墨西哥孔乔斯河流域水权转让问题的分析

[美国]J.R.加斯特卢姆 J.B.瓦尔德斯 S.斯图尔特

墨西哥的孔乔斯河是北美格兰德河的重要支流,流经美国和墨西哥境内,两国间的分水协议签订于1944年。按照分水协议,墨西哥每年要从孔乔斯河流域引水2.9亿 m3输送给美国,大约是孔乔斯河年平均径流的54%,但发生于20世纪50年代和 90年代的干旱使墨西哥没能履行这项合约规定,导致了两国严重的经济、社会和政治矛盾。由于孔乔斯河子流域在格兰德河流域中的重要位置,以及该地区所面临的日趋严重的经济、社会和政治问题,美国亚利桑那州立大学的加斯特卢姆(Gastélum)在2006年为该流域建立了水资源管理的系统动态模型(SD)。研究结果表明,提高水库调度和水分配效益,以及临时性水权转让的策略,不仅能够增加农民的收入,也能够增加向美国的境外输水量,完成与美国的分水合约。

由于政府政策没有得到充分实施,尤其是水的低效使用和水污染,墨西哥政府越来越认识到水的价值和供需水间的不平稳,墨西哥1992年出台了《国家水法》,该法规定了墨西哥水资源管理和规划的法律框架。对于包括孔乔斯河在内的多个墨西哥水市场的研究表明,大多数的水权转让发生于农业部门,多数情况是水需求者“借水”,而非完全的“卖水”。而且大多数的水权转让发生于灌溉方面,多数涉及那些土地租赁者,因其财产比那些土地拥有者要少得多,因此,他们倾向于出租或出售水权。考虑到水市场可能会产生的潜在利益,为提高孔乔斯河水管理效益,作者分析了该流域的水权机制,包括机构、参与者、法律及其相互关系。最后提出了一系列的建议和措施,以改善水市场。作者吸取了来自墨西哥其他流域水权转让机制的经验教训,目的在于全面理解水权转让方面的政策,以得出更加全面的解决方案。因此,本文的建议不仅适用于墨西哥的孔乔斯河流域,也适合于世界其他流域。

1 水权分配机制

由于水资源是有限的,而水需求却在不断增加,水的分配不仅要考虑经济效益,也要考虑经济平等。经济效益是指获得最大的净效益,而经济平等是指不同的使用者之间水分配的公平与公正。作者从经济效益和平等的角度,分析了 4种水资源分配机制,即边际成本价格、公共水分配、水市场分配和基于用户的水分配。边际成本价格是指用水者有能力支付的输送水边际费用,如果这种水权转让的利益和费用能够平衡,则边际成本价格可被视为具有经济效益。公共水分配通常由政府来完成,因为这种水分配通常与重要的经济、社会和生态价值相联系,水资源基础设施由私有部门提供在经济和资金方面都是不可行的。在公共水分配中,通常将水权授予不同的用户,以产生不同的效益。由于公共水分配一般不允许水权的拥有者转让其水权,因此,这种水分配从经济角度讲一般是低效的。如果目标是经济效益,很多经济学家和水资源专家建议实施水市场机制,使水资源得到其最高的使用价值,然而,第三方效应和外部经济效应有可能影响这种水分配的公平性,例如,如果考虑不周,这种水分配可能会使其他用户受到伤害,地下水耗尽或者造成水污染等。最后,对于基于用户的水分配而言,要获得水资源利用效益,关键因素是要有诸如灌区那样的集体机构和精确定义的水权。

水权机制因国家不同而不同,其形式可以是政府控制,也可以是政府和水市场联合发挥作用,或者是完全由水市场调节。这些水权机制受各国不同机构和法律框架影响,也受到各国不同的水资源基础设施的影响。

2 墨西哥水资源管理回顾

在1989年国家水委会成立之前,墨西哥水资源管理通常由多个政府部门负责。国家水委会是该国农业、畜牧和农村发展部的一个分散机构,它是水资源管理机构的前身。1994年,国家水委会又变身为环境、自然资源和渔业秘书处,这一转变表明了墨西哥联邦政府对水资源管理和环境保护的重视。国家水委会向一个技术委员会汇报工作,该委员会由多个联邦政府的部长组成。技术委员会的主要职能是制定计划并协调联邦水资源公共管理行为。

