汾河流域生态环境保护机制创新思考

白平则，吕世辰

1 汾河流域生态环境存在问题与保护现状

目前，汾河流域生态环境主要存在以下问题：一是经济社会发展对水资源需求量增加，中游干流河道断流；二是工业和城市生活严重依赖地下水，以及农业用水增加，导致地下水严重超采，水位急剧下降；三是工业企业废水排放量大，汾河地表水遭到严重污染；四是由于污水垃圾处理水平低，中水回用规模小，水资源短缺加剧；五是煤炭等矿产资源的过度开采，造成水资源严重破坏；六是水土严重流失，植被覆盖率低，导致生态环境恶性循环。

当前全省汾河流域生态环境保护的主要措施有：生态环境治理修复与保护工程建设及进一步加强环境行政监管。这两种生态环境保护方法都是以政府行为为主，未能很好地调动企业和社会公众的积极性，没有为企业和社会公众参与汾河流域生态环境治理、保护提供很好的制度平台；保护措施过于单一，没有综合运用多种手段，特别是经济和市场手段；缺乏对全流域进行统一协调管理组织，亟需进行保护创新。

2 汾河流域生态环境保护机制创新思路与对策

针对目前保护机制方面存在的不足之处，我们要在把握新时期环境保护特点的基础上，综合运用经济、市场、舆论、行政、法律等多种手段促进汾河流域生态环境的保护，通过创新体制机制，促进汾河流域经济、社会和环境生态效益的协调，促进汾河流域人与自然的和谐发展，把汾河流域建设成一个经济繁荣、环境优美、生态良好、和谐、宜居、具有全国影响的大河流域。

2.1 设立跨地市级行政区域的、省政府统筹协调的、发挥综合环境治理作用的山西省汾河流域生态环境保护委员会，加强流域内各级政府之间在保护流域生态环境方面的协调与合作

流域资源环境的统一性、整体性及其所承载的环境生态效益和经济社会效益的矛盾性决定了必须由省政府牵头成立一个强有力的流域协调机构，以便协调流域内各市、县（区）及相关部门在利用流域内资源环境过程中产生的矛盾，使在流域生态环境得到保护的基础上兼顾上中下游的经济社会利益。流域是以河流为中心，从源头到河口构成完整、独立、自成系统的单元，具有自然和功能的内在统一性，但目前流域被人为划分多个行政区域，地方利益、外部性以及搭便车等可能在行政区域之间制造矛盾。按行政区域划分环境保护范围，使得跨行政区域的环境污染和破坏的防治工作不能及时开展。因此需要设立汾河流域管理机构（委员会），负责流域行政执法、监察、行政复议工作，组织编制流域综合规划及有关的专业或专项规划并负责监督实施，统一管理流域资源保护工作，组织制定或参与制定流域生态补偿方案并负责监督实施等。建立汾河流域生态环境保护的流域协调机制，加强省政府主导下的地区间、部门间联席会议的作用，协调解决流域内各市、县（区）之间经济发展与环境保护的重大问题，审议重大环境政策等重要事项；建立完善环保流域协调机制，加强跨行政区域的流域环境综合治理体制和运行机制建设，形成省、市、县分级管理、上下联动，流域各市、县（区）横向合作互动的务实高效的管理决策系统。共建贯穿流域各结点的环境监测网络，研究推广流域联防联治的管理模式，鼓励环保基础设施共建共享共护，促进流域功能规划和区域产业布局相互衔接、相互配套和互动发展。

