我国城市土地储备制度存在问题分析

吕荣杰，杨战社

(1.西安建筑科技大学管理学院，陕西 西安 710055;2.西安杨凌示范区规划建设局，陕西 西安 712100)

1 建立城市土地储备制度的背景

孔子说“有恒产者必有恒心”，在古人看来最重要的恒产就是房产和地产，作为一种自然资源，土地的资产性质在现代社会不断凸显，已成为一种可以保值增值的投资品而被人们争相持有，作为一种极其稀缺而又不可再生且人人都需要的自然资源，它的配置方式关系到千千万万人的生活，实践证明对于这种资源的配置决不可只靠市场的自发调节来完成，政府对于土地资源分配的调节和控制历来都是政府职能的重要组成部分，无论在社会主义国家还是在资本主义国家，政府凭借其行政权力介入土地市场是极其有必要的，也是完善土地市场、均衡土地供应、使土地资源得到可持续开发利用的唯一有效保证。政府对于土地市场调控能力的弱化会导致大量的土地投机行为和资源的垄断行为，非常不利于资源的有效分配和社会的安定。

根据中国建设银行发布的研究报告指出，2001年初至2007年5月份，房地产开发商累计购置土地面积21.62亿平方米，但实际仅完成开发12.96亿平方米，不足购置面积的60%，相当数量的土地被囤积和倒卖。

对于土地一级市场的垄断是我国宪法赋予中央政府的一种权力，同时也是政府作为土地资源分配调节主体的一种职能，但是由于目前我国土地供应中存在的大量问题使得政府并不完全具备从总量上控制土地供应的能力，各种隐形的及非法的多头土地供应渠道弱化了政府的调控能力，开发商大肆囤积倒卖土地的行为严重扰乱了政府宏观调控政策的执行，造成了土地供应的无效供给，抬高了商品房价格，鉴于此建立并推广土地储备制度是极其有必要的也是土地供应制度改革的必然趋势。

2 我国土地储备制度的发展历程

2.1 土地储备的定义

土地储备在国外通常被称为“Land Banking”或“Public Land Banking”。荷兰、瑞典、法国、德国、美国等很多国家和地区实行土地储备制度，由于各国的自然条件、历史文化背景、社会经济制度等方面存在差异，实行土地储备制度的动机和追求的目标也不完全相同，因此，各国学者对土地储备并未形成一个统一的定义，中国政府也并未给出土地储备的详细定义，只是作为一种制度在全国各地推广，下面引用两种国内比较成熟的定义:

(1)杭州市人民政府1999年3月发布的第137号文《杭州市土地储备实施办法》认为:“本办法所称的土地储备，是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式，盘活存量土地资产的行为。”

(2)青岛市人民政府1999年7月29日发布的第160号文《关于建立土地储备制度的通知》认为:“土地储备制度，是政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收购、收回、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。”

这里笔者不对土地储备进行定义，只是对目前各国土地储备的一般程序及目的进行相关的说明，以期从这些说明中使读者对土地储备制度有一个大致的了解，目前实行土地储备制度的国家对于土地储备的实施程序基本是一致的，大致流程就是政府使用强制性的行政手段或者采取谈判形式通过收回、收购、置换、征用、转制等方式将存量土地从分散的土地所有者手中集中起来，经过前期开发整理达到“三通一平”或者“七通一平”的建设条件后进入政府土地储备库，然后有国土资源管理或其委托部门根据当地的土地年度供应计划和城市规划通过出让或划拨的形式向市场供应土地，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府切实垄断土地一级市场(图1)。

2.2 实施土地储备的目的

世界上各个国家都是根据其特定的目的引入土地储备制度的，国情、经济发展状况、土地所有制情况等的差异都会影响本国的土地储备法规及制度，例如瑞典，其引入土地储备是为了收回政府的土地管理权，阻止移民狂潮，改善居民居住条件。而韩国则是为了满足公共事业的发展，提高土地利用效率，积极引导城市健康发展。法国实行土地储备则是因为国内土地投机情况严重，政府欲借助于土地收购储备制度加强政府对于土地供应的管制。

