅搬迁补偿一项就提出了三种方案。开发商湖南浔龙河农业投资综合开发有限公司总经理王聪球说，在这样的背景下，他们需要反复做的就是与村民们沟通协商。

王锡锌认为，这种微观民主才真正具有生命力。“微观民主的核心要素是通过一般民众的参与，使得民主走下纸面”。

他认为，微观民主的基本特点就是“生活化”，使民主变成看得见的生活，与一般老百姓联系起来。

细微的效果正在显现。长沙县发改局局长曹伟兴向《中国新闻周刊》举例说，“在县委县政府正门前的通程商业广场改扩建中，其实施方案一经公开就遭到批评，原因在于现有绿化带将被破坏。”因为反对意见的存在，原有改扩建方案被修订。

但改革者仍不满意的是，信息公开加速，公众参与不够。周利平也说，如果不是被邀请，她和她身边的人并不知道能参加政府常务会议。这个问题同样令杨懿文苦恼，他对《中国新闻周刊》说，“如果申请参加政府常务会议的公众更多，名额数可以再扩大”。

也有官员私下分析，“民众一方面担心浪费自己的时间；另一方面也在猜测政府引入公众参与会不会是走过场”。

在民主参与被引入到具体的决策同时，程序化法治化的理念也逐步成为长沙县政府的基本原则。

多位官员告诉《中国新闻周刊》，杨懿文担任县长时很著名的一句话就是，“在我做出决策时，副县长应该支持我，但法制办不行，要给我的决策把关。”和大多数县长喜欢抓钱袋子不一样，他首抓法制办，强调行政程序的重要性，“按程序办事，结果坏了，也不要你承担责任；要是不按程序，就算结果不错也要追究责任。”

这种对决策合法性的要求也从早先不习惯到现在成为惯例。在长沙县发改局起草的《长沙县村级工程建设管理办法》中，光是对“业主”是村委会还是乡镇政府的审核，就进行了多次磋商。最终是法制办的审核意见得到采纳。

面对“你特别想做的事情法制办是否也能挡住”这样的问题，长沙县县长张庆红不加考虑地表示，“这是必须的，法制办通不过我就不能做，所有的决策行为都要合法。”★