包括墨西哥在内的很多拉丁美洲国家已对水资源管理方面的立法和机构进行了改革。这些改革与一些国际性会议的建议相一致,例如1977年阿根廷的“联合国水大会”、1992年1月都柏林(爱尔兰首都)的“联合国水与环境国际会议:21世纪发展问题”以及1992年 6月巴西里约热内卢“联合国环境与发展大会”等。

尽管这些改革的细节在内容和执行方面因国别不同而不同,但出发点是一致的,即:减少国家在水管理方面的职能,公共和私有部门参加水资源的决策过程,以及基础设施的投资、控制、运行和维护;广泛推动与水管理有关的公共服务的自力投资;广泛关注使用经济手段来促进水资源管理;使用水文流域而非行政区划来进行水资源管理的边界划分。

墨西哥联邦政府正在采取措施以使其水利行业现代化,目的在于:

(1)对国家水委会的职能切实分散化,将一些国家职能下放到州和市政府,以及有组织的用户。历史上,水用户和当地政府在水管理过程中处于被动地位,国家水委会的新政策将使水用户和当地政府在大多数工程与非工程活动的投资、管理和推动方面发挥积极作用,并参与州和地方一级的水资源管理的决策过程。例如,国家水委会于1992年将水基础设施转让给了灌区用户,并将“清洁水”、“水的有效使用和技术”等联邦计划也转交给了州政府。值得注意的是,如果水用户不愿意承担这些新职责,或者缺少足够的经验和能力来完成这些任务,那么这些所谓的分散策略也将是空谈。然而,报告表明,墨西哥灌溉基础设施和 95%的灌溉系统的转让是成功的。即使像世界银行这样的国际组织也认可墨西哥的水资源管理策略,认为对其他发展中国家来说是一个很好的借鉴,因为它提高了水资源管理的效益,减少了联邦政府的资本投资。

(2)联邦政府根据水源流域而非行政区划对国家水委会进行了新的区域划分,产生了13个区域水管理机构。这些区域机构具有水管理及决策制定方面的职能,完成以前由国家水委会中心办公室执行的任务。在州一级,计划通过改组水与卫生部门,成立州水委员会。如果能很好地理顺结构并得到实施,这些机构将与灌区用户和市政协同工作,负责供水和污染方面的事宜,在水资源决策制定方面享有更高的决策权,促进私有部门在水资源基础设施方面的投资。同时,在区域层面,将会出现另一个重要的水管理机构,即流域委员会,近期而言,流域委员会将协调地方、州和联邦政府以及用户参与区域水资源规划过程,并促成各方达成一致。远景而言,他们将会制定水管理计划并负责实施,对水资源基础设施建设和流域资源保护负责。国家水委会通过流域委员会制定临时性用水限制条件,例如在极端缺水期或超采时的限水措施等。这些水机构的加强将强化水权水市场的运作。

(3)国家水委会将会保留水权管理和所有国家水法规定的立法职能与水资源战略规划职能。它将制定国家水资源政策,参与区域间或者国际间水资源冲突的解决及应急处理,并管理国家气象局(NWS)等。

3 孔乔斯河流域概况

根据墨西哥和美国于1944年签署的分水协议,对于所有美国境内的支流,两国平等享有从奎特曼堡(Fort Quitman)到墨西哥湾的水源,对墨西哥境内的所有支流,2/3的水源归墨西哥所有,剩余水源归美国所有,并且每年向美国的送水量不得少于4.31亿m3。

孔乔斯河流域曾是墨西哥履行条约向美国送水的重要支流。1955～1997年,墨西哥使用 6条支流向美国送水,年均送水量达5.31亿 m3,其中孔乔斯河流域的水量占54%以上。尽管墨西哥总体送水量比条约规定的要多出23%以上,但在干旱期,墨西哥的送水能力仍然很脆弱,共有3个5 a周期的干旱年份(1953～1958、1982～1987、1992～1997年),墨西哥不能按条约规定的数量向美国送水,其中两个干旱期的水欠账由紧接着的丰水期偿还了,然而1992～1997年的干旱更为严重,1992～2004年,墨西哥累计欠水17.28亿 m3,这不仅给该区域带来经济问题,也带来严重的政治摩擦,例如孔乔斯河流域所在的奇瓦瓦(Chihuahua)州的所有城市宣布为灾区,美国和墨西哥的民众对水短缺相当不满。在2006年丰沛的降雨后产生了足够的径流,使墨西哥得以偿还对美国的水债。

