大同城市用水存在的法律问题及对策

王晓丽

城市用水过程中存在的法律问题来源于人类活动与水法规之间不和谐的运动，这种运动的逐渐升级将产生一些危害较大的水资源问题，而大量水资源问题的逐渐积累、叠加和放大，就对人类社会的生存与发展产生一种新的威胁，即当前的水资源危机与水安全问题。水资源危机是自然界对人类报复的最终结局。解决城市用水过程中存在的法律问题，其核心是建立以水权、水市场理论为基础的水资源权属管理体系，建立完善水资源法规、条例，以健全的法制对各项社会水事活动加以规范，把水资源的开发、利用、配置、管理、节约和保护纳入法制执道。

1 大同城市用水管理现状及存在问题

大同市是山西省第二大城市，也是水资源严重短缺的地区，随着社会经济的迅速发展，水资源短缺已经成为制约大同市经济发展的第一瓶颈。据大同市第二次水资源评价结果，全市本地多年平均水资源总量为9.51亿m3，人均占有量不足全国平均值的1/8，市区更是少之又少，人均水资源占有量仅为81m3，占全国平均值的3%，远远小于国际公认的人均500m3的严重缺水界限，因此被列入全国110座严重缺水城市之一。为了维持居民生活用水和工农业的生产需求，每年市区超采地下水多达5000～8000万m3，地下水超采区面积达394km2，城郊周围已形成总面积100km2的3个较大地下水降落漏斗。另外，多年来煤矿高强度开采和其他工业及生活废水的排放，以及农业面污染的积累，直接导致地表水的污染，而且由于水循环加剧，市区部分区域浅中层地下水也受到一定污染，已不宜饮用,这些问题的出现，一是与水资源先天性不足有关系，二是用水管理制度既不健全，又执行不力。

1.1 农业用水效率低

2010年，大同市农业用水3.099亿m3，其中地表水（包括泉水）0.94亿m3，地下水2.159亿m3。按用途分，农田灌溉用水占农业用水总量的90%，其中地下水用量1.874亿m3，占灌溉用水总量的66.6%。农业用水存在的问题有：

一是农村集体管水组织主体缺位。村庄作为我国农村行政管理中最基层的管理单元，也是自然资源管理的最小单元。因此，农业用水的管理和节水计划的执行必须通过村庄加以实施，然而现实中的农村用水管理是自我管理，农业用水管理政策的实施无法取得理想效果，农村集体管水组织主体缺位。政府支持建设的水利工程缺乏有效运行管理维护机制，通常公有资源在没有制度约束的情况下，个体都追求各自利益的最大化，使有限的资源与无限的个人欲望之间的矛盾无法解决，使资源过度使用，被破坏甚至枯竭。

二是农业用水缺乏有效管理方法，农业用水指标形同虚设。虽然各级水务部门对辖区内农业用水下达指标，但实际上指标并没有起到有效作用。一方面，因为经济杠杆在农业用水方面没有充分发挥作用，而农业用水由各村自行制定水价，不征收水资源费，在经济方面没有对农业用水形成充分有效的制约。另一方面，对于使用地下水的农村地区，用水难以准确计量，供水水量不受供水机构的制约，由此，农业用水指标形同虚设。

三是农民缺乏水资源的危机意识。多数农民还没有认识到水资源的稀缺性，对水危机认识不足，农民往往认为地下水是取之不尽的，打井抽水灌溉农田是理所当然的事，没有认识到水的商品属性。

四是农业用水浪费，使用效率低下。多数农民没有认识到水资源短缺的现状，缺乏节水意识和动力，灌溉采用大水漫灌，农业灌溉水在输水的过程中跑水、渗漏水现象比较普遍，导致灌溉水使用效率低，全市农业灌溉水利用系数仅达到0.5左右。

五是村级农田水利设施弃权虚置，农民缺乏管护的积极性，财政负担重。大同市农田水利工程建设大多是以政府财政投资为主，集体投资为辅，农民投劳。村级农田水利设施归政府和集体所有，由于农民的主体地位没有得到确认，农民缺乏参与水利设施建设和管护的动力，村级水利设施实际上产权虚置，没有人真正负责。

