党对政府领导研究述评

秦立春，张 勇

（中南林业科技大学，湖南 长沙 410004）

党对政府领导研究述评

秦立春，张 勇

（中南林业科技大学，湖南 长沙 410004）

党对政府的领导在我国政治生活中占有非常重要的地位。然而迄今为止，有关这一问题的研究还相当薄弱，没有形成完整的体系，相关成果散落在对“党政关系”、“党的领导”、“党的执政方式”等研究之中，显得过于零散，缺乏深入探讨，研究的内容、思路、方法还须进一步深化、拓宽、创新。

党；政府；领导；研究述评

一、研究概况

在我国的政治权力结构体系中，中国共产党居于核心的领导地位。它对这一体系中的其他组成部分包括中国政府，乃至对整个国家的政治生活实行政治、思想、组织领导。党的领导渗透到政府结构的各个层面和政府过程的各个环节，党的决策能否贯彻以及贯彻的程度如何，与政府的各项工作息息相关。因此，党对政府的领导显得尤为关键，这关涉到我国政治体制改革的进展、政治文明建设的进程、党的建设、政府职能的转变乃至于整个社会主义建设事业的成败等一系列重大问题。如果党对政府领导不当，将会给党和国家带来极大危害，而党一旦失去对政府的领导，更会丧权亡党。苏联解体的教训之一，即是党对政府的领导上出现了严重的问题。

然而迄今为止，有关我国党对政府领导的研究相当缺乏，还没有全面系统的研究成果。据笔者通过国家图书馆和多所高校图书馆馆藏纸本图书和电子图书资源的搜索情况来看，截至目前，还没有一本包含有“党对政府领导”题名的专著。在学位论文方面，博士论文没有一篇，硕士论文也仅有2005年武汉大学熊新文的《改革和完善党对政府的领导》论文一篇。1979年至今，中国期刊全文数据库中也没有直接以“党对政府领导”命名的学术论文。但另一方面，关于“党政关系”、“党的领导”、“党的领导体制”、“党的执政方式”等相关研究，却是硕果累累。仔细研读，笔者发现上述研究中，或多或少都包含有“党对政府的领导”的研究内容。

有关党对政府领导的研究是伴随着党的十一届三中全会以后政治体制改革的实践，特别是伴随着邓小平的《党和国家领导制度的改革》一文的发表而兴起并不断深入的。从1980年10月到党的十三大前，发表的关于我国党政关系与党的领导的文章中，并未就党对政府的领导进行过多的论述。1987年10月，中共十三大明确提出了党政分开的要求，使我国的政治体制改革向纵深发展，从而出现了中共党政关系和党的领导方式研究的热潮，不少专著和论文都开始涉及到党对政府的领导问题。1989年后对这个问题的研究逐渐冷落下来。1997年，随着中共十五大“依法治国”方略的提出，对党政关系、党的领导等问题的研究也呈现出前所未有的态势。这一时期无论是在研究人员的数量上，还是在研究范围的广度以及研究程度的深度上，都大大超过党的十三大以前的情况。有关党对政府领导的研究成果基本都包含在上述研究之中，但并未形成一个完整的体系，总体来看仍显得相当薄弱。

二、研究中涉及的相关问题及其争鸣

1.关于党对政府领导关系的产生

多数学者认为党对政府领导关系的真正确立，是在中国共产党夺取政权以后。如那仁敖其尔认为：在中国共产党夺取政权之前，党差不多与人民群众直接发生联系，直接进行管理，根据地政府作为纯粹意义上的中间环节的管理作用并不很大，党对根据地的各种领导都依靠党自身系统的力量来实现。但是，当党一旦执政以后，政府的管理功能得到了极大的发挥，成为联系党与人民群众之间的一条重要纽带与中间环节。作为革命领导者的党在胜利后，从对革命的领导自然转为对国家政权的领导。党成为国家政治生活中的领导者，政府受命于党，发挥其管理功能，成为国家政治、经济、文化和社会生活的直接管理者。这样，党对政府的领导关系产生了［1］（P252-253）。也有学者对党对政府领导关系产生的原因进行了深入的理论思考，如张湘霓、王进国等人认为党对政府的领导关系，不是人们主观意志的产物，而是由党所具备的优良政治素质、政府自身的属性和社会主义社会发展的客观规律决定的：首先，政府自身的属性，决定了它必须由共产党来领导。其次，共产党的性质和政治素质决定了只有它才能对政府实施正确的领导。再次，社会主义各国的实践证明，离开共产党的领导，政府就不能正常发挥其职能，甚至会出现瘫痪变质的情况，社会生活和国家生活就会处于混乱状态［2］（P87-89）。