2.2 完善流域环境法律制度，创新流域环境执法机制，改善和提高流域环境执法效果，依法保护流域生态环境，充分发挥法律手段的作用

从环境立法角度看，一要重视环境法制基础研究工作。加强空白领域的环保立法研究，细化法律条文，明确现有法律法规对环境违法行为法律责任的界定，提高环境法律的可操作性，调整行政处罚种类单一和罚款数额过低的规定，加大处罚力度，提高环境违法成本；二要根据汾河流域环境特征、产业特点和生态环境保护工作的需要，制定符合现阶段经济社会发展实际的环境质量、污染物排放、环境准入标准；根据各行业环境保护的特殊性和不同企业环境保护的要求，研究制定相应的企业环境社会责任标准，逐步建立山西省企业环保社会责任认证体系；积极编制山西省地方汾河流域环境保护标准规划，在汾河流域实行更加严格的环境污染物排放标准和更高的环境质量标准。

从环境执法角度看，必须进行环境执法体制创新，建立公司企业自我约束、行政执行、司法执行和公民参与行政和司法执行相结合的综合环境执法机制。首先要建立各地区、各部门协同合作的执法机制，增强环境执法监管的协调性和整体性。其次要建立完备的执法监督体系，加强环境执法能力建设，加大执法监管力度。再次要赋予环保部门更大的执法权限，强化环境执法权威，同时应当积极支持社会公众提起环境公益诉讼，鼓励社会公众参与环境行政和司法执行活动，充分发挥社会公众的协同作用，加强司法权对环境的保护，以弥补环保部门执法能力的不足。最后应当利用环境行政合同促使企业遵守环境法律，建立和完善企业环境行为评价制度、企业环境信用制度，强化企业环境社会责任，创建环境友好型企业，促进公司企业形成内部自我约束的环境管理机制。

2.3 创新环境经济政策，运用经济和市场手段促进汾河流域生态环境建设与保护

一是建立汾河流域生态补偿机制。生态补偿不仅可以提高流域上游生态治理的积极性，而且还可以对促进流域上游地区产业结构调整、生态与经济协调发展，理顺流域重点治理区和受益区的关系发挥重要的作用。为此，要按照“谁保护、谁受益”，“谁改善、谁得益”，“谁贡献大、谁多得益”的原则，健全生态环保财力转移支付制度，逐步加大力度，提高流域各市、县（区）保护生态环境的积极性。完善跨界断面河流水量水质目标考核与生态补偿相结合的办法，逐步提高源头地区保护水源的积极性和受益水平。加大对生态保护地区的扶持力度，重大生态环保基础设施实行流域各市县（区）联合共建。

二是加快完善市场化要素配置机制，开展流域排污权交易。加快推进流域内主要污染物排污权有偿使用和交易，逐步形成流域主要污染物排污权交易市场；分解落实流域污染物排放总量控制指标，完善排污权有偿使用和交易的政策措施，在建立排污权一级市场的基础上，逐步培育二级市场；建立排污权交易管理信息系统，完善排污总量在线监控系统，构建排污总量监管执法体系，建立健全排污权交易支撑体系。加强清洁发展机制项目建设，探索省内碳排放权交易制度。

三是积极探索“绿色”环保经济政策。积极推进环保收费改革，制定有利于流域环境保护的产业政策，深化绿色信贷、绿色采购等环境经济政策，鼓励并引导商业银行落实绿色信贷政策，健全企业环境行为信用等级评价制度和企业环保信息库，加强融资洽谈会、项目签约会项目的绿色信贷合格审查，坚持把好信贷准入关，严格绿色信贷“一票否决制”。加快环境税费政策改革，坚持激励与惩罚井重，在完善现有税费减免、优惠和加征基础上，根据经济社会发展新情况，扩大新兴税种，改革已有税种，加大税收差异化，建立较为完善的环境税费政策体系。

四是引导和探索多元化环保投融资体制。探索政府、企业、社会、外资等多元化投资主体，鼓励形成竞争机制，加快环保技术的进步和环保事业的发展。首先，流域内各级政府要把环保作为公共财政支出的重点，积极争取国家中央预算内、国债等各类生态环保专项建设补助资金。要逐步明确企业环保投资的主体地位，通过出台相应优惠政策，吸引企业投融资于环保产业，扶持其成长壮大后引入竞争机制，推动良性发展。其次，要改变社会公众的环保观念，鼓励和支持民间团体等社会资本投向环境保护和生态建设事业；努力争取和引导国内外投资者作为一支重要力量，积极投身流域内环保产业和绿色工程。最后，要创新投融资模式，拓宽投融资渠道，探索多种投融资方式，要利用风险投资促进环保产业发展。