图1 城市土地储备制度运行方式

在我国，城市土地储备机制的建立是城市政府为培育和规范土地市场，盘活企业等存量土地资产，促进存量土地进入市场，优化土地资源配置，理顺政府与企业等之间土地收益分配，有效解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题等而主动进行制度创新的产物，是政府加强垄断城市土地供应新的政策工具，是政府调控城市土地市场、优化配置城市土地和保证国有土地资产保值增值的重要机制，我国实行土地储备制度的目的主要体现在以下几个方面:

2.2.1 实施土地供给总量控制，促进土地市场供需平衡

从新中国成立以后的相当长的一段时间里我国一直实行的是土地供应的双轨制，出让与划拨并存，协议出让与公开出让并存，土地审批权限下放，结果导致的是土地的多头供应及土地市场的极度混乱，土地使用审批程序非常不规范，全国与土地审批相关的违法行为屡禁不止并且有逐年上升的趋势，为此，国务院在1992年11月下发了《关于发展房地产业若干问题的通知》，强调在深化土地使用制度改革的同时，加强出让土地使用权的集中统一管理，提高土地的供应效率。

2.2.2 盘活存量土地资源，努力消化闲置土地

我国的土地资源极其缺乏而需求却非常巨大，因此努力完善土地供应制度、增强土地的有效开发利用是一件利国利民的大事，但是目前我国存在着极其严重的浪费土地资源的现象，诸如开发商囤地静待升值、炒卖地皮、或者为了规避相关法规的制裁而只开挖基坑却不进行后续建设等，据统计，到2004年全国城镇规划范围内闲置、空闲和批而未供的土地2637 km2，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%，其中房地产库存土地达1000 km2，北京市当年开发商手中的土地有94 km2，为前一年全市开发土地面积的15倍。因此对于我国来说要解决目前的土地短缺问题最重要的并不是增加土地供应量，而是提高市场存量土地的利用效率。

2.2.3 积极探索土地出让方式，确保城市土地保值增值

我国长期以来实行的土地“无偿、无期限、无流动”的供给制度严重阻碍了土地市场的健康发展，土地的无偿划拨及流转的不规范性使得大量的国有资产流失，政府并未从作为土地所有者的身份中获益，土地储备制度的建立增加了政府可供应土地的数量及定价的能力，通过有偿出让的方式还原了土地资源的市场价值，增加了政府的财政收入。

2.3 我国土地储备制度的建立

土地储备最早起源于1896年，当时荷兰的阿姆斯特丹市在工商界的支持下购置土地储备，以解决城市发展中的土地需求问题，我国土地储备制度的建立可以分为三个阶段:

2.3.1 试点阶段

我国城市土地储备起步较晚，20世纪80年代初，香港最早开始构建土地储备制度。90年代中期，上海、深圳、杭州、青岛、南通、武汉等城市在改革中率先试点。1996年8月，国内第一家土地储备机构在上海市诞生。1997年8月，杭州启动了土地储备制度。

2.3.2 推广阶段

1999年6月，国土资源部转发了《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，并向全国推广两地的土地储备经验。2000年10月底，全国绝大多数省(区、市)都纷纷建立起土地收购储备机构，2001年国务院下发了《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发［2001］15号文);2002年5月，国家国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部第11号令，2002年7月1日生效)。按照国务院关于“有条件的地方要试行土地收购储备制度”的要求和国土资源部“拟用商业的土地必须通过拍卖或公开招标的方式出售”的规定，全国250多个城市开始陆续推行土地收购储备制度，各地方结合本地实际情况陆续建立了相应的土地收购储备机构——土地储备中心，土地储备中心负责对土地实行统一收购、统一储备、统一规划、统一开发、统一供应，严格控制供地总量。到2001年10月，全国已有1002个市(县)建立了土地收购储备制度，1604个市(县)建立了重大事项集体决策制度，1435个市(县)开展了土地使用权招标拍卖，截至2005年，全国已设立土地收购储备机构1700余家，累计收购土地总面积超过1533 km2，投入收购土地总费用达1965亿元。同时，通过土地开发整理，已使426 km2“生地”变为“熟地”，投入开发整理总费用达741亿元。建立和完善我国的土地收购储备制度已成为各级人民政府的一大要务，储备土地已成为招、拍、挂方式出让土地的主要来源。

