中国发展道路的政府竞争逻辑

吴丽

1990年代末，冯兴元作为访问学者在德国母校维藤大学经济系做学术交流。在德国导师何梦笔(Carsten Herrmann-PiUath)教授的指导下，他初涉布雷顿(Breton)教授的地方政府竞争论域。

布雷顿认为，政府是“竞争性政府”，即存在政府内部、政府之间和政府内外的竞争。由于政府提供的产品与服务既可能是“公益品”，也可能是“公害品”，政府竞争“是政治生活中的驱动机制，它推动整个政治系统趋向均衡”。

1999年，冯兴元开始将“竞争性政府”范式应用到对中国经济发展模式的分析上，他希望通过分析地方政府竞争的各种作用，解释各级地方政府许多偏离正式法规政策行为的内在逻辑，然后建立一个地方政府竞争的秩序框架，鼓励和维护有利的地方政府竞争行为，避免和消除不利的地方政府竞争行为。为此，他数次到浙江、江苏、山西等地进行田野调查。

“有些学者认为中国过去是大一统的帝国，现在是大一统的单一制国家，不存在政府竞争。这是一种认识误区，在于把形式上的制度与事实上的制度混同。正式的帝国秩序和单一制秩序只是形式上的制度，事实上的制度与之有着巨大的偏差。”在冯兴元看来，这一偏差很大原因就归因于政府之间的竞争。

2010年，冯兴元完成了《地方政府竞争：理论范式、分析框架与实证研究》一书。这个很喜欢笑的学者说，用更多的视角来看中国问题，你会发现很多有意思的事情。

“竞争政策是最好的产业政策”

《商务周刊》：中央和地方政府之间、地方和地方政府之间是如何产生竞争关系的?

冯兴元：地方政府竞争是指地方政府涉足其中的政府竞争。这里既涉及到地方政府内部、地方政府之间和地方政府内外之间的竞争，也涉及到中央和地方政府之间的竞争。可以说，只要有政府，就有政府竞争，无论是在政府内部、政府之间、政府内外，也无论是在政治领域、经济领域或是财政领域。

一般说来，中央政府一方面通过财政转移支付和相关资源分配来调控地方政府的行为；另一方面，则通过一整套政府和官员绩效考评制度来约束地方的决策者。由于改革开放后政府首要的任务是发展经济和稳定社会秩序，地方政府事实上就成为任务的主要执行者。地方政府为了达成其任务目标，一方面和中央政府博弈，力求获得更多的资源和更有利的政策空间；另一方面，地方政府自身通过技术和制度创新等来吸引资源流入，并通过间接促进地方经济发展或者借助国有经济部门直接参与实际经济活动。要知道，地方政府的压力不仅来自上级的考评，而且也来自当地居民和市场主体的意愿。发展当地经济和稳定当地社会秩序都需要大量的资源，在资源有限的条件下，就会迫使地方政府相互之间围绕资源展开竞争。

这也就造成了虽然中国的正式政策或者制度是一刀切的，但各地仍然呈现出制度的多样性。政府竞争的动力源自于组成政府的人的自利性，即便一个人，一名官员，不是随时随地自利的，但是约束条件下的最大化倾向是无须争辩的事实。许多地方的政府非常偏好产业政策。我想强调一点，这种竞争政策虽然也有不利的方面，但是竞争政策仍然是最好的产业政策。

《商务周刊》：竞争政策是最好的产业政策，但我们看到，很多产业政策都是更保护某些特定企业的，尤其是一些垄断性产业或前垄断性产业，国家的产业政策很大程度上是由拥有垄断地位的某个或某几个大企业主导制定的，我们的一些产业政策看上去就像一个企业的战略规划。

冯兴元：产业政策制定上，综合部门如发改委、专业部门以及相关行业的大型国有企业都发挥着作用。各部门及其相关企业相互联手，提出的产业政策背后，往往有强大分利集团的影子。许多领域已经形成严重的分利集团当道的局面。产业升级的进行曲其实可以自行演奏的，只需要国家维护好币值稳定，保护好私人产权，开放好市场，维护好契约自由，强化好责任，保持好经济政策的连续性。最好的产业政策是竞争政策，竞争政策应该优先干产业政策。当前我国的一大问题就是竞争政策与产业政策两者的地位倒置，在我国，产业政策反而优先于竞争政策。

