实现基本养老保险基金全国统筹路径探讨①

张向达，刘儒婷，胡 鹏，吕珊珊

(1.东北财经大学MBA学院，辽宁 大连 116025;2.东北财经大学研究生院，辽宁 大连 116025)

2010年10月，历时三年经全国人大常委会四次审议的《社会保险法》终获通过。在第八章第六十四条中规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。至此，全国统筹的基本养老保险基金被赋予了法律效力。实际上在1998年，国务院在决定中央财政向地方适当补助的同时，就要求加快实行省级统筹，对社会保险经办机构实行省级垂直管理。但直到目前为止，全国只有北京、上海、吉林、陕西、云南等少部分省市实现了较规范的省级统筹，即基金在全省 (自治区、直辖市)范围内统一调度，而大部分地区仍然实行地(市)级或县级统筹。较低统筹层次会给基本养老保险政策的全面实施带来诸多问题。本文在分析基本养老保险基金统筹层次提高所面临的障碍的基础上，提出了一条实现全国统筹的思路。

一、基本养老保险基金管理现状及对比

目前，中国社会保险基金管理总体上的情况是由多部门协同共管，实行“税务和社会保险经办机构收、财政管、劳动支、审计查”的管理模式。在养老保险基金征收方面，基金来源主要由单位和个人缴费部分、财政补贴部分、转移收入部分和利息收入部分组成。其中单位和个人缴费部分是基金收入的主要来源。而财政补贴部分通常以“暗补”的形式由国库直接划入同级财政专户。单位和个人养老保险费的征缴主要通过两个途径进行：一是由社会保险经办机构征收;二是由税务部门代为征收。目前全国共有19个省、市由地税部分负责征收养老保险基金。无论采用哪种征收方式，所收资金都将纳入养老保险基金财政专户。在养老保险基金投资管理方面，从风险控制角度出发，目前中国只允许养老保险基金投资于国家债券和银行存款，或者存入财政专户，不做投资。在养老保险基金预算管理方面，2010年1月国务院发布了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》 (国发 ［2010］2号)，决定试行养老保险等社会保险基金预算，旨在加强基金管理，规范养老保险基金等收支行为，明确政府责任，促进经济社会协调发展。财政部还发布《社会保险基金预算编制手册 (实行)》以指导各地区预算编制工作，2010年社会保险预算编制工作已经在全国展开。在养老保险基金监督管理方面，1997年中国开始实行养老保险基金收支两条线管理模式，财政部门对社会保险基金进行管理和运行，并承担一定的监管职能。1998年，劳动和社会保障部又设立社会保险基金监督司，各级劳动和社会保障部门也设置相应的基金监督机构，形成以国家权力机关监督、行政监督、专门监督机构监督、内部控制、司法部门监督、社会监督并存的多主体的社会保险基金监管系统。

从1997年开始，政府努力建立统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂来使用基金的高层次社会统筹的养老保险制度。但是由于已经存在多年的分离养老保险制度，不同地区的养老保险历史债务、人口结构、经济水平等方面的巨大差距，以及中央、地方、个人等不同的利益格局，严重阻碍了统筹层次的提高。本文就上海、广东、辽宁、西藏四个省市的养老保险基金管理政策以及替代率、制度抚养比、待遇水平等几个养老金相关指标进行对比 (如表1所示)，分析中国养老保险基金管理现状。