五是发展生态经济，推进产业转型升级。大力培育和发展战略性新兴产业，加快淘汰高能耗、高排放的落后产能，积极推进传统产业高端化、开发区（工业园区）生态化；加强能源资源节约，抓好电力、钢铁等行业高能耗设备的淘汰和改造，加强工业余热利用，着力提高能源利用效率。全面推进节约用水，实行最严格的水资源管理制度，加强工业废水回收再利用、区域性中水回用等项目建设；大力发展工业循环经济，加强循环经济骨干企业、示范园区和基地建设，形成循环经济产业链。

2.4 进一步完善流域生态环境保护的行政机制体制，最大限度地发挥行政手段的作用

一是强化组织领导。流域各级党委要总揽全局、协调各方，将流域生态环境保护和建设工作摆在重要位置，进一步加强对推进生态文明建设的领导，支持人大按照法律赋予的职责，加强对生态文明建设的立法和监督工作，强化生态环保预算审查监督，加强环保及生态建设执法检查和监督。各级政府要认真编制相关规划，制定实施配套政策，加大财政投入，强化行政执法，推进流域合作。

二是完善绩效评价考核体制，逐步实现区域差别化考核机制。实施跨行政区域河流交接断面考核，落实地方政府考核结果与区域建设项目环评审批挂钩，与经济奖罚挂钩；进一步研究绿色GDP核算的技术支撑体系，如合理的绿色指标体系、资源环境核算账目间的协调、适当的核算时间等的确定，力争尽早将其纳入干部政绩考核体系中；全面推行环境责任追究制度，强化外部监管，从政府、环保监管部门、企业三个层面完善环境责任追究制度。对流域内不同区域应施行差别化管理的绩效评价指标和政绩考核办法。根据不同的功能区规划，制定和实施山西省主体功能区分类规划、定位及相应政策。

三是建立汾河流域生态环境破坏事故防范与预警制度。生态环境破坏事故是指由于违反生态环境保护法律、法规的经济、社会活动与行为，以及意外因素的影响或者不可抗拒的自然灾害等原因致使生态环境受到破坏，人体健康或动植物生存受到危害，社会、经济与人民财产受到损失，造成不良影响的突发性事件。生态环境破坏事故防范与预警制度是指在危机、灾害来临前，由事故责任者或有关行政主管部门事先采取预防或避免措施并发出警告或警报，以减少损失与灾害的程度。

2.5 加强生态文化建设，加强社会协同，充分发挥行业协会、社会公众在流域生态环境保护中的积极作用

广泛开展绿色创建活动，使生态文明理念深入人心，健康文明的生活方式初步形成，推进生态文明建设的精神支撑更加有力。

充分发挥行业协会在推进生态文明建设中的重要作用，引导企业履行社会责任，自觉控制污染、推行清洁生产、采用先进技术和工艺，追求绿色效益。充分发挥新闻舆论的导向和监督作用，广播、电视、报刊、网络等主流新闻媒体，要广泛持久地开展多层次、多形式的生态文明建设宣传教育活动，加强对先进典型的总结和推广，形成推进生态文明建设的良好氛围。进一步加强民间环保组织建设，推进生态文明志愿者队伍建设，更好地发挥其在环保专项行动、环保监督、环保宣传等方面的作用。进一步提高全体公民投身生态文明建设的责任意识和参与意识，对城乡规划、产业布局、土地开发等重大项目，要采取公示、听证等形式听取专家和公众意见，形成全社会关心、支持、参与和监督生态文明建设的强大合力。