1.2 工业用水消耗高

大同市是全国主要的能源重化工基地之一，经过改革开放特别是进入新世纪以来的快速发展，大同已形成了以煤炭为支柱产业，以电力、机械、冶金、医药、化工、建材六大产业共同发展的工业体系。然而，在能源重化工基地的背后，那就是高开发带来了高消耗、高污染。无论是采煤、发电、还是冶炼、化工，都是高耗水工业，都要消耗和污染大量的水。加之，多年来，在采煤、送电的的主导思想下，已导致了矿区采煤对水资源的破坏。据资料表明，近年来大同市年废污水排放近亿立方米，其中工业废水4152多万m3，生活污水4871多万m3，矿抗排水1280万m3。在监测的河流断面中90%受到不同程度污染，其中重度污染占到65%，几乎到了有河皆污的地步。令人担忧的是，由于地表水和地下水的相互转化，水污染已经开始由地表水向地下水和岩溶泉水扩散，并对城市集中供水水源地构成威胁，主要问题出现在如下几个环节：

一是企业取水（或用水）许可总量控制指标监管制度不完善，用水单耗考核制度不健全，水的重复利用率低。

二是没有实施以源头控制为主的综合防治减灾战略，长期以来采用的以末端治理、达标排放为主的工业污染控制策略。

三是水污染未能得到有效治理。目前大同市水环境保护能力建设滞后，综合执法机制不完善，环境监管能力薄弱，全市除浑源县和开发区能对少数污染因子实施监测外，其他县区都无法实施监测手段，对水环境污染及企事业单位的违法排污不能做到及时监测、及时发现、及时治理、及时处罚。加之降雨量少，河道自净能力差，城镇污水管网不健全，污水收集、处理设施不配套，使用效率低，以及以煤、电、化工为主的产业结构耗水量大、排污量大、用水重复率低等原因，导致了能耗高，污染重，不能及时有效防治。

四是相关法规缺乏协调性。由于我国目前的立法体制绝大多数是部门立法，不可避免地导致各部门通过立法保障本部门的利益。在现有立法体制下，各部门都将水作为自己的立法对象。如以水利部门为主的有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等，以环境保护部门为主的有《环境保护法》、《水污染防治法》；建设部门有《城市节约用水条例》；其他如国土资源、农业、渔业、航运、地矿等部门也有与水相关的法规。由于这些法规都规定了以下不同部门为主的监督管理体制，而这些部门之间又缺乏相应的协调机制，使得对取水、用水、排水这样一个完整的过程进行了分割管理，对水的不同用途、不同储存形态进行了分别管理，在水资源保护上，同时出现了有些部门既是统管部门，又是分管部门的现象。因此，在管理中存在空白点，即在管理中存在着法规之间水资源保护过程中的衔接不够等问题，如水污染防治法规定了污染源的管理，但与水体如何衔接，水污染防治法没有进行规定。

1.3 生活用水无节制

虽然目前大同市城市生活用水仅占总用水量的10%，但从“转型发展、绿色崛起”，打造宜居，魅力、现代化区域中心城市和历史文化名城为战略决策的角度看，随着城市规模的不断扩大，人民生活水平的日益提高，尤其是大量农村人口进入城镇，以及随着供水设施的不断完善，大量的农村生活用水城市化，生活用水的比重将有较大增加，所以从现在起就必须提倡节水，尤其是新建住宅项目，应大力推广节水型生活用水器具，降低城市管网漏失率，提高生活用水效率，加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率。可现实中的居民小区在水的利用和污水集中处理回用方面与北方其他城市相比滞后许多。

一是水利用上缺乏科学性，浪费严重；

二是用水包费制现象在一些企业及生活区仍然存在；

三是节水型卫生洁具没有广泛使用，跑、冒、滴、漏现象时有发生；

四是一些洗浴、洗车等行业的浪费用水现象还没有得到有效控制；

五是污水资源化、水的再利用等非传统水的开发利用相对滞后；

六是《大同市城市节约用水管理条例》第二十五条规定：“加强对不同层次净化污水处理的建设，提高净化污水利用率，高层住宅建筑面积在二万m2以上的，住宅小区规划人口在三万人以上（或者中水回用量每日在750m3以上）的，应当建设中水设施。”可目前全市没有几个小区建设中水设施，即使是建了，也仅用于小区绿化。

