深圳城市轨道交通工程项目建设管理模式组织界面研究

2011-05-04张佐汉马凡祥

铁道建筑 2011年7期

郭杰，张佐汉，马凡祥

(中国铁道科学研究院深圳研究设计院，广东深圳 518034)

1 工程概况

深圳城市轨道交通工程建设规模大，已建成通车的一期工程有地铁1号线东段和4号线南段，目前在建二期工程有1号线续建段、2号线、3号线、4号线北段、5号线。这几条线采用了不同的建设管理模式，其中1号线、4号线南段、2号线采用了传统的 DBB模式，3号线采用了DB模式，4号线采用了 BOT模式，5号线采用了BT模式。同一个建筑市场内，建设管理模式呈现了多样化，一方面反映了传统的建设管理模式已不能适应当前大规模的城市轨道交通工程项目建设需求，另一方面也揭示着一种新的、成熟的、适应深圳城市轨道交通工程建设环境的建设管理模式尚未形成，目前处在探索阶段，因此有大量的问题值得研究，研究成果也能为以后轨道交通工程的建设带来指导意义。

2 研究基础理论概述

2.1 系统论

系统是指一个复杂的对象，该对象处在一定的环境中，由相互作用、相互依赖的若干组成部分或元素结合而成的具有特定功能的有机整体。工程项目是一个系统，它是由若干部分组成，组成部分按一定方式结合在一起，互相依赖，互相制约，在一定的空间和时间内表现出一定的特征，实现一定的功能和功效。系统具有集合性、相关性、目的性、环境适应性等基本特征。

系统方法就是从系统整体目标出发，进行系统分析，对系统内部和外部环境之间的关系进行综合，站在全局、整体的角度，用系统、统筹的思维对待系统问题，使得系统总体实现最优。而不是以片面、局部或个体的思维对待系统问题。运用系统方法处理问题时，特别注意由于分工而被忽略的方面，协调各组成部分之间由于分工而造成的矛盾和冲突。

2.2 工程项目组织论

组织是为了使系统达到特定的目标，使全体参与者经分工与协作以及设置不同层次的权利和责任制度而构成的群体结构。

工程项目组织是指为完成特定的工程项目任务而建立起来的，从事工程项目具体工作的组织。该组织是在工程项目寿命周期内临时组建的，暂时的，只是为了完成特定的目的而成立的。

组织是管理的一种重要职能，其一般概念是指各生产要素相结合的形式和制度。前者表现为组织结构，后者表现为组织的工作制度。组织结构一般又称为组织形式，反映了生产要素相结合的形式，及管理活动中各种职能的横向分工与层次划分。组织结构运行的规则和各种管理职能分工的规则就是工作规则。

每一个项目的实施，都需要许多组织的参与。在同一个工程项目中，不同的参与者在不同的阶段承担的工作任务不同，但这些工作任务都符合“项目”的定义，所以他们都将自己的工作任务称为项目，都有项目管理的工作任务和职责，也都有自己相应的项目管理组织。例如，在同一个工程项目中，业主有项目经理与项目经理部;监理有项目经理与项目经理部;承包商有项目经理与项目经理部;设计单位、供应商也都有类似的组织。由于他们每个在项目中的角色不同，各方“项目管理”的内容、范围和侧重点也有一定的区别。所以在一个工程中，“项目管理”有不同的角度和层次。

3 深圳城市轨道交通工程项目建设管理模式组织界面分析

3.1 深圳地铁1号线建设管理模式

深圳地铁1号线建设管理中的设计、招标、建造和DBB模式见图1。

图1 深圳地铁1号线建设管理模式

从图1可以看出，深圳地铁1号线除围护结构与暗挖隧道采用施工图设计施工总承包外，其他工程均采用施工图招标，基本上属于DBB建设管理模式。采用该模式，优点在于业主对设计的控制程度较强，但是对业主的设计管理能力也提出了较高的要求。其不足之处在于:由于设计与施工分开，容易造成设计方案的可实施性差;另外，使得业主对工程项目的管理界面增加，大量的设计与施工接口需要业主来协调解决，同时业主对变更的管理难度也较大，不利于优化设计，减少造价，且业主承担的工程风险较大。采用施工图招标，也不利于缩短工程的建设周期。从地铁1号线建成后的管理经验总结来看，安装、装修阶段由于接口协调管理工作量过大，加之工期紧张，一度出现了多承包商在同一工作面上“打乱仗”的现象，也造成了不少遗留问题。