2.对改革开放前30年党对政府领导的研究

学术界一致认为在这一时期党对政府是实行一元化的领导体制，所不同的是有的学者认为建国伊始我国就延续了民主革命时期已经确立起来的党的一元化领导，有的则认为随着“一五”计划的开始我国才确立了党的一元化领导体制，“文革”时期党的一元化领导发展到顶峰。在具体问题的看法上，庞松认为过渡时期采取同一元化领导相应的领导方式和具体制度有五个：党委制和党组制、党委领导下的行政首长负责制、党管干部的制度、分口领导方式和双重领导方式、有关案件的党内审批制度等［3］。“文革”中党对政府的领导体制遭到全面破坏。在领导原则上，有“东南西北中，党政军民学，党是领导一切的”提法，发展到一切政治、经济、文化组织都必须服从所谓“党的绝对领导”。在组织结构上，政府各部门纷纷建立起“革命委员会”，党包揽了政府的各项工作，党与政府变为同义语。党的九大以后，党委会与革委会的关系才被明确为领导与被领导的关系，而党委会的大多数成员又是革委会成员，这种领导体制是较“文革”前更为严重的一元化集权体制［4］。

白贵一认为，从新中国成立到1952年底，党的政策一般是通过政府实施执行。这一时期党对政府的领导表现为政治领导。“一五”计划开始以后，党的领导体制逐步向以党代政、党政不分并向中央集权的方向过渡。突出表现在党在政府中的地位和作用，党加强了人民政府系统各部门向中央请示报告制度，致使政府机关职能弱化［5］。

高新民、华农西认为，建国头30年，党对政府领导的具体方式是：分口领导方式和双重领导制度［6］（P102）。

林尚立认为，改革开放前，党对政府的领导同时采取了两种方式：一是体制内的领导，主要通过党直接掌握国家权力并在政府机构内建立党的组织来实现；二是体制外领导，主要是通过党对政府主要干部所具有的组织人事权以及以民主集中制为基础的集体决策制来实现。而这两种领导方式必然导致党的高度集权［7］（P317）。

对于一元化领导的体制，多数学者持批判的态度，改革开放后很长一段时间也很少有这种提法，但最近几年有人表达了不同的观点。有学者专门发表题为《这个提法本身没有错》的文章表示，否定这个提法是不妥当的，认为：“‘党的一元化领导’的提法本身没有错”。“问题是有人错误地理解或实施了这个提法”，如果有什么错的话，那也是错在“借这个口号，搞以党代政、以党代企、以党代群，不加分析地把一切权力集中于党委”［8］。此说可谓之为“本身无错”论。也有学者针对这种“本身无错”论发表题为《这个提法易生误解》的文章，认为：“‘党的一元化领导’这个提法，从哲学概念上，即从学理上看，当然是对的，但从一般通用的语言上看，如果使用不当又容易让人误解，进而在实践上发生偏差。所以，我觉得还是少用为好。”［9］此说可谓之为“易生误解”论。不难发现，“易生误解”论与“本身无错”论在基本认识上并无矛盾，不存在原则性的分歧，实质上大同小异。其大同之处就在于都承认“党的一元化领导”的提法本身没有错。

3.对改革开放以来党对政府领导的研究

学术界普遍认为这一时期党对政府的领导与改革开放前相比，有了巨大的改善，但仍然存在不少问题。艾丽华、张梅认为，改革开放后党在改善对政府的领导过程中采取了一些措施，如党政领导实行分任制；建立强有力的行政工作系统；改党委领导下的行政首长负责制为行政首长负责制；恢复行政监督系统。十二大党章规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”等［10］。

蒋金晖认为十一届三中全会至党的十四大在领导方式上已经完成了从“一元化”领导到政治、思想和组织的领导的根本转变，党的十五大则在此基础上更进一步地将党的领导方式推进到了一个新的境界，即实现了将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略这一战略性转换［11］。

对这一时期评价颇多的是党领导下的政府职能的转变、政府机构的改革等，总的来说是进步不小，问题也不少。例如政府机构改革，进一步强化了政府职能，基本适应了我国经济政治体制改革的要求，但总是走不出精简、膨胀、再精简、再膨胀的历史怪圈。

关于改革开放以来党对政府领导中存在的问题，越来越引起学术界的关注。其中讨论的焦点在于党与政府的关系仍然模糊，致使党对政府的领导原则和方式未能彻底摆脱原有思想、体制的束缚。崔晓庚认为，改革开放后，虽然在十二大初步确定了党的领导职责和权限，但政治体制改革的努力只在一定程度上调整了党政关系，党执政的集权问题并未得到最终的、有效的解决。党与政府的机构仍然存在明显的重叠和相同性，党的领导方式仍具有国家活动的特点，党政并未真正分开［12］（P228）。