德国经济奇迹的实现不是靠产业政策，而是靠竞争政策。德国的煤炭业、造船业和农业部门三大产业政策都是失败的政策，之所以他们还能发展的很好，是因为德国社会市场经济最重要的经济思想来源是德国的弗赖堡学派，也叫秩序自由主义学派，其主要观点就是强调国家要建立和维持一个竞争秩序。

我国要推行产业政策，也应当奉行竞争优先的原则；政府首先要保护竞争，而不是保护特定的竞争者；产业政策只能是例外，而不是常规。例外多了，就不成例外，其地位就倒置了，就扭曲了竞争。国有企业在营利性领域和竞争性领域的存在本身就是反市场和反竞争的，巨额国有资本投到哪里，哪里的市场就失衡。因此，我们不应该允许“国进民退”的肆意蔓生。

但是，政府总是想做这样那样的产业政策，因为我国很多政府官员都想有所作为。如果这一点无法避免，那么至少奉劝政府官员在推行产业政策时注意一些做法。比如，在提供补贴时，应该事先确定一个时间表，让被补贴方了解什么时候停止补贴。补贴还应该尽量按照最低必要程度提供，越到后来，补贴就越少，最后停止，悄然退场。补贴不能补到产品周期的末尾阶段，也就是衰退期，因为对这一阶段的补贴就是保护落后，维护过时的经济结构。

补贴不能到处铺网，必须有一定的集中度。当然，对所有产业实行低税，也等同于一种补贴，这种“普遍补贴”把产业政策转化为一种普遍的竞争政策，对经济发展和结构转型大有好处。另一方面，补贴的瞄准度一般很差，100笔企业补贴发下去，能够有5％发挥作用就不错了。拿到政府补贴的企业，数着政府提供的钞票，心里还笑话政府。对于政府而言，相当于被人卖了还帮人数钱。所以，在产业政策方面，政府不要过于痴迷，是该到清醒的时候了。

“平衡中央地方的财权与事权不应主要靠转移支付”

《商务周刊》：拿财政关系来说，很多学者和地方政府官员指出，目前中央与地方的财权和事权安排是失衡的，中央对财税更有主导权，而地方政府却穷于应付无数的管理责任。

冯兴元：当前中国的财政体制主要存在六大问题。一是税费立法权高度集权。即税收的立法权高度集中在中央，收费的立法权高度集中在中央、省和一些较大的市，而且最终也需要中央点头，不能充分调动地方涵养税源的积极性。二是我国在法律上并非分权国家，中央和地方迄今为止所有的财政安排和事权调整都是中央和地方谈判妥协的结果。三是现行地方税制体系不完善，地方税制结构不合理，缺乏地方主体税种。四是在财政支出上，效率还很低，各级政府总体上重视收入，而忽视支出效率，还没有建立透明的、有规则约束的公共财政预算体制。五是征税管理成本过高，我国分国税和地税两套征税班子，这不仅增加了征收成本，也

影响到纳税人的遵从成本，因为后者要面对两套班子，而不是一套班子，而且这两套班子之间还经常争夺税源。六是专项转移支付名目过多，不透明。

《商务周刊》：转移支付是上下级政府间保证事权与财权均衡的制度安排，也是这些年用的比较多的一种手段了，这是好是坏?

冯兴元：上级对下级政府的转移支付，主要是为解决政府系统内部纵向财政失衡而通过一定的形式和途径从上而下转移财政资金，是用以补充公共物品或服务而提供的一种无偿支出，是政府财政资金的单方面的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系。而政府对公民的转移支付，是二级分配的一种手段。

中央对地方政府的转移支付有个好处是可以控制地方政府，坏处是效率容易走低。转移支付分两种，一种是一般性转移支付，另一种是专项转移支付。一般性转移支付往往是比较透明，根据公式计算的，比如义务教育、公共卫生等方面的资金缺口，中央政府根据人头标准就很容易算出。专项转移支付是与许多中央部门掌握的专项资金相联系的，其使用不透明，在管理上具有不规范性和随意性，容易受到各地政府和企业的“跑部钱进”的影响，在各个部委、各部门跑动要项目，钱就拨过来了。而我国恰恰是一般性转移支付比较少，大量都是专项转移支付。

