“省直管县”适用性的制度经济学分析

郝 靖 戎

(东北财经大学 人文学院，辽宁 大连 116025)

1 引言

1982年，中共中央第51号文做出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定，首先在江苏省试点，随后在全国推行。自此实行的市管县体制，对加快城市化进程，带动以地级市为中心的区域经济发展起到了重要的推动作用，强化了人们对区域经济中心重要性的认识和对城市的归属感。但随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，这种行政体制因层级过多导致的高成本、低效率的问题日益凸显，县域经济发展急需的资源难以得到有效配置，市管县体制对县域经济发展的制约逐渐加大。改变公共资源配置方式，迫切要求改变“市管县”体制。2009年6月,财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出了省直接管理县(以下简称“省直管县”)财政改革的总体目标,即2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。然而近几年我国在全国各地试点实行“省直管县”的成果却不容乐观，在促进城乡一体化发展，加快城市化进程上仍然收效甚微，其滞后性已严重制约了我国经济社会的进一步发展。因此，从制度创新的角度探求“省直管县”改革的根本原因，有助于我们更好地理解和把握其发展滞后性的根本阻碍，对于探索和发现“省直管县” 创新的现实路径具有一定的指导意义。

“省直管县”财政管理体制是指省级直接管理地市与县(市)财政，地方政府间在事权和支出责任、收入的划分，以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等都是省直接对地市和县(市)；地市没有管理县(市)财政的职能，不直接与县(市)发生财政关系。

省直管县财政体制改革的主要内容：

(1)收支划分。在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上,确定市、县财政各自的支出范围,市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法,合理划分省与市、县的收入范围。

(2)转移支付。转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县;专项拨款补助,由各市、县直接向省级财政等有关部门申请,由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。

(3)财政预、决算。市、县统一按照省级财政部门有关要求,各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算,并报市人大常委会备案。

(4)资金往来。建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系,取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。

(5)财政结算。年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理,市、县之间如有结算事项,必须通过省级财政办理。各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等,直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还,未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款[1]。

2 从“制度变迁”看“省直管县”的必然性

2.1 理论依据

历史上，中外学者从不同的角度给制度做出不同定义。在诺斯看来，制度就是一种规范人的行为的规则，与康芒斯对制度的含义界定基本相同。而为人们所普遍接受的则是美国经济学家舒尔茨在《制度与人的不断提高的经济价值》中提出的观点，即制度是管束人们行为的一系列规则。

任何制度都有利弊两个方面，所谓“兴一利必有一弊”。制度选择首先有一个“机会成本”，选择这种制度就意味着必须放弃另一种制度。再者，制度的功能存在着一个效用递减的规律，随着效用的递减，其利会成为弊。这说明，任何制度都不是完美的。另外，任何制度都是时间和条件的产物，随着时间的流逝和条件的变化，制度环境会随之变化，制度的利弊就会发生转化，从而使既有的制度在新的经济环境和信息条件下显得力不从心，难以发挥出应有的效力，即出现制度不适应。因此，用新的制度取代现有的制度即制度变迁，就成为了不可阻遏的趋势。制度变迁模型的基本假定是指制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润，即“外部利润”，是一种在已有的制度中无法获取的利润，只要这种外部利润存在，就表明社会资源还没有达到帕累托最优配置，就存在帕累托改进的空间。而实现帕累托改进，获取外部利润就必须进行制度创新，其目的就是将现有制度结构之外的外部利润内部化以达到帕累托最优状态。

2.2 现实土壤

我国现行的“市管县”财政体制在其运行的初、中期对县域经济的发展确实起到了一定的推动作用，具有历史适应性，是计划经济体制背景下的最优制度选择。计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府，经济与社会事务完全由政府包揽和经营，政府为巩固其高度集权的需要，就必须加强计划，增加管理层次。另一方面，“市管县”财政体制运行初期，我国信息技术水平有限，政府间传递信息的时效性和准确性都有待提高，省域和县域要实现有效地沟通显然是不实际的。因而在改革开放之初县域经济以农业为主的特定条件下，实行“市管县”财政体制是必然选择。但是随着经济的发展和技术的进步，这一制度安排在某些地区表现出越来越多的弊端，而相应的另一种制度安排——“省直管县”的潜在利益被越来越多的人发现。

2.2.1 “市管县”的不适应性

(1)“市管县”财政体制下，市级政府的“市本位”倾向日益增强，县域财富向城市日趋集中，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，导致城乡差距越来越大。

(2)“市管县”财政体制导致县一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难。“市管县”模式削弱了县域经济的自主权。