4.改革和完善党对政府领导的研究

对这一问题的研究，学者们从多个角度提出了很多富有建设性的意见，可谓是仁者见仁，智者见智。

（1）从改善党政关系角度出发的思考。朱光磊、周振超认为，要改革和完善党对政府的领导，首要的问题是要将党政关系规范化，而规范党政关系，首先要着眼于党在政府施政过程中的作用，主要措施是整合政治资源和实现意见综合［13］。崔晓庚也认为，从长远发展来看，要改善党对政府的领导，最关键的就是要用新型的党政关系代替传统的党政关系［12］（P231）。姜成林、王东升认为，要改革党政不分、以党代政的领导体制，必须明确划分党委与政府各自的职能范围，理顺行政管理中的党政关系，实现党对政府的科学领导［14］（P34）。

（2）从明确党的领导原则角度出发的思考。朱光磊认为，党对政府的领导主要是政治领导。党的组织领导包含在政治领导之中。因此，党对政府的领导，应尽可能通过人民代表大会及其常委会这个环节，党委的现职主要领导干部兼任同级人大常委会主任同级政协主席，不失为一种理想的普遍性选择［15］（P66）。李寿初则认为，党对政府的领导必须遵循的基本原则是：核心领导地位原则；党政分开原则；民主集中制原则；依法活动原则［16］（P72）。

（3）党的十五大提出了依法治国的方略后，从法制化的角度探讨改善党对政府领导的研究日益升温。具有代表性的观点是：要讲党对政府的领导法制化；党要善于把党的政策法律化；党要善于在组织上推荐党员依法竞选政府机关的重要领导职务；党要善于依法监督、协调党在政府各部门领导人的工作，以实现党对政府的全局领导［17］（P252-253）。曾荻、刘洪认为，当前，我们必须通过宪法和法律来规定党对政府实施领导的方式和程序，使党对政府的领导由主要依靠政策实行党政合一、以党代政式的直接管理转变到实行党政职能分开，主要依靠宪法和法律进行间接领导的轨道上来，从而使党政关系由原来的以党代政、党政不分转变为党对政府进行政治、组织，思想上的领导，政府机关独立行使职权的新型党政关系［18］（P147）。

（4）从领导体制、领导方法等层面出发的具体研究。居继清等认为，改革我国党对政府的领导体制，必须完善行政首长负责制［19］（P295）。周鹤龄认为，党对政府的领导体制改革可以从以下几个方面思考：强化政府党组，增强执政观念和执政党党员观念；党对政府的领导应体现在制定大政方针、提出立法建议、推荐主要领导干部等方面，通过这些方式在政府的施政、行政过程中体现党的各项主张；在组织结构和管理体制上，要逐步理顺关系，使政府成为一个完备的行政体系；加强协调，使政府独立运行；加强对权力的制约和监督，要着重研究探索对政府、政府各部门和相关领导干部的施政行为、行政行为的监督制约［20］（P110-112）。

（5）从执政的角度进行分析。陈明明认为，对中国共产党来说，由于其既是领导党又是执政党，而执政是领导的保障，领导是执政合法性的重要来源。因此要改善党的领导，必须优化党执政的方式［21］。林尚立认为，在新的历史时期，党的领导必须通过党的执政来体现，其真正的含义是：党不是作为游离于国家制度外的力量，而是作为国家制度内的力量，即作为执政党来制定国家制度，领导国家生活［7］（P428）。

此外，还有不少学者对中外执政党与政府的关系以及执政党对政府的领导与控制进行了比较研究。如刘靖北的《中外党政关系比较与中国党政关系的现实思考》（《科学社会主义》2002年第1期）、陈崎的《中国与西方国家党政关系比较研究》（《当代世界与社会主义》2009年第4期）、刘陆天的《发展中国家的政府权威与政党政治》（《政治学研究》1997年第3期）、周敬青的《中外执政党制度建设论纲》（中共中央党校出版社2005年版）等。

三、研究中存在的问题及学术展望

1.研究中存在的主要问题

由上述学术调查可知，学术界对党对政府领导的研究近二十年来已经取得了一定的成绩，但相对于它对当代中国政治制度、政治生活的重大影响而言，党对政府领导的研究无论在广度还是深度上都与现实对它的要求相去甚远，已有研究中存在的问题与不足也比较明显，主要是：第一，缺乏系统性，目前为止还没有对这一领域的系统研究，没有一篇以“党对政府的领导”为题的专著，在学术论文方面也几乎是一片空白，相关成果都散落在对“党政关系”、“党的领导”、“党的执政方式”等研究之中，显得过于零散，大多数著述都是浅尝辄止，缺乏深入探讨；第二，改革开放以来党对政府领导的研究中，虽然大多论文都提及计划经济体制向市场经济经济体制的转型是领导原则、体制等转变的原因之一，但对经济体制的转型在政治体制改革中的重要性，论述不够深入；第三，研究多是分别从政治学、行政管理学、领导学的角度进行分析，研究角度略显单一，缺乏与历史学、经济学研究方法的结合。