一个地区和一个人是一样的。一个人拿别人钱多了，发掘和依赖自身能力的动力就会丧失，人格完整性也会丧失。一个地区也是一样，拿上级政府钱多了，也会丧失促进地方经济发展的动力，地区的“人格”完整性也会丧失。如果一个地方的政府领导人主要的资金都是从上级政府那边来拿，他肯定只集中精力去做你的工作，自己不会去想怎么发展。你可以发现，我国的转移支付拿的补贴越多，你这个地方就越不发展，越落后。

《商务周刊》：从政府竞争的角度看，如何避免出现您所说的转移支付存在的问题?

冯兴元：上级政府的转移支付应该允许地区之间存在财力差距，而不是绝对的财力均等化，可重点保证各地至少达到所统一要求的最低基本公共服务水平。适当加大一般性转移支付的比重，根据各地的最低标准支出需要和标准财力之间的差距来计算一般性转移支付，由此得出并提供所要求的最低一般性转移支付。与此同时，应对委托给下级政府的事权和支出责任提供相应的转移支付资金，补偿后者的支出。如果由于上级政府政策原因而扩大了地方政府共享事权和支出责任中下级政府应承担部分的支出，上级政府应提供相应的专项转移支付补偿，或者规定地方政府通过相应的附加收入权予以补偿。

在总体上，还是应该通过赋予地方主体税种、征收地方税的权力以及扩大地方的共享税分成，来减少转移支付，提高财政支出效率。还有上面所说的，减少专项资金种类。另外，要减少转移支付对县乡政府的配套资金要求，因为过多的配套资金要求只会诱使县乡政府负债或者做假账。

《商务周刊》：但是政府竞争并不总是带来提高效率的好结果，还有公平问题，此如地方保护主义也是属于地方政府竞争的一种表现形式。

冯兴元：对，地方政府会以损害辖区外经济主体利益为代价，来维护其辖区内经济主体利益，这当然是一种不公平竞争的行为。广义的地方保护主义包括任何维护本地正当或者不正当利益的行为。比如2003年下半年以来，中央政府三令五申打压各地房地产市场的泡沫，就遇到了很多地方政府尤其是城市政府的抵制。

由于地方政府官员和地方企业负责人往往同属一个社会网络，甚至地方企业负责人有时候就是地方政府官员，这容易形成一种庇护和被庇护的关系。人情和企业“寻租”往往驱使地方政府官员以庇护者的身份，牺牲外地企业的利益以保护本地企业的利益。即使地方企业不处于地方官员的关系网内，某些地方部门或者官员仍然采取“设租”行为，地方企业通过“寻租”支付一定的成本，从地方官员的地方保护主义行为中获得更大的利益。

改革开放以来，我国最初盛行的是赤裸裸的地方保护主义，近十几年地方保护主义慢慢变得隐性化了。不过最近又开始冒头了，尤其是房地产这一块，现在一些地方政府就是赤裸裸的保护主义。

《商务周刊》：既然地方保护主义在房地产表现得尤为明显，为何又有限制外地人买房的政策?这样只会减少政府收入。这是地方政府在与中央政府博弈中处于相对弱势的结果?

冯兴元：按道理，地方政府不让外地人买房，会抑制房地产市场价格，使得地方政府失去部分税收收入。但是，在中央政府三令五申打压房地产泡沫的情况下，不让外地人买房从而减少本地房价上涨和本地人买房的压力，其实也符合地方政府的利益。