2.3.3 正式实施阶段

2004年10月21日，国务院《关于深化改革严格土地管理的规定》(国发［2004」28号)规定，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的土地管理制度。为此，很多城市开始成立土地储备机构，城市土地储备工作在全国迅速开展，各地开始探索适合本地区的土地储备运行制度。截止2004年12月，全国成立了1700多家土地储备机构。

3 我国城市土地储备制度实施中存在的问题

虽然土地储备制度一建立，就已经在全国大小城市得到推广，并且取得了阶段性成果。但是，在许多城市一哄而上实施土地储备的过程中，也出现了一些比较突出的问题。

3.1 土地收购中的寻租问题

近些年来随着我国经济建设的步伐逐渐加快，建设用地短缺的问题也越来越突出，其直接后果就是地价的不断上涨，因此作为土地收购储备的具体执行者的各级地方政府很容易在处理土地资源的可持续利用与当前的土地收益之间的关系时出现短视行为，为了本届政府的考核政绩及土地收益，当届政府可能会最大量征用土地，出现“寅吃卯粮”的现象，这样，作为本届政府和下一届政府之间实际上可能存在着用地利益冲突的问题，即“一个城市的可征地范围并不是可以无限制扩张的，本届政府征用过多的土地，则下一届以至以后各届的土地征用都会受到影响，进而在地方政府土地收益关系中，在地方政府财政收入方面都会存在不同程度的影响。”寻租问题不仅仅表现在地方政府各届执政者之间，同样表现在政府和农村集体之间。已成为我国土地供应制度改革中出现的重要问题。

3.2 土地收购价格内涵不明确

在城市土地收购储备制度的各环节中，收购或征用价格的确定是一个非常敏感的问题，因为收购价格牵涉着政府和被收购方之间的利益分配问题，其中对土地价格的理解又分两种情况:一是土地原用途价格;二是土地规划条件或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。收购价格内涵界定主要是明确土地收购价内涵构成中应包括上述几个部分，由于各城市制定的土地收购储备制度实施办法中均没有明确给予界定，收购双方对于收购价格确定存在巨大分岐。被收购方的要价通常分为两种类型:一是按规划用途开发预期收益的市场价格确定土地收购价格:二是以企业自身需要解决的问题，如职工安置、企业搬迁异地经营及债务处理等所需费用作为确定土地收购价格的依据。原则上希望以较高的价格被收购，而对于收购方政府或政府授权的执行机构(土地收购储备中心则更多的是关注收购价格对出让价格的影响和收购储备过程中的资金平衡问题)原则上希望收购价格尽可能偏低，以能较好地控制土地一级市场价格，尽可能体现国有土地收益。收购方对土地收购价格的低期望价与被收购方对土地价格的高期望价，构成了土地收购储备中难以调和的矛盾。目前国内比较典型的土地储备模式大致有三种，其中政府主导型的南通模式被广泛采用，在土地收购的价格问题上，政府利用其行政权力强行定价，被收购者不具有与政府就价格进行平等协商的权利，虽然这种方式的实施效果较好但是却损害了土地原持有人的收益权，如何合理确定收购价格已成为了我国土地储备制度尚需完善的一个方面。