由于该区域的水资源对两国的经济都十分重要,加斯特卢姆在2006年为该流域建立了决策支持系统(DSS),以更好地了解该区域的需水和供水情况。其主要目标之一是了解水权是如何转让的,包括在灌区之间的转让和在美国与墨西哥之间的转让,以及这种转让如何提高水资源的分配效率,并如何影响区域的经济产出等。他的研究表明,与现有状况相比,临时性水权转让在农作物产出方面所产生的净效益为孔乔斯河流域每年增加约200万美元的收入(增长 6%),若再加上所增加的水分配的使用效益,这些水权转让所增加的收入约为 470万美元(增长12%),当再考虑跨边界的水权转让时,则格兰德河下游流域的总效益将是目前水平的 4倍。

4 水权转让机制分析

有专家认为,有效的水市场应有6个标准,即灵活性、安全性、机会成本、可预测性、平等性和可接受性。①灵活性。灵活性是指水分配能够根据特定的经济、文化和社会需求,在用水者之间和地域之间进行转让。②安全性。安全性是指将会为持有者提供刺激机制,鼓励他们投资于长期而必要的水权转让基础设施建设。③机会成本。机会成本由水价来体现,而水价又由竞争市场环境决定,鼓励最高效地用水。④可预测性。可预测性分短期预见性和长期预见性,前者指确保水权转让是有效益的,且其交易成本是最低的。后者为预测水使用者之间转让的程度,例如农业到城市。这不仅能衡量该机制是否是水用户所接受的,也能鼓励他们投资于水权转让基础设施的建设。⑤平等性。平等性主要表现为对外部经济效果的补偿方面,例如由水权转让造成的河流改道、地下水水位变化和水质改变等。⑥可接受性。水权转让机制必须是在政治上和社会上能够被人们认可和接受的。

对照以上 6个标准来分析孔乔斯河流域的水权转让机制,将有助于更好地了解墨西哥的水市场体系,也有助于确定其需要改进的方面。

4.1 灵活性

对于灵活性,孔乔斯河流域的水资源基础设施主要由水库和输水河道网络组成,包括7座水库,总库容为52.25 m3,主要用于灌溉、发电和防洪。细密的河流网络将地表水从水库输向农场灌区,或将地下水从水井输运到农场。孔乔斯河流域灌区由 3个灌区(ID)和一些灌溉单元(IU)组成,占地分别为434 km2和58 km2。这些灌区和单元年均耗水25.37亿 m3,占流域总用水量的71.08%。在过去的20a,3个灌区平均每年耕种 332 km2,农作物产出每年在 6300万美元以上。共有3个农业生产季节,即秋冬季(9～1月)、春夏季(3～9月)和全年。过去,小麦、棉花、花生和大豆是该流域最常见的农作物,耕种占50%,经济产出占 30%。

水资源基础设施一直以来都归属于联邦政府(国家水委会)。国家水委会掌控着战略性的基础设施,例如大坝和堤防等,1992年,国家水委员将灌溉引渠和导流设施的控制权交给灌区。为管理好这些设施,灌区成立了两个组织,即有限责任社团(负责对从大坝到灌区输水渠的运行和维护)和水用户协会或者称为灌溉模块(负责灌区内部的基础设施)。每年,国家水委会、有限责任社团、水用户协会将确定所有的运行维护花费,以控制基础设施的管理费用。基于此还可以确定水用户的灌溉费,其中包括 80%～90%的运行维护费。例如,在过去的3个灌溉季节,5号灌区农民的灌溉费为每1000m3约 8～9美元。这些费用代表着灌区层面上的财政自给(LFA)。然而,这些费用共筹集到70万美元,只占预算的62.1%,这一水平要低于全国75%的平均水平。除了基础设施的运行和维护费以外,有时候还要考虑设施的改进费。

目前,3个灌区有约1714km的主渠和次渠向灌区供水,62%的设施以混凝土衬护,性状良好。由于通向个体农民的第 3层渠道大多没有衬护,目前使用的灌溉技术仍为地沟式灌溉,配水效益一般约为40%。