房价高企与“土地财政”有关。所谓的“土地财政”，就是说地方政府主要靠征收、储备和出售土地和其他进一步的“土地滚动开发”手段，获得财政收入和其他城市经营所得，以维持地方政府的“吃饭财政”和“建设财政”运转。需要指出的是，中国的“土地财政”实际规模要远远超出地方国有土地出让收入基金的规模。因为除了正常的土地转让收入之外，还存在多种相关收入。比如“土地滚动开发”过程中，在第一轮，地方政府对某一地块进行征收和开发规划之初，该地块和周边房地产往往就开始上扬，这是因为政府的未来基础设施投入和其他投入将资本化到这些房地产，导致其增值。而随着这些房地产的增值，政府的税费收入也随之上升。反映在市场上，房地产价格上升，其中包含了大量的政府税费收入。政府的基础设施投入和其他投入越多，这些投入资本化到房地产的程度越高，政府的税费收入也越高。更有甚者，城市投资公司和一些房地产开发公司本身就为地方政府所掌控，因此地方政府可以从这些公司的直接投资和开发中获益。之后，地方政府将获得的部分税、费和利润收入又投入到土地征收、开发和基础设施建设中，从而进入下一轮的“土地滚动开发”。

这里面有个问题值得关注，我国绝大多数城市同时存在着侵害远郊农民土地权益的“低补偿”土地征收问题，以及对近郊农民的土地权益的“高补偿”土地征收问题。我国的土地征收补偿不是根据土地市场价值来补偿，更不是在其后依据土地增值至少部分归公原则从中收走归公的那部分地价，而是只按被征收土地的使用权年限和原用途给予补偿，这样的征地法规很明显缺乏公平性和合理性。我们应该建立独立的房地产价值评估体系，发展独立的评估机构，按照房地产市场价值补偿，辅之以部分“增值归公”，促进社会公平。这尤其是用于房地产价值较大的近郊农民。对于远郊失地农民，即便按照市场价足额补偿，并且不按部分增值归公原则收取税费，农民从政府征地所获补偿仍然有限，需要政府反过来对农民落实各种保障措施。

“我们需要规则而非政策”

《商务周刊》：房产税征收试点工作1月28日已经在重庆和上海两市启动。前几天提交十一届全国人大常委会第十九次会议的《发展改革委关

于落实全国人大常委会对国民经济和社会发展计划执行情况报告审议意见的报告》中也指出，我国将加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国。您是如何看待房产税这个争议话题?

冯兴元：我们需要规则而非政策。税收的征税权来自于纳税人的许可，纳税人本身因为个人的收入是已经纳了税的，现在购房后又征房产税，这是重复征税。因此最好是相应减轻对个人收入的其他环节的征税，才考虑引入房产税。税收是一种基本制度，涉及到产权，涉及到个人权利的保护，涉及到个人的一部分权利的让渡等等。所以它自己就有一整套公共选择程序在背后，不能动不动说市场过热就用税收政策来打压，这是把税收的本质给打破了。

税收政策本身不是根本，根本的东西是规则。政府的权力是从纳税人权利里面派生出来的，所以税收基于民主的公共选择过程，这是基本的规则。但是现在等于是倒过来，大量的政策，包括税收政策，不讲规则，不讲纳税人权利，这是最危险的。

要以个人权利为本位确立征税规则，而非把税收当作政策。房地产市场价格需要通过化解和构建规则框架的方式去平抑，从源头上去解决问题。基本的征税规则基于对四项原则的维护，维护个人基本权利原则、辅助性原则、授权原则和税收法定主义原则。其中辅助性原则是指在事权确定上，个人和市场能够承担的，政府不予包揽，下级政府能够承担的，上级政府不予包揽；上级政府接手之前，需要考虑是否就能够比地方政府更好地解决问题。也就是说，政府只提供辅助性支持。

财政收入缺了不行，但并不是越多越好。政府支出的目的是为了履行其事权，而政府事权又需要来自纳税人的授权。需要支出多少，才收入多少。从这个意义来看，税收是纳税人为换取公共服务而向政府所支付的“税价”。这一交换关系，酷似经济市场上消费者为了换取产品而向生产者支付货币。

《商务周刊》：在您看来，还有哪些方法能起到很好抑制房价的作用?