1.4 在城市供水专业规划和区域水资源综合规划调度、配置、管理方面不协调

城市供水规划、调度、配置、管理在水资源管理体系中占有重要位置，一个好的供水规划，能够在系统考虑未来变化的基础上科学指导未来的水资源管理工作，并作为一条主线将各方面的工作联系成一个有机整体，实行水资源统一规划，统一配置，统一调度，统一发放取水许可证，统一实施水资源有偿使用制度。目前大同市跨流域区域调水或配置存在以下问题：

1.4.1 城市供水规划与区域水资源综合规划不协调

“引黄济同”调水工程是大同市跨流域的大型水利工程，作为国家经济的基础设施，在今年10月份以后，将发挥出巨大的社会经济效益。根据山西省引黄北干线大同供水区水资源配置规划，引黄水的配置将实行“优水优用，分质供水”原则，即将黄河原水配置给工业园区、用水大户及生态园区等，将净化后的黄河水配置给城市自来水管网覆盖的企事业单位和居民，然后实施关闭自备井，涵养地下水。目前，大同市所进行的引黄水管网布设没有考虑分质供水管线，“优水优用，分质供水”的方案将无法实现。另外，由于净化后的黄河水水价偏高，其供水价格问题不仅关系到供水企业的生存发展，而且关系到水资源合理利用和经济社会的可持续发展，现行的水价制度已经成为约束全市经济建设的“瓶颈”，直接影响跨流域调水工程的正常运行。

1.4.2 水权管理制度不够完善

水权制度的调节目标是实现水资源的优化配置，以体现公平、效益、协调的原则，合理控制水权分配以及根据分配条件确定用水量便显得尤为重要，特别是水权和基于水权而演绎的用水、供水、和水调配权关系的明确，正确划分建设期与管理期的事权，明晰供水管理公司与供水沿线用水户的责、权、利关系才可能成为现实。

目前，水权管理的实践中存在的问题主要有：一是水资源宏观调控机制不健全，水权管理缺乏力度和必要的手段；二是取水许可证监督管理制度不够完善，计划用水、节约用水，取水许可年检合格考核制度与水资源保护、水生态系统维护等过程性控制不相一致；三是取水权属及其水资源使用权的有关规定与利用市场机制优化水资源配置不相适应；四是在取水总量控制的指导思想上，往往是“以需定供，”“竭泽而鱼”，生态用水和环境用水难以保证，致使资源枯竭，污染严重，生态系统破坏。

1.4.3 在功能管理上的部门分割不足以支撑其目标的实现

作为同一属性的水资源，在大同市按照不同的功能和用途，被水务、市政、环保、国土等多个部门分头管理，形成管水量的不管水质，管水质的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，治污的不管回用的不良局面。虽然在实际机构中水资源行政管理职能已极大地向水务部门集中，但水资源管理是一个行政区域综合管理的问题，并且涉及众多的产业和利益群体，按照我国现行管理体制难以直接介入统一管理，并且缺乏必要的人事、财政权利和强制性手段，以保证政策的执行，从而使得水资源综合管理或统一管理流于形式，不能真正实现预期目标。

2 对策建议

解决城市用水过程中存在的法律问题，最主要的是要建立一套严格的管理体制，保证水资源的取、用、排、回用管理以及规划、调度、配置、节约、保护，高效利用管理制度的实施，需要公众的广泛参与，需要采用经济措施及其他间接措施，以实现水资源宏观调控。今年的中央一号文件强调水利“具有很强的公益性、基础性、战略性”，并首次提出将水资源的管理和利用的战略定位为：“关系经济安全、生态安全、国家安全”。作为全国110个严重缺水城市之一的大同市，在加快“转型发展，绿色崛起”的进程中，特别是在“十二五”时期，如何坚持科学发展观，如何建立与《水法》、《大同市水资源管理办法》相配套的一系列制度或办法，将城市用水管理放在水资源的微观定额管理体系，为全市经济社会发展提供强有力的保障，已显得尤为重要，刻不容缓。