如果考虑目前法律允许的灌区间的水权转让,现有基础设施有足够的灵活性使水在不同用户和用水方式间转让。然而,还要考虑更多的办法来增加目前配水效益和使未来的水权转让更加灵活。本文列举了5种办法:①对目前基础设施的深层次研究,包括灌渠、排水道和道路等,这将决定采取什么样的短期、中期和长期措施;②对农民实行经济刺激以使他们使用新的节水技术;③由于灌区主要的问题是用水缺少测量,需要从监测网络到不同点展开水测量;④对农民进行有关水权转让方面的宣传教育,包括目标、问题和特征等;⑤根据农民的水需求而不是其所拥有的耕地数量来确定灌溉费。

如果要执行更大规模的水权转让计划,还需要在很多方面进行改进。这些改进将有助于墨西哥政府在干旱期完成条约所规定的向美国输送水的任务。值得注意的是,目前的规定不允许水权跨灌区转让,因此,这类水权转让可能预示着政治和法律方面会出现障碍,假如这些水权转让在经济和技术上可行,则这些障碍需要解决。多年来,灌区是墨西哥水资源基础设施建设的中心,结果是灌溉单元常常处于水管理和规划过程之外。灌溉单元面临的问题是缺少基础设施、组织和发展,并缺少基本信息的采集。为此,国家水委会专门发起了促进农村发展的灌溉单元的项目,以扭转灌溉单元目前的状况。尽管灌溉单元没有地表水水权,他们过去曾使用过来自上游农业区回流的地表水,或者是来自下游水库的径流,因此如果不对灌区之间的水权转让进行仔细的监测,灌溉单元的水消耗可能成为这些水权转让的障碍。

不同部门间的水分配主要决定于国家或者工业未来水消费的增加情况,以及目前流域的水盈余,即满足所有水需求后的剩余水量,孔乔斯河流域每年大约为1.46亿 m3。2000～2050年,尽管城市人口可能会翻番,但水消费仍将维持在目前水平,因为投资于水保护和配水系统的目标旨在使水损失减少25%。尽管在以后几十年,工业水需求每年增加3%,但这在孔乔斯河流域水需求中所占份额并不大。另外,若水量充足,奇瓦瓦州的农业产量每年将增加 3%,因此,该区域的农业需水量仍然占主导地位。据国家水委会预测,水权将会从农业部门转向市政。这些水权转让利用目前的水基础设施就能完成,如果发生这样的水权转让,城市需要分担部分基础设施的运行和维护费。

4.2 安全性

水权的安全性可能是有效水权转让的重要因素。墨西哥宪法的第27章定义了政府对地下水和地表水的所有权和管辖权,由于水资源管理在不断完善,墨西哥政府在2004年修定了《国家水法》,最重要的修改是对国家水委会在中央和地方上职能和作用的定义,强调水资源管理应该在流域的层面上进行,水使用者在决策制定过程中起决定性作用。

联邦政府是地表水和地下水的拥有者,它能够制定水权,并且分发给私有实体(许可)和政府实体,例如市政供水系统。这些水许可的年限为5～50a,并且还可续新。《国家水法》允许的水权转让遵从以下规定:首先,水权转让可能是全部或者部分转让,可以是临时性的,也可以是约定期限的。其次,水权转让通过注册来完成,包括以下内容:水权特征性基础设施、可能的第三方效应或者流域水文、生态方面的改变,以及独立于土地的水权转让。

按照《国家水法》,墨西哥成立了公共水权注册机构,其主要职能是记录和发放国家水委会赋予给水使用者的水权许可。另外,注册机构负责记录和修改任何临时性或者是永久性水权转让,以及任何水权转让的中断或者终止。注册机构通过公开调查或者研究,记录流域可获得的水源,以及需要限水的区域,这对未来的水权转让很重要。注册机构将确保水权持有者的安全,这是水权转让不可缺少的一环。然而,由于水权并不是真正的财产,而只是使用的权力,因此,当涉及到投资基础设施方面的时候,可能会在水用户中导致不安全因素产生。

由于地表水比地下水更容易监测,国家水委会更多控制的是地表水,例如,国家水委会使用安装在水井上的水表定期核实地下水的使用情况,然而,水井数量众多,而国家水委会人数有限,因此,对水表的监测很难进行。每年由国家水委会的技术委员会决定水库的泄水量。尽管每年具体的水库调度方案及水库泄水量并不清楚,但生活用水需要优先满足,并且一旦水库的年泄水量已经确定,便要保证2a的持续供水。