冯兴元：有关房地产市场改革，如果要打压房地产市场价格的话，以下措施也能发挥作用：农村集体土地直接进入招拍挂环节，进入招拍挂环节的土地需求主体多元化，包括房产商、各种住房协会、住房储蓄基金、合作社、各种单位和个人；政府减少土地出让收入和税费，控制货币供应量和通货膨胀；增加百姓的投资渠道；促进各城市之内和城市之内教育、卫生等基础设施的分散布局，等等。

如果土地的供给体系完善的话，多渠道供给，让大家知道以后土地会越来越多，而不是没了，而且是需求方直接可以去买土地，供给方直接可以供给土地，那地价也不会上去。这里面就是政府的行政垄断对助长地价起了很大作用。正如一位经济学人所言，如果投放人市场的土地量以三年为期，有一介详细的计划公开让大家知道每年将以递增方式供给土地，这也会抑制地价的上涨。所以其实市场机制还没有充分利用，现在就用行政手段来取代，用政策来取代制度，这是很危险的。市场经济是一个基于规则的经济体制，如果你动不动就是政府控制，那我们改革干吗呢?因为政府做不好所以才要改革开放，我们回到政府控制年代我们就能搞好吗?不可能。

“主体功能区划可能成为继大规模征地之后的另一场产权大破坏”

《商务周刊》：您最近好像特别关注主体功能区划，在不同场合多次提及这个话题。我们知道主体功能区划是“十一五”规划所确定的全国国土空间最新布局办法，全国国土空间将被统一划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区。这一概念一经提出，便成为社会各界热议的话题。2010年6月国务院常务会议原则审议通过了《全国主体功能区规划》。您是如何看待这个规划的?

冯兴元：国家的空间规划很重要，但是如果过于细化与刚性，相当于在空间上把经济活动泛计划化，就堵死很多地方的经济发展出路。很简单的一个例子是，如果主体功能区规划出台较早，比如在1978年，估计浙江、福建和广东沿海就被政府框定为农产品主产区、限制开发区和禁止开发区了，很难想象它们会在30年后发展成现在这样的经济发达地区。

有人解释说，一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。但问题是，主体功能区规划中的国土空间主体功能的定位，往往是一定终身，带有强烈的整体建构特征，缺乏为在空间上的经济活动留出演化的余地。而且，主体功能区建设很容易变为用行政区来替代经济区，而经济区是经济活动在空间上自然演化的结果。行政区的划定往往带有政府自由裁量的特征，会切割经济区，使得经济区碎块化。其结果是经济行政化，而我们市场经济体制建设的方向则是经济市场化。

拿重庆为例，重庆市是全国第一个划定并对外公布主体功能区划的地区。根据重庆市发改委发布的《重庆市2011年发展改革白皮书》，一共64.78％的全区面积被列为限制或者禁止开发区域。这么大比例的限制或者禁止开发区域，意味着这些区域的大量百姓的经济开发权被限制或者禁止。

我国现阶段的主体功能区规划是与民众的意愿不相关的，限制民众的发展需要，就是剥夺或破坏私人或者集体产权。主体功能这个方式很可能在执行时不了了之，但是它就跟悬在你头上的一把斧头一样，随时可以落下来。所以我很担心，主体功能区建设有可能成为继大规模征地运动之后的另一场产权大破坏运动。

《商务周刊》：那么在您看来，如何才能避免这种大破坏?

冯兴元：我担心的就是说这种计划思维太强了，如果度不把握好，很容易就变得太过，一过就是产权大破坏了。

其实，主体功能区自上而下制定，需要与地方参与式区域规划相结合，而后者是自下而上制定的，各种利益相关者为了维护各自的利益，并考虑共同的利益。才愿意和有必要直接或者间接参与到区域规划当中来。而且，区域规划的制定又是需要与各地市县的同样是自下而上制定的发展规划相协调。这种自上而下的空间规划和由下而上区域规划相结合，在德国叫做“对流”原则。我国无论是主体功能区规划还是区域规划，都只代表白上而下的规划方式，而缺乏自下而上的参与，作为维护私人和集体产权的基础。

从各地反映的情况看，很多地方的政府也是反对主体功能区建设的。尤其是很多被划为限制开发或者禁止开发的区域。但是这些地方的政府仍然需要上报和执行主体功能区建设规划，这会导致上报和执行当中夹杂很多变通处理或者流于形式的做法。避免地方政府的有害一面的要旨，是建立面向规则的地方政府竞争秩序框架。