谈我国的食品安全体制

□ 山西省质量技术监督信息所 邓志军

食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品安全则是影响人体健康和国计民生的重大问题。近年来，中国食品安全事故屡屡发生，严重影响着消费者的信心和生命健康。为什么我们能够将奥运会、世博会等重大国际盛会演绎得“无与伦比”，显示出国家强大的动员能力和社会资源整合能力。但却无法有效治理频发的食品安全恶性事故？本来应该吃一堑长一智，管理越来越严格规范的食品安全监管机构，为何一次又一次地出现严重的“漏洞”？

中国食品安全面临的主要问题及原因

为了增加农业生产能力而使用的农药、兽药等投入品是农产品质量安全的风险源头。

中国以家庭为单位分散的种植养殖模式，使两亿多农户成为农产品的生产主体，这在客观上增加了农产品质量安全管理的难度。

中国一些小型食品企业点多面广，素质不高，农业生产和食品工业标准化、集约化、规模化程度较低，形成了对中国食品安全的深层次制约因素。

中国食品安全体制的不足

反思中国的食品安全体制，政府监管不力、违法成本过低、地方保护主义是造成食品安全事故泛滥的主要原因。

1.政府监管不力

当前，中国式的食品安全监管模式具有5大特点：

（1）救火式监管和应付式监管或运动式监管。监管呈现“弱-强-弱”的周期性节奏，而每一个周期的更迭，都是以民众的健康乃至生命为代价的。

（2）舞台式监管或作秀式监管。监管的主要力量并不面向问题的实质，而在于粉饰政府部门形象，以便在民愤中解脱压力与责任。

（3）惩罚式监管或外科手术式监管。它以惩治为主，而非防治，而所谓的惩治又非真正的惩治。每次食品安全事件的高潮通常是“找一些替罪羊，以谢天下”。

（4）集权式监管或“独角戏”式监管。政府排斥媒体、非政府组织和民众的参与。而民众自发的维权活动亦被压制，正常的法律救济渠道被堵死，受害者甚至无法求诸民事诉讼。尽管言词激烈甚至不惜言之过甚，但对于理解中国食品悲剧不断重演的制度根源，无疑具有相当的启发性。

（5）“环节监管”，即分解“从农田到餐桌”中供应链各环节，进行分段监管。以农产品（食品）为例，在田间由农业部门监管，生产加工由卫生部门和质监部门监管，进入流通市场销售由工商部门和药监部门监管。对这一分解式管理，最重要的非议就是“片段管理”不能形成联动、协调和立即溯源追查，进而影响整个监管的效率，最终导致只有经过悲剧性的“人体检验”之后，才形成真正大规模深究式查处。

2.违法成本过低

企业的商业道德和规范的操作规程无疑最能避免问题的发生。但是，违法成本过低，显然不足以让企业自律，甚至催生“劣币驱逐良币”效应，助长企业利润至上甚至铤而走险之风。美国老太太在麦当劳喝咖啡被烫伤后，获天价赔偿。原因是，在长达10年的时间里，麦当劳共遭到700余起咖啡严重烫伤的投诉，可就是“屡教不改”，法院认为麦当劳有严重恶意，严重忽视消费者安全，必须通过严厉的惩罚给他们一个教训。于是，做出数百万元的天价赔偿判决。自此以后，麦当劳没有再发生类似事情。美国法律重在保护消费者利益。新加坡也是如此，商家诚实守信、依法经营与法律的严刑重罚同样出名。

3.地方保护主义

几乎每起食品安全事件中，都能看到当地监管机构对问题企业的袒护。诺贝尔经济学奖得主、管制经济学创始人斯蒂格勒早就发现，监管部门和被监管企业，很容易形成“蛇鼠一窝”式的相互勾结。他称之为“政府俘虏理论”。即本应代表公共利益的政府被企业所俘虏，从而背离应有的公义立场。在当下中国，这种情况似乎更甚，企业和地方政府之间有着千丝万缕的联系，企业为地方政府提供税收、创造就业，地方政府则充当企业的保护伞。既然政府与企业的利益高低关联，就不难理解政府为何屡屡监管不力，也不难理解其百般掩饰等一系列庇护性反应。