《国家水法》对如干旱期的供水也有预案,在干旱期国家水委会没有义务确保水权转让者能够得到水权证所标明的水量。国家水委会不能够阻止地下水的使用,因为孔乔斯河流域对地下水缺乏管理,导致该州的地下水水位普遍下降。对于地表水水权,国家水委会的技术委员会在干旱时期能够决定水权持有者所能得到的水量。例如孔乔斯河以南的一个灌区在1995～1996年严重缺水,这导致了灌溉耕地从 452km2减少到104km2,在州政府等的支持下,国家水委会决定只对棉花进行灌溉用水供应。作者注意到国家水委员会的这一决定,让人们回想起其过去的集权式决策过程,可能会影响一些经济价值高的农作物,例如瓜类的耕作方式,也会有碍水权转让。这种集权式决策过程在孔乔斯河流域的灌区尚未出现,但在大多数墨西哥灌区都是如此。在缺水期,要求孔乔斯河流域灌区减少对高需水作物如玉米和棉花的供水。在干旱期,孔乔斯河灌区和墨西哥其他灌区一样,向农场主输送相同数额的水量而不是按照一定的比例对水权规定额进行了缩减的水量。

4.3 机会成本

水权转让要反映机会成本意味着水权交易要反映市场价格。包括孔乔斯河流域在内的墨西哥的多数水权交易,能满足水市场和成本价格的要求。由于水资源特征在一定程度上反映了社会和政治体制,所以要注意某个水权转让是否反映了其全部的机会成本,例如前文所提到的国家水委会在干旱期只负责对某灌区棉花的灌溉用水,以及制定的水输运的价格不能反映机会成本,这些都会在社会上造成不良影响。

4.4 可预测性

水权转让的可预测性主要体现在两个方面:①转让的花费必须要最小,其前提是灌区内临时性的水权转让不会产生明显的交易成本和外部经济效应;②水权拥有者必须清楚和理解长期的跨部门水权转让的结果。然而,当发生灌区之外的转让时,可预测性便存在一定问题。例如,研究表明,由于灌区是水权转让的直接受益者,而非农民,这使农民对水权转让的积极性不高,因此,影响了水权转让的可行性。然而,如果对农民进行宣传和鼓励,同时受水方能够以修缮水资源基础设施的方式对灌区进行补偿,则水权转让便能成功。

4.5 平等性

水权转让的平等性主要是针对第三方,即所谓的外部经济效应,尽管在灌区之间的水权转让中,外部经济效应不会成为问题,但潜在的第三方效应仍需一个补偿机制,因为未来的需水量将会不断增加,干旱和跨部门水权转让也会频繁发生。目前,由国家水委会确保墨西哥的水权转让不发生第三方效应。有时,地表水与地下水的相互关系并没有得到妥善处理,这将会导致严重的水资源管理问题。例如,墨西哥的孔乔斯河流域通过地表水水权转让提高了水的利用效率,增加了农业产出,但是有些灌区的地下水却在不断减少。

4.6 可接受性

通过水权转让来解决孔乔斯河流域供需水问题是可行的,在政治上是可以接受的,在社会上也能被认可,它反映的是整个社会的利益和价值。

5 结 语

根据墨西哥宪法,墨西哥政府是水的拥有者,政府所制定的水权被称为水许可,《国家水法》规定的水分配,期限在5～50a不等,并且可以续新。然而,这些水权是可以转让的。公共注册机制是确保水权拥有者水权安全的关键。在干旱期,国家水委会的强制和控制职能会限制水权拥有者的水消费。在干旱情形下,必须不受国家水委员会干预地进行水分配,应该按水权证书上标称的额度按比例分配,而不是给每个水用户规定相同的数额。在灌区间的水权转让可能没有机会成本问题。水权转让的公平性要求考虑转让所产生的第三方效应,即外部经济效应,灌区外的水权转让中可能会产生这一方效应。尽管跨部门的水权转让会显著提高水的利用效率,但当买方和卖方违反合同规定时,会产生一系列的社会和经济问题。最后,由于水权转让比国家水法出现的要早,因此在社会上和政治上均可得到人们的认可。