3.2 深圳地铁2号线建设管理模式

深圳地铁2号线建设管理中的设计、招标、建造和DBB模式见图2。

图2 深圳地铁2号线建设管理模式

深圳地铁2号线基本上都是采用施工图设计招标，属于传统的 DBB模式。对于围护结构与区间隧道，由于工程本身比较单一，风险较大，故业主采用施工图设计施工总承包模式，一方面引进了快速路径法，缩短了建设工期，另一方面也分担了业主的风险。业主将本工程的常规设备安装与车站装修作为一个标段发包，是地铁2号线的一个创新点，将常规设备安装与车站装修之间的接口问题转化为承包商的内部接口进行消化，减少了业主的接口管理工作。而对于各个核心系统设备的安装，包括通信、信号、综合监控、自动化集成等专业，做为一个总标段进行发包，充分利用总承包单位的管理资源，解决各系统之间的接口问题，大大减少了业主对各系统之间大量的接口管理工作。

该模式不足之处在于没有处理好设计监理与设计的界面问题，总体设计院作为施工图设计单位的总包单位，又是施工图设计监理单位，使得总体院既当“运动员”又当“裁判员”，在围护结构与区间的设计施工总承包模式中，不利于发挥总承包单位优化施工图的积极性。

3.3 深圳地铁3号线建设管理模式(设计—施工总承包，DB模式)

深圳地铁3号线建设管理中的设计、招标、建造和DB模式见图3。

图3 深圳地铁3号线建设管理模式

深圳地铁3号线建设管理模式有诸多创新点:①引进了管理咨询单位，主要为整个工程项目的策划提供咨询服务，还引进了施工管理咨询单位，代表业主开展在工程实施阶段对监理、施工的管理工作。管理咨询单位、施工管理咨询单位的引进，充分利用了专业的社会资源，减少了业主的管理工作量;②土建采用了施工图设计施工总承包模式，利用初步设计图招标，应用了快速路径法，减少了招标时间，缩短了工程建设周期;③常规设备安装与非公共区装修都划分到土建承包商的工程范围内，充分发挥了土建承包商的接口管理职能，减少了业主的接口管理工作;④提出了地盘监理的概念，充分发挥了监理在管理多承包商交叉作业时的总协调作用，减少了业主的接口管理工作量。

该模式也存在不足之处:①建设后期业主直接对监理与施工进行管理，与施工管理咨询单位工作内容重合，职责划分不明确，界面划分不清，形成了多头管理局面;②施工图设计施工总承包模式中，施工图的监理委托给总体设计院，界面划分不合理，总体院既当“运动员”又当“裁判员”，不利于发挥总承包单位优化施工图的积极性。

3.4 深圳地铁4号线建设管理模式(建设—经营—转让，BOT模式)

深圳地铁4号线建设管理中的设计、招标、建造和BOT模式见图4。

图4 深圳地铁4号线建设管理模式

深圳地铁4号线工程采用BOT模式，深圳市政府将整个工程的建设委托给香港地铁公司，然后由港铁公司负责运营管理，最后再回收，是比较典型的BOT模式。但是，由于香港的工程项目管理制度与国内存在差异，港铁公司认为前期工程的征地拆迁、管线迁改应由深圳市政府负责，故前期工程由市政府单独委托给建筑工务署组织实施。该模式的优点在于管理界面清晰，各方职责较明确。另外港铁公司十分重视设计管理，施工图出来后还增加了一个深化设计阶段，确保了较高的设计质量，并且工程实施过程中发生变更时需要与设计进行联络都是通过业主的设计管理部门，施工单位不直接与设计单位发生工作联系，保证了设计工作的独立性。该模式的缺点在于:① 专业分得过多，业主的管理跨度过大，接口协调工作量大;②设计周期过长，施工中等图的现象严重，影响了整个工程的工期。