2.今后研究的建议与展望

综上所述，这一领域的研究还有很大挖掘的潜力和进一步深化的空间。笔者认为今后对这一问题的研究首先应加强系统性和全面性，要将党对政府领导的体制、原则、方法、实效等综合起来进行考察，形成一个有机的整体。其次，要克服研究方法上单一化的倾向，将历史学、政治学、行政管理学、领导学等学科的“视界融合”介入研究之中，尤其是要将党史研究与政治学研究的方法有机结合起来，拓宽党史研究的深度和广度。此外，还需避免陷入空洞的理论陈述和探讨。基础理论的研究固然重要，但党对政府领导的实证研究更为必要，尤其是进行相关的案例分析和个案研究。由于研究者普遍缺乏参政经验，尤其是对高层次的党对政府领导的实际运作缺乏实证研究；有的研究者即使有幸参与其中，也因某些忌讳而回避或不愿进行实证研究，这就使得研究成果与实际运作相互脱节，难以起到现实资政的作用，研究成果的价值也将会大打折扣。因此，今后研究中，既要注重理论探究又要进行实证分析，认真总结建国以来我国党对政府领导的经验教训，为今后的政治体制改革提供参考和借鉴。

［1］那仁敖其尔.中国社会主义领导学［M］.呼和浩特：内蒙古人民出版社，1990.

［2］张湘霓，王进国.共产党执政方式探讨［M］.开封：河南大学出版社，1989.

［3］庞 松.过渡时期领导体制评析［J］.党史研究与教学，1988，（1）：8-16.

［4］庞 松，韩 钢.党和国家领导体制的历史考察与改革展望［J］.中共山西省委党校学报，1987，（6）：53-55.

［5］白贵一.对过渡时期我国党政关系演变的历史考察［J］.河南大学学报（社会科学版），1998，（5）：55-58.

［6］高新民，华农西.论党的领导方式和执政方式［M］.南宁：广西人民出版社，2003.

［7］林尚立.当代中国政治形态分析［M］.天津：天津人民出版社，2000.

［8］孙国华.这个提法本身没有错［N］.北京日报，2006-02-13（17）.

［9］李立琦.这个提法易生误解［N］.北京日报，2006-02-20（20）.

［10］艾丽华，张 梅.建国以来我国党政关系的演变和发展［J］.世纪桥，1997，（2）：22-25.

［11］蒋金晖.从坚持党的“一元化”领导到依法治国——建国以来党的领导方式演进的战略性转换［J］.党史研究与教学，2000，（1）：30-34.

［12］崔晓庚.中国共产党执政条件下保持先进性研究［M］.北京：人民出版社，2005.

［13］朱光磊，周振超.党政关系规范化研究［J］.政治学研究，2004，（3）：51-57.

［14］姜成林，王东升.政治体制改革讲话［M］.延安：延安大学出版社，1987.

［15］朱光磊.当代中国政府过程［M］.天津：天津人民出版社，1997.

［16］李寿初.中国政府制度［M］.北京：中共中央党校出版社，2005.

［17］周树志.有序民主式反腐建廉新论：西部开发中的公共权力腐败与对策研究［M］.西安：西北大学出版社，2008.

［18］曾 荻，刘 红.西部经济跨越式发展与政治文明建设［M］.北京：中国经济出版社，2006.

［19］居继清，彭旺林，李红卫.十七大报告理论实践与创新研究［M］.长春：吉林人民出版社，2008.

［20］周鹤龄.再思录：本世纪初党建若干问题研究［M］.上海：上海交通大学出版社，2007.

［21］陈明明.现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁［J］.战略与管理，2000，（6）：9-21.

A Review of Research on the Leadership of the Communist Party to the Government

QIN Li-chun，ZHANG Yong
（Central South University of Forestry and Technology，Changsha，Hunan 410004，China）

The leadership of the CPC to the government occupies a very important position in Chinese political life.However，so far，the research on this problem is quite weak，not having formed a complete system.The related results scatter among the study about“the Party-government interactions”，“the Party’s leadership”，“the Party’s ruling methods”，lacking of depth.The contents，ideas，methods of research must be further deepened，broadened and innovated.

the Communist Party of China；government；leadership；review of research

D091

A

1000-2529（2011）05-0066-04

2011-01-20

秦立春（1966-），男，湖南湘阴人，中南林业科技大学教授；张 勇（1976-），男，湖北荆门人，中南林业科技大学思想政治理论课教学部讲师，湖南师范大学历史文化学院博士研究生。

（责任编校：彭大成）