表1 上海、广东、辽宁、西藏基本养老保险基金制度及主要指标对比

由表1可以看出，上海、广东、辽宁、西藏四省(市)的基本养老保险基金无论在制度上还是在基金各指标上都存在较大的差异。在缴费基数上，目前各省执行的政策较统一，基本上都是职工以本人上年度实际月平均工资总额为基数，而企业则以全部职工个人缴费基数之和为基数。在缴费比例上，呈现的规律是经济越发达地区企业的缴费比例越低，反之亦然。广东省珠江三角洲地区企业的缴费率大多集中在10%左右。在养老金计发办法上，各省都根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发［2005］38号)的精神，实行“新人新办法，老人老办法”的新养老金计发办法，但是每个地区划定“新人”和“老人”的界限是不同的。替代率、待遇水平两个指标用来描述各地区退休金水平高低情况，基金累计结余用来衡量各地区基金应对养老风险能力，制度抚养比描述的是各地区的养老负担和压力问题。从这四个指标的数据可以看出四个地区的养老压力、对抗养老风险能力和养老金待遇水平都是不同的。所以从整体上看，各省市之间的养老保险情况相同之处相对较少，迥异之处居多，这给基金统筹层次的提高带来了障碍。

二、提高基金统筹层次的障碍分析

1.区域间保障水平差异较大

中国在建立社会保险制度初期，由于各地区的经济、社会等因素存在很大差距，中央政府授权各地方政府制定社会保险制度，所以各地方政府都有权制定政策，导致了目前中国社会保险制度政策的地区间差异性较大，并且各地区间的经济发展水平存在差距，所以基本养老保险待遇水平存在较大的差异。而且尚有相当部分省区基金还处于市 (县)级统筹层次，因此即使在同一省内部养老金待遇不同也是常见的，给实行全国统筹客观上造成了很大的困难。同时，待遇差异很容易引起不同地区职工和退休人员的攀比心理，引起利益摩擦，不利于社会稳定，也不利于社会保险制度的规范和完善。如2008年，北京基本养老金待遇为人均20 028元/年，上海人均17 844元/年。而相对地，黑龙江省和江西省的基本养老金待遇则为10 572元/年和10 272元/年，如表2所示。

表2 2008年分地区企业参保退休人员基本养老保险待遇水平 单位：元/月

从表2可以看出，青海省、新疆维吾尔自治区的退休人员养老金待遇较高，西藏自治区的养老金待遇甚至达到了1 748元，成为全国第一。考量养老金待遇水平的另一个重要指标是养老保险替代率，其具体数值通常通过退休人员的平均养老金除以在职职工的平均工资收入获得。表3是中国2008年分地区养老保险替代率情况。

表3 2008年各地区养老保险替代率情况

从表3可以看出2008年中国各省 (市、区)基本养老保险替代率在34%—57%之间，多数集中在45%左右。与2003年56.32%的基本养老保险替代率相比已经有了较大的下降。养老金替代率的适度性要依据国家养老保险改革目标，养老金给付的指数调节、地区居民生活水平等许多因素而定［1］。此外，为了进一步提高统筹层次，我们还必须注意以下两个问题：一是进一步缩小各地区的养老金替代率差距，使不同经济水平地区养老保险的顺利融合成为可能，在这种可能性下，我们是执行较高的替代率水平，还是选取适中的替代率水平，抑或是考虑较低的替代率水平。二是在考虑替代率问题时，还要结合当地的物价水平因素和保证基本生活水平标准和总体的保障水平。

2.基金结余水平不均

2009年底，全国城镇职工基本养老保险基金累计结余约为1.3万亿元，而在同一年基本养老保险基金支出8 894.4亿元，可以得出即使在全国统筹的情况下，利用有限的基金累计结余也不能全面提高参保者待遇至较高水平。表4是2009年中国省级基本养老保险基金结余情况，试图说明中国目前各地区基本养老保险基金规模和结构失调情况。

表4 2009年分地区基本养老保险基金结余情况 单位：亿元

表4的数据显示，2009年各省 (自治区)都有不同程度的结余，省级层面上存在结余的主要原因是：最近几年中国基本养老保险参保率逐年增加。但依然可以看出各地区的结余规模仍存在较大差异，从基金结余绝对数量上看，广东省结余最多达到333.4亿元，而最少的西藏自治区结余则仅为2.1亿元。从基金短期的结余上分析，中国基本养老保险基金是安全的;长远来看，从2022年开始中国将结束人口红利期，人口开始大幅下降，到那时基本养老保险基金支出将会大幅度增多。基金积累较少的地区将会更容易面临支付危机，产生入不敷出的局面。目前中国不同地区的养老金待遇也是不同的，养老基金统筹层次提高之后，在平衡地区间待遇水平时必然会面临着两个选择：其一是提高经济不发达地区参保者待遇，其二是降低经济发达地区参保者待遇，如此才能完成平衡。而养老基金的有限性和养老金待遇刚性是一个矛盾点，待遇刚性决定了不能强行直接降低经济发达地区参保者待遇，基金有限性则限制了提高不发达地区参保者待遇。