3.5 深圳地铁5号线建设管理模式(投融资+建设+回报，BT工程深圳模式)

深圳地铁5号线采用投融资+建设+回报的BT工程深圳模式，见图5。

图5 深圳地铁5号线建设管理模式

深圳地铁5号线采用的BT模式，是国内最大的BT工程项目，实质是“投融资+建设+回报”的BT工程深圳模式。中国中铁为BT承办方，成立了南方公司，代表中国中铁实施对该工程的管理，业主仍是深圳市地铁公司。监理、初步设计由业主控制，施工图设计由南方公司管理。该模式的优势在于:①充分利用了BT承办方的行政资源，使得南方公司对各标段的管理指令变成行政命令，加大了对各标段施工队伍的管理力度;② 将土建、常规设备安装、系统设备安装、车站装修等接口管理工作全部转移给BT承办方，大大减少了业主的接口管理工作量，也降低了工程风险;③选用了监理管理单位，缩短了业主对各监理的管理跨度，加强了对监理、施工的管理力度。该模式在工程实践中也反映出来不少问题:① 业主与BT承办方管理界面不明确，使得对施工队伍的管理形成了多头管理，管理资源“内耗”过大;② 对于施工图设计管理，业主与BT承办方管理界面不明确，初步设计完成后，业主将施工图设计全部移交给BT承办方管理，设计费由BT承办方支付。但是，业主同时又可以通过设计咨询单位对各施工图设计分包单位进行直接管理，使得施工图设计出现多头管理的局面。

4 深圳地铁建设管理模式创新

4.1 将前期工程以指定分包方式交由土建总包商管理

前期工程一直是城市轨道交通工程建设的“拦路虎”。具有工期紧、协调难度大、不确定因素多等特点，且随着车站主体与出入口、风亭附属结构不同施工阶段出现反复迁改现象频繁，管线迁改与土建施工之间的空间接口与时间接口问题协调解决难度大，也是在工程建设管理过程中，土建承包商与业主争议最大的问题，牵涉到工期、费用索赔纠纷。

根据深圳城市轨道交通工程项目对前期工程的建设管理经验，将管线迁改直接委托给各管线权属单位组织实施;交通疏解工程由市城管局下属的市道路工程公司作为交通疏解工程的总承包单位，深绿公司作为绿化迁移工程的总承包单位。以上的经验是一套行之有效的办法，但是从业主角度来考虑，由于前期工程涉及部门多、建设条件复杂、不确定性因素多等特点，耗费了大量的管理资源，且承担了较大的工程风险。故笔者创新性地提出以下建议:

将前期工程中管线迁改、交通疏解、绿化迁移仍由各权属单位负责实施，但是其管理以业主指定分包商的形式转移给土建总包商，由土建总包商负责管理，费用由土建总包商支付，业主仅负责外部接口的协调配合工作。

从业主角度来分析，一是充分发挥了承包商的协调能力，减少了繁杂的前期工程协调工作量，二是降低了工程风险;从土建承包商角度来分析，可以对前期工程施工单位直接管理，按照自己的施工总体部署进行前期工程的施工安排，使工期更可控。该模式存在的问题是由于工期紧迫，往往要求前期工程在土建承包商进场前就开工，该阶段可以采用业主代管的方式解决，土建承包商进场后，再转交管理。前期工程的设计建议由业主控制，可以采取总体院负责或者总体院分包的方式进行，这样有利于投资控制管理。

4.2 将常规设备安装、车站装修划分到土建总包范围内

常规设备安装与车站装修宜划分到土建总包范围内，这样可以将这三个专业之间的接口转化为承包商的内部接口进行消化。深圳地铁2号线工程将车站装修(含公共区装修与非公共区装修)与常规设备安装作为联合体招标，由常规设备安装队伍牵头，深圳地铁3号线工程将土建与常规设备安装、非公共区装修作为一个标。由此可见，建筑市场上已具备足够数量的既能承担土建，又能承担常规设备安装及非公共区装修能力的承包商。对于公共区的装修，由于装修质量要求高，需要承包商具备装修资质较高，而市场上土建专业的承包商同时具备装修资质的不多，可以采取这样几种方式处理:①对公共区装修单独进行招标;②由土建承包商牵头与有资质的装修公司组成联合体投标;③ 将公共区装修归于土建承包商管理范围内，然后由业主指定分包。