3.3 土地补偿形式单一，补偿内容不合理

土地收购过程中，土地征地补偿形式单一，短期行为严重。土地被征用后，农民一般由村集体经济组织采取一次性补偿一定费用的方式进行安置，没有从提高失地农民“造血”功能，帮助提高农民素质、拓宽农民就业渠道上下功夫。而且，由于土地补偿与农村社会保障制度脱节，没有从农民的生存和发展上思考。短期内失地农民暂不会存在生计问题，但从长远看，一些适应性较差，劳动技能差的农民将会出现因失地致贫，由于征地补偿的内容不合理，扭曲了征地补偿的机理，从而产生新的社会问题。这样的征地补偿办法，难以保证失地农民维持过去的生活水准。

3.4 城市土地储备的资金支持体系不健全

价值高昂是土地商品的一大特性，这就决定了土地商品的每一次交易都需要大量资金，因而城市土地储备制度的启动及实施都需要巨额资金。在城市土地征购中，储备机构需要通过征用、收购、置换、转制、到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来。无论是征用农地还是收购城市土地都需要土地储备中心垫付大量资金，才能把土地纳入储备体系。土地储备中心在启动阶段需大量的资金，否则土地储备量就会偏小，对土地市场难以发挥充分的调节作用。因此，城市土地储备制度的运转需要充足的资金。而建立城市土地储备制度的目的之一，就是要对土地储备中心集中起来的土地统一进行直接或间接的房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等一系列前期开发工作，尽快使“生地”变成“熟地”，在这一过程中，同样需要政府投入相当数目的资金。另一方面，土地储备要根据土地出让年度计划，有计划地投入市场，从而实现对土地市场的调节。当土地储备不能马上投入市场时，政府保有土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金的流动性，其中的银行贷款还需支付高额的利息，土地储备中心要继续收购土地就要追加大笔的资金。也就是说，在土地储备维持阶段，政府也需充足资金，否则将影响到土地储备的保有期限，降低土地储备制度的调控力度。因此城市土地储备制度的实际运作需要大量资金加以支撑。例如，杭州市截至2000年底收购规模已达到50亿元，

实际上，大多数地方政府都面临财政吃紧的状况，政府的财政拨款相当有限。从国内各城市情况来看，启动资金杭州市为4000万元，温州市为3000万元，青岛市、武汉市、马鞍山市均为2000万元，厦门市1200万元，嘉兴市为500万元，这对于土地储备所需的巨额资金来说，真可谓杯水车薪。由于我国的土地储备制度才刚刚起步，各土地储备机构都没有很厚实的“家底”和“本钱”，无法满足土地储备所需的巨额资金，影响了土地储备工作的发展。

虽然我国各城市的发展水平不大一样，各城市的土地储备制度也有差异，但是各城市的土地储备机构的资金来源主要有三种:一是政府财政拨款，二是商业银行贷款，三是自筹资金(图2)。

图2 城市土地储备资金构成

土地储备资金融资渠道的单一性限制了这种制度在全国的推广，也限制了政府的土地收购数量以及对土地市场的调控能力，加重了政府的财政负担，使得土地储备制度很难达到一个渠道进水(政府统一征用、收购和回收土地)，一个池子蓄水(政府统一储备土地)， 一个龙头放水(政府统一供地)的实施效果。因此不断探索和完善融资渠道，降低土地储备成本，建立长效融资机制是当前土地供应制度改革中急需解决的一个问题。

城市土地收购储备制度建立后，政府通过抓“土地收购权”和“土地批发权”，抓土地和资金两个要素，加强了对市区土地供应和土地市场调控的能力，但是由于我国土地储备机制建立时间短，又缺乏可借鉴的经验，加之我国长久以来实行的土地无偿划拨制度形成的大量产权不明的存量土地，使得土地收购面临着许多困难，土地储备制度的实施目前在我国还处于探索阶段，因此必然会出现许多问题，而不断探索和完善与储备制度相配套的拆迁安置、征地补偿、收购定价制度则是发挥土地储备制度作用的前提条件。

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