3.抚养比重不同

制度抚养比是指制度内退休人数和在职人数的比值。从制度覆盖的范围上看，制度抚养比越高，人口的老龄化程度越高，制度的支付负担就越重，对养老保险基金的挑战就越大［2］;反之则越轻、越小。在中国现收现付的养老保险制度下，它能够反映平均每个在职职工供养的老人人数。制度抚养比重低的地区由于负担轻会使养老保险累积基金结余增多，在提高统筹层次后，上级政府必然要把这些地区的结余资金转移到另外抚养比重高的地区。这将导致经济发达地区对更高层次统筹产生排斥情绪。无论在心理上还是在行动上他们都难以接受，从而抵制提高统筹层次，以保障当地充裕的社会保险基金不流失和维持相对较高的养老金待遇。表5是根据《中国统计年鉴2010》计算的各地区基本养老保险制度抚养比。

表5 2009年分地区制度抚养比 单位：万人

不同地区的制度抚养比存在较大差距。由于近年来有大批的年轻劳动力涌入，广东、浙江、福建等省的基本养老保险参保人数大幅度增加，所以制度抚养比较低，尤其是广东省的制度抚养比降低到了12%，相当于7.7个年轻人抚养1位老年人。相对的，上海、天津、重庆等省市的制度抚养比都在50%以上，说明每两个年轻人就需要抚养一位老年人，负担较重。而西藏自治区的制度抚养比高达51%是因为年轻人参保率过低造成的。在提高统筹层次后，广东、浙江等抚养负担轻的地区成为资金的主要转出省份，而上海、重庆等地区成为资金的主要转入省份，这会导致地区间的利益冲突和矛盾。

4.商保发展缓慢

合适的养老金替代率是保障提高统筹层次的一个重要工具。如前所述养老金待遇是刚性的，过高的养老金替代率会加重财政负担，且与中国目前的经济发展水平不相宜，而过低的养老金替代率又不能起到保障老年人正常生活水平的作用。所以发展商业养老保险必将是保证养老金待遇的一个重要选择，同时也是缓解中国养老基金压力的一个有效途径。对于目前基本养老金待遇较高地区的参保人，即使基本养老金待遇降低了，商业养老保险也可以给予补偿，以使养老金总量保持不变，甚至有所提升。但是目前中国商业保险市场还处于发展的初级阶段，整体规模较小。就保险业总体而言，2007年，中国保险业总资产为2.9万亿元，保险深度不到3%，保险密度不到500元。2007年中国人均储蓄存款13 058元，而人均寿险保费收入仅338元，商业保险发展缓慢。目前中国商业养老保险发展面临着三个方面的主要障碍制约：一是缺少税收优惠政策;二是金融政策对商业保险产品创新的制约;三是社会和个人的商业保险意识相对淡薄。