同时，土建总包应鼓励采用设计施工总承包模式，一方面可以采用快速路径法，缩短建设周期，另一方面可以将设计与施工之间的接口问题转为承包商内部接口进行消化，减少业主管理工作量。

4.3 提出监理管理咨询单位概念

监理管理咨询是一个创新的概念。它区别于深圳地铁5号线模式中的现在采用的监理管理单位，监理管理是代表业主对各土建监理单位进行管理，行使业主对监理的管理权;它也区别于深圳地铁3号线模式中的施工管理咨询，施工管理咨询是代表业主行使施工阶段对工程实施的管理权，不仅可以管理监理，也可以直接管理施工承包商。监理管理咨询只是业主对各监理单位进行管理的咨询服务单位，它与各监理单位不是管理与被管理关系，而是协调关系，确切地说，监理管理咨询是业主对监理进行管理的代理型CM单位。

之所以提出监理管理咨询的概念，是因为一方面在地铁项目建设中，存在多家监理，由于业主管理资源有限，无法直接对各监理进行单独管理，这样就存在管理跨度过大的问题，需要一个“助手”与“参谋”，来分担业主对监理的日常管理工作;另一方面单独委托一家监理管理主要存在管理层次过多的问题，业主要对施工进行控制，必须先通过监理管理再通过监理，管理层次过多，在实际管理过程中，业主往往容易直接对监理进行管理，那么又存在与监理管理单位管理界面模糊的问题。因此，选用一家监理管理咨询单位，能较好地解决管理跨度过大与管理层次过多之间的矛盾问题。

4.4 施工图设计监理建议由第三方的设计咨询或者初步设计监理单位承担

从深圳城市轨道交通工程建设管理模式来看，大多数的施工图设计监理工作都委托给了总体院，这样容易出现总体院既当“运动员”，又当“裁判员”的情况，总体院完成初步设计，往往不愿意在施工图设计过程对初步设计方案进行变更，不利于发挥设计施工总包商优化设计方案的积极性。故建议施工图设计监理由第三方的设计咨询或者初步设计监理单位承担，这样不仅可以保证设计工作的连续性，因为设计监理单位全过程参与设计，充分理解业主的建设意图，还可以在总体设计院与施工图设计单位之间做公正的“裁判”。

4.5 突出监理接口管理职能

监理方接受业主委托和授权，根据国家批准的工程项目建设文件，以及有关工程建设的法律法规、技术规范、监理委托合同和其他工程建设合同对工程项目进行监督管理，即实施业主方的工程项目管理。其工作的主要内容包括“四控两管一协调”。

以往在一般市政基础项目上建立起来的传统的监理工作范围已不能满足大规模、多专业的城市轨道交通工程项目的建设需求。对监理的新要求主要反映在接口管理上。因此，应该重点突出将接口管理做为监理的一项基本工作内容，“四控两管一协调”变为“四控三管一协调”。这是因为，城市轨道交通工程项目的监理标段的规模越来越大，一般都在10亿左右，所监理的工程范围也越来越广，从单一的土建监理，到现在的多专业监理，既包括常规设备安装，还包括车站装修等专业，一家监理一般要同时监理多家存在交叉作业的承包商，涉及到大量的空间接口和时间接口，应该充分意识到监理市场的这个变化趋势。如果监理不以主人翁的态度对接口进行管理，或者仅仅以第三者协调的身份来处理接口问题，就不能解决多承包商交叉作业的管理问题，容易出现打乱仗的情况。因此，在城市轨道交通工程项目中，接口管理应是监理的一项基本工作内容，接口管理得好坏，也反映了监理水平的高低。