浅析基层检察院考评工作机制问题

廖庆琳

摘 要：基层检察院在对内设部门及人员考核评价的实践中，建立了相应形式的考评机制，其中较为普遍的是目标量化考核评价模式。从实际情况看，考评在基层院工作中发挥了积极有效的作用，但具体考评实践中也存在着一些问题，如考评目标不够明确、考评内容不尽科学、考评方法还不够合理等。在科学发展观指导下健全完善的基层检察院考评工作机制具有重要意义。

关键词：考评机制；检察业务；考评目的

中图分类号：D916.3文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）06-0053-02

近年来，按照高检院规范基层检察院工作的有关要求，一些基层检察院结合工作实际，制定了业务管理制度和考核办法，这对于加强检察业务管理，推动检察工作发展，起到了重要的作用。同时也要看到，目前检察业务考评工作中也存在着考评目标不够明确、考评指标不够协调、考评方法不够合理等问题，不利于检察工作的科学发展。因此，建立健全符合科学发展观要求的检察业务考核评价体系，是促进检察工作长远健康发展的内在要求，也是解决目前考评工作中存在突出问题的迫切需要。

一、目的是否明确是考评工作机制的基础性问题

考评是为了使领导者把握工作整体发展态势，促使工作部署得以正确、深入地落实，实现管理的改善和绩效的提升，保持全面、协调、可持续发展的良好态势。通过考评以确定人员的晋升、奖惩和各种利益的分配。考评是手段，但不是最终目的。

实务中，一些基层院看待考评工作显得过于片面，把考评目的单一化，存在着些许重法律效果轻社会效果、重结果轻过程、重实体处理轻程序公正的倾向。由于考评与日常管理关系并不是很密切，耗费了大量的时间和人力、物力，却流于形式，事倍功半。而且当前的考评体系还未能全面反映和考核日常的管理，工作，造成在工作中存在一些注重名次、弄虚作假、追求加分等问题。有些基层院干警对于能加分的就多做，而不给加分的就不做或者少做，干扰了工作导向，影响了工作的全面发展。

以宣传工作的考评为例，一些干警从考评需要出发，并不真正理解宣传工作的宗旨与目标，扭曲了宣传工作考评的目的，一味追求宣传数量而忽视了宣传的作用，由此导致个别基层院的宣传工作数量大、但质量却不高，报道案件的反面宣传数量远超反映工作成效的正面宣传等。因此，考评目的是最基础的问题，离开这一基础性要求，具体机制的设计都可能偏离正轨。

二、内容是否科学是考评工作机制的决定性问题

考评内容的设计是否科学合理，直接决定考评机制的权威性和认同感。当前，检察业务考评机制在内容上仍存在部分不尽科学之处，如检察业务考评的计分方法即有待进一步改进。2009年12月31日，高检院下发了《最高人民检察院考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作实施意见（试行）》和《最高人民检察院考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作项目及计分细则》。这意味着今后检察业务考评将由定性评价为主变为定量评价为主。这个转变最直接的结果就是，基层院检察业务的考评工作，将比出高低，评出名次。根据《计分细则》规定的考评计分方法，该地区所有单位单项得分=各单位项目基础分×项目年度评价系数；各单位项目基础分=项目累积分÷本地区上年度末实际在编的检察干警数。由于各个基层院实际在编的检察干警数参差不齐，差异较大，干警数越多的单位，项目基础分就越低。同时，部门考评的数据是依据基层院总干警数而不是部门实际干警数，难免受到不公平的质疑。

又如把不起诉率、撤回起诉率、无罪判决率作为衡量公诉案件质量，容易对办案工作的正常开展造成干扰，个别基层院为确保“三率”，往往以行政命令取代审查工作，出现为了数据而办案的不正常现象。量化考评有利于竞争机制的规范化和有序化，但如果过于机械性地贯彻执行，又容易营造出一切工作只为了分数和名次的不良氛围，这是值得关注的问题。

三、指标是否协调是考评工作机制的关键性问题

除了考评的目的和内容之外，考评指标的设置也是十分重要的，这一体系的建立是否科学、合理和协调，将直接影响着检察业务工作开展的成效。

实务中，考评工作存在不同的层次，上级院对下级院的考评是综合性的横向考评，在这一体系中，各个业务工作均已实现量化并分别在体系内占据不同的分值比例。而检察院内部的考评虽然也是横向考评，但多数依据各部门在纵向考评体系中的考评成绩而定，且为了简化考评工作、节省工作成本，检察院往往根据上级院的考评结果在本院各部门之间进行评比。但由于各业务部门的横向可比性较差，不同部门、不同岗位之间的计分不平衡，容易出现工作量较大的部门得分不一定高、工作做得较少的得分倒可能排在前面的情况，从而打击工作积极性。

同时，在考核中忽视了检察机关在当地的作用和影响力、办案的社会效果、办案的数量和质量的关系、贯彻刑事政策的能力、岗位履职能力要素和团队协作要素等充分体现检察机关形象和个体创造性差异的指标。

四、关于健全完善考评机制的几点意见

健全和完善当前的检察业务考评机制，需要从考评目的的准确定位、考评内容的科学设置、考评指标协调均衡等几方面予以考虑。

（一）要着重对考评目的的正确把握。考评应在清晰定位基本目标和终级目标的基础上，紧扣各自工作实际，体现特色。在制定检察工作中长期发展战略规划的基础上，通过考评推动和促进检察工作发创新展、科学发展。发挥其导向作用，确保业务工作各项程序流转和运行的合法有序，有效监督办案行为，同时有效监控办案质量。通过评估实现对检察人才的发掘与激励，保证各项检察职能的顺利实现。

（二）要加强对考评内容的科学设计。设置具体考评内容时，要严格体现上级院文件的各项要求，既要涵盖各项检察业务，又要体现相互之间的制约、协调，不能把各项检察业务简单地划分类别。如对业务情况的考评，应当在考评其案件办理情况的同时，还要通过信访、社会监督等信息收集考评其案件办理的社会效果。同时，考评要科学分层、分类进行。不同的考评对象决定了不同的考评方法和内容。要在现有分类的基础上进一步细化类别层次，以利公平。

（三）要建立科学合理的考评指标体系。要在考评指标的设定上真正贯彻宽严相济的刑事司法政策，摈弃落后的数量性、比例性指标，合理设置考评项目及评分标准。考评标准的设定，必须充分体现检察机关的职能特色，注重检察工作效果的发挥。例如：允许撤案率在一定幅度内浮动变化，取消对不捕率、不诉率、抗诉率的严格限定，科学界定错案和质量不高案件标准，控制案件的退查率和改变定性率，等等。同时，考评既要注意对量的评价，更要注重质的提高。片面追求加分名次，可能导致弄虚作假，应付考评的问题出现。建议考评应不仅仅局限于年终考评，而采取平时的定期考察，并建立评比结果月报或季报机制。

综上，构建科学合理的考评体系，是基层检察院实施科学、规范管理的重要平台，建立符合检察工作发展规律的科学考评体系是一项系统的、长期的、严密的工程。只有把各项检察工作纳入科学的管理之中，通过实施科学的考核评价，及时调动和激发基层检察干警的工作积极性，对检察工作进行适时的、宏观的、有效地调控，才能保证各项检察工作沿着规范的、健康的轨道深入发展，为不断强化法律监督职责、维护公平正义提供强有力的机制保障。

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