2.1 转变观念

建立符合水的自然属性与经济社会发展、适应水资源管理和可持续利用战略要求的现代化管理体制，在城乡水资源统一管理前提下，实现六个转变：在管理理念上，要加快从供水管理向需水管理转变；在规划思想上，要把水资源开发利用优先转变为节约保护优先；在保护举措上，要加快从事后治理向事前预防转变；在开发方式上，要加快过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变，在用水模式上，要加快从粗放利用向高效利用转变；在管理手段上，要加快从注重行政管理向综合管理转变；在水资源配置上，要先配置中水、矿坑水、地表水后，再配置地下水。

2.2 完善机制

一是要完善行政管理机制。要把水当作重要的自然资源和环境要素进行管理，继续推进全市涉水事务一体化管理，尽快建立一个以水行政主管部门为主，多个相关部门为辅，多层次的协调与协商机制，分清权、责、利，并以法律法规的形式固定下来，实现水资源从供、用、排到节约保护的全过程管理，形成衔接流畅、相对统一的管理模式，使经济社会用水行为与水的自然循环规律相协调。

二是要完善经济管理机制。进一步树立水的价值观，建立一个以水权为核心、水价为手段、水资源有偿使用的水市场机制，积极培育健康有序的水市场，重点建立初始水权的分配制度。

要按照水利部颁布的《水量分配暂行办法》的要求，遵循公平和公正的原则，妥善处理好上下游、左右岸的用水关系，协调地表水和地下水，河道内与河道外用水，统筹安排生活、生产、生态与环境用水，建立科学论证、民主协商和行政决策相结合的分配机制，进一步促进水资源的优化配置。

三是要完善法制管理机制。要进一步建立和完善水资源方面的法律法规体系，强化执法监督，规范行政行为，实现水资源管理的公开、公平、公正，提高水资源管理和服务的能力。要切实落实今年中央一号文件的有关精神，认真执行《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理办法》、《大同市水资源管理办法》等各项水法规，坚持水资源的“统一规划、统一调度、统一监督、统一发放取水许可证，统一征收水资源费、统一管理水量水质”的“六统一”思想，配套制定“生活饮用水水源地保护条例”、“地下水超采区保护管理条例”、“勘探凿井审批管理办法”等一系列水法规，进一步加强水资源的管理保护，以水资源的可持续利用，保障全市经济社会的可持续发展。

2.3 严格制度

实行最严格的水资源管理“三条红线”制度，确保全市地下水位止降回升。

2.3.1 确立用水总量控制“红线”

制定全市主要河流水量分配方案，建立市、县两级取用水总量控制指标体系，明确各行业单位产值（产量）用水量。严格执行水资源论证、取水许可审批等管理制度，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，要与当地水资源条件和防洪要求相适应。

2.3.2 严格地下水管理和保护

引黄入同后，关井压采实行行政首长负责制。在地表水能满足需求的地区，除城乡饮水工程外，严禁继续开采地下水。在地表水工程覆盖的区域，除保留生活用水井及工业用水对水质的特别要求外，其他地下水井全部关闭并封存。遇有特大干旱年，依照有关法律法规随时启用，干旱过后再进行封存，作为战略储备。

2.3.3 确立用水效率控制“红线”

把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程，加快推进市级节水型社会试点工作，以水权和水市场为核心，实现水权有偿转让制度和初始权分配，全面建立与水资源优化配置相适应，与经济社会发展相协调的节约用水体系。加强中水回用的分配力度，对一些城市景观绿地用水和企业工业用水，能使用中水的首先使用中水。

2.3.4 确立水功能区限制纳污“红线”

按照特许经营管理办法，开放污水处理建设运营市场，引入竞争机制，实行特许经营，多渠道筹措资金，加快城市污水处理厂网络建设及回用设施建设。要以流域为单位，明确各县（区）境内河流的污水排入量，确定污水入河排放口，建设监控设施。建立水资源保护和水污染防治协调机制，水利、环保等部门要分工负责，密切配合，逐步减轻人们活动生活对河流、湖泊和水库的污染。