三、提高统筹层次的政策分析

1.提高统筹层次具体路径

首先，以省级统筹为基础。强化省级政府管理基本养老保险基金的责任。为了保证社会保险制度的有效实施和正常运行，省级政府必须按照中央政府的要求，组织辖区内实行基本养老保险基金的统一筹集、统一管理和统一调度。为此，必须尽快打破县、市的区域界限，实行省级统筹，加大省级基金调剂力度。同时，中央政府要进一步完善中央财政补助资金的分配机制，更紧密地与地方财政投入和省级统筹调剂状况挂钩，促进地方加大改革财政支出结构的力度，调整省级财政对养老保险的投入比例。其次，以区域统筹为过渡。一步实现基本养老保险全国统筹是不现实的，当养老保险基金全面完成省级统筹之后，根据地域特征、人文特征和经济特征，逐步运行区域统筹。中国由于历史、自然、社会等多方面的原因，东部、中部、西部三大地带间存在着经济技术水平的发展梯度，东部最高，中部次之，西部最低。按照东部、中部、西部的区域划分，把养老保险基金的管理分别集中到这三个区域，为实现全国统筹创造条件。最后，实现全国统筹。区域统筹运行一段时间后，随着中部和西部经济水平的提高，三个区域的差距逐渐变小，全国统筹的基本养老保险基金就能水到渠成。最后一步要完成的就是农村养老保险基金与城镇养老保险基金的融合。由于长期的历史、经济等各种综合原因，目前和今后相当长的一段时间内，中国都要实行两套养老保险制度，这就严重有悖于社会保险制度的公平原则，也会降低整个社会的互济能力。因此，在一个国度内建立全国统一的养老保险，任何人不受户籍限制，不受地域限制都能享受同等的养老保险待遇是中国养老保险制度的终极目标。

2.明确基本养老保险政策制定权限

首先要明确划分中央政府和地方政府的政策制定权限，保证全国基本养老保险政策的一致性。人力资源与社会保障部负责制定有关覆盖范围、待遇计算、水平控制和基金管理及运营等方面的政策，省及市县级社会保障部门只负责政策执行与管理，未经中央政府授权，地方社会保障部门不得出台涉及基本养老保险的政策。以有效控制政策制定的多元化和随意性，确保政策连贯性。在提高统筹层次时，减少参保人在过渡期的顿挫感。

3.发展商业养老保险

在我国国家财力有限的条件下，由政府主导的低保障、广覆盖的基本养老保险主要用于满足参保人的基本养老要求。而商业保险作为第二支柱和第三支柱要发挥有益的补充作用。商业保险公司可以提供丰富多彩的产品，满足社会多样化和不同层次的养老保险要求。目前中国发展商业保险需要特别注意以下几点：(1)制定政策强制参加补充养老保险体系;(2)对于参加商业保险部分保费，应该税前列支;(3)鼓励保险公司研究开发指数联合型产品和变额给付型产品，以及为家庭成员同时提供保障的联合生存和最后生存年金产品［3］。

4.建设基本养老保险信息和精算系统

全国统一完善的基本养老保险信息系统和精算系统是建立全国统筹的养老保险制度的必要条件［4］。统一的信息和精算系统可以使中央和地方政府摸清各地区养老保险财务状况和预测未来基金趋势，也可以保障养老保险制度建立在长期稳健的财务基础上，从而实现养老保险的精细化管理，对制度面临的风险进行综合评价，从全国的高度对制度的成本、债务、长期财务收支状况等做出预见性的分析，提前规划。因此，必须建立统一完善的养老保险信息系统和精算制度，使养老保险制度的管理工作更加科学有效，为统筹层次的提高提供技术支持。

如前所述，虽然存在种种困难，但依然要提高统筹层次。即使在提高一个统筹层次之后，也不能立刻全部融合它们的养老保险基金，要做到一方面不能降低发达地区的待遇，但是要减缓提高待遇的速度和数量。另一方面拿出一定比例经济发达地区和经济不发达地区的统筹基金进行融合，适当提高经济不发达地区待遇，然后逐步提高融合比例，最后实现完全融合。

［1］邱东，李向阳，张向达.养老金替代率及其影响的研究［J］. 财经研究，1999，(1)：30－32.

［2］王晓军.中国基本养老保险的地区差距分析［J］.社会保障研究，2005，(2)：124－137.

［3］伊志宏，张慧莲.养老金投资与资本市场——国际经验及中国的选择［M］.北京：中国人民大学出版社，2009.291－294.

［4］郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案［M］.北京：人民出版社，2008.66－67.