由此可见，食品安全的背后，是政府职能转变。政府从经济领域撤离才能从根本上解决中国食品安全面临的困境。监管不力、地方保护主义均根植于政府官员和经济利益的难分难解。

国外监管启示

美国的食品供应被公认为是最安全的，这得益于其完备的食品安全法律体系和监管体系。美国更偏重于品种监管，监管食品机构由卫生部、农业部和海关组成。即食品药品管理局（FDA） （卫生部）、食品安全检验局（FSIS） （农业部）、动植物健康检验局（农业部）、环境保护局、海关与边境保护局共同监管。美国多头监管是为了防止“官僚庇护症”，他们认为如果设立一个统筹性机构（将所有环节事务纳入其中，并同地方当局合作），会造成该机构同生产商长期隐含式关系，被不良生产商腐蚀，成为其利益代言人（美国推崇分权和竞争思想）。

美国为加强食品安全，在原有食品安全法律基础上，又推出了一部法案《食品安全加强法》，章节达216节（我国《食品安全法》仅104条），再次强化食品可追溯性制度。美国食品安全监管法律体系特点，“责任之清晰、程序之完整、技术之发达”，就像Windows操作系统一样运行自如。

日本同美国一样，也是多头式监管，效率很高。加拿大和英国是单线主导监管。这些都是世界最出色的食品安全体制。除了有完善的法律体系外，最大共同点，都引入社会对政府问责、监督、质询及非线性授权。对监管机构本身的运作必须要引入社会力量监督。然后，监管机构才能更好地规制社会。监管机构并不是仅仅对上级机关负责，不是利用官僚政治来进行卸责和推脱，而是要显现更为透明的机制状态，接受更为民主和广泛的监督质询。

对我国食品安全体制提出几点建议

1.引入社会力量成为监管组成部分

让媒体、非政府组织、普通民众等社会力量参与到食品安全监管中，当社会力量成为监管的一部分，监管部门不再唱“独角戏”，既能走出政府部门与民众对抗的“双输”老路，又能降低监管部门的监管成本，还有利于制约监管部门被“俘虏”。

2.强化地方政府监管者的责任

各级政府把保障食品安全作为重要的任务，做好突发事故预警与预防工作。我们的监管要有“望远镜”和“显微镜”的功能、功效。实行“从田间到餐桌全过程监管”，应具有“望远镜”功能。出现食品安全问题，要具有“显微镜”的功效，查出问题真相和采取应对措施。并且，严格落实食品安全事件中官员问责制。

3.建设食品安全检验和风险评估检测预警体系

政府加大财政资金投入，大幅度提高食品安全检验和风险检测评估、预警体系建设水平，健全食品安全监管的技术支撑。精密的制度设计和程序规范，严格而清晰的责任界定，是食品安全的根本保障。

4.重视落实“食品企业”主体责任

加快企业诚信体系建设，落实“食品企业”主体责任，加大违法者的处罚力度，提高违法成本。

5.修改和完善《食品安全法》

在一系列的食品安全事件中，《食品安全法》暴露出来的一些漏洞应及时修补。如召回过程中，企业和政府应在多长时间内，以什么方式，在多大范围内，通知消费者停止消费？召回企业只需在企业网站上发表声明，还是应当在媒体刊登公告？食品安全监管部门之间纵向和横向的监管权限和责任须进一步理清。另外，《食品安全法》规定：“重大食品安全事故及其处理信息”由国务院卫生行政部门统一公布。“重大”的定义不清，这为相关部门推诿责任提供了“灰色空间”。

6.食品安全体制改革需要引入“技术良治”

中国食品安全体制不能靠1部《食品安全法》来弥补《食品卫生法》、《产品质量法》等法律的不足，而是要重新构建1种新的权力分享观念。体制改革也需要引入更好的“技术良治”，如国际通行做法是“食品加工号码制度”，即监管机构在接到企业登记申请后，给每个企业分配1个专用登记号码。类似于我国已实施的组织机构代码制度，是企业的身份证，方便追查性问责。

综述，人民群众对食品安全质量需求呈现低燃点、同频化、低容忍或零容忍。食品安全涉及人民群众身心健康，是最大的民生，食品安全监管是衡量政府社会管理水平的重要指标。政府对食品安全必须紧紧抓在手中，牢牢记在心中，不要让食品安全问题把人民群众的不满点燃。否则，可能引发不可预知的公共事件甚至社会动荡。