(3)改革当年相当一部分中心城市并非是由于经济发展自然形成的，而是被强推上去的，其实并不具备条件。

总之，在市场经济体制下，在城市化加速发展的今天，“市管县”体制已不适应市场经济尤其是区域经济发展的需要。

2.2.2 “省管县”的潜在利益

(1)目前，县域经济还不能成为实现经济跨越式发展的支撑点和主战场，而制约县域经济发展的主要体制性障碍是权利下放不够，自主发展空间不够，县域经济发展缺乏活力。因此，调整省以下财政体制，突破“市管县”体制在发展空间上的束缚是一种必然选择。

(2)在城市化已经成为未来发展必然趋势的背景下，城乡一体化成为迫切要求，实行“省直管县”，即通过“市县分置”实现城乡合治向城乡分治的转变达到城市独立经营，乡村自我治理的目的，有利于统筹城乡发展。

(3)在市场经济的今天，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府职能已由大量的微观经济管理职能转向宏观调控职能。此时，政府层级每增加一级，就会导致信息流失率增加，财政资金流转效率降低，权利控制和政策执行的力度减弱，政府管理效率降低。而要改革行政层级，就要建立相对稳固的财政制度以保证地方行政区划改革的平稳过渡。

总之，在现有“市管县”制度结构下，由外部性、规模经济、风险和交易费用所引起的收入的潜在增加并不能实现内在化，而相对于“市管县”制度安排，“省直管县”财政制度的创新可能使这种外在利润内在化，更符合当前我国经济发展的现状。运行“省直管县”制度安排可以获得原先不能获取的利益，从而取代现行制度成为这个制度安排集合中最有效的一个，从而使“省直管县”制度变迁成为必然。

3 从“制度均衡”看“省直管县”的可行性

所谓制度均衡，是人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态，在这种状态下，人们无意也无力改变现行制度，也就是说从供求角度上制度的供给满足制度的需求。人们之所以对制度产生需求，是因为制度能够给人们提供便利，增进人们的利益，这种方便和利益就是制度发挥的功能和作用。制度除了具有减少生活的风险和不确定性以及节约成本的经济功能外，几乎所有制度都包含了稳定和秩序的功能。制度供给即制度的生产，它是对制度需求的回应。而制度的选择是一个制度预期收益和预期成本的比较过程。制度是一种稀缺资源，其需求是随着时间和条件的改变而改变的，主要取决于制度的相对价格和需求主体的相对偏好，换句话说，相对价格和偏好的变化就是制度变迁的来源。当前我国对于“省直管县”的制度需求与制度供给已然具备。

一方面，我国对“省直管县”制度安排的需求基于三个保障：(1)制度保障。我国已由计划经济体制转变为市场经济体制。这一基本经济规则的变化能深刻影响创立新的制度安排的预期成本和收益，因而也就能深刻影响对新的制度安排的需求。市场经济体制打破了传统的管理模式，我国省市两级政府的职能也发生了很大变化，事务性工作显著减少，上级政府不再向下级政府分配物资和下达计划指标，并且随着行政审批制度改革取得的较大进展，省级政府及其所属部门的管理幅度增大，省级政府已有能力直接领导几十个县。(2)技术保障。技术变化决定制度结构及其变化，技术发展水平及其变化对制度变迁的影响是多方面的。改革开放以来，我国信息技术高速发展，政府间信息传递的时效性和准确性大大增强。另外，高速公路、国道、省道等基础设施的改善，现代交通工具的发达等也使省域和县域间的空间距离越来越短，这些技术方面的创新和进步，为提高行政效率，节约行政成本奠定了基础，也促使新的制度安排出现。(3)财力保障。近年来，省级财政实力不断壮大，对县级财政的扶持能力也得到增强，让利空间有所扩大。以上这些因素提供了“省直管县”制度在我国的需求土壤。

另一方面，“省直管县”作为正式制度，由国家提供有其必然性。正式制度作为管束群体竞争与合作关系的正式规则，生来就应该对群体的所有成员有效。但对于正式制度变迁来说，大量存在的外部效果和“搭便车”问题会显著减少正式制度变迁的预期收益，以至于往往会持续地出现制度不均衡和制度供给不足。国家的出现并不能消除“搭便车”现象，但它能在存在这种现象的条件下增加制度供给量。同时制度安排具有“公共产品”的属性，而政府在生产公共品上比私人生产公共品更有效，成本更低。另外，国家在制度供给上还有明显的规模经济优势和成本优势。再者，制度创新有帕累托改进和非帕累托改进之分，伴随非帕累托改进的制度创新必然会出现大量的受损者和获益者，这就涉及到一个对受损者补偿的问题，这个时候由国家来统筹安排显然方便且能降低成本。

制度存在的合理性和必然性就在于它是制度需求与制度供给之间达到均衡的结果，在均衡存在的试点上，人们不会改变已有的行为规则。从制度均衡角度来看，相对于制度需求来说，我国目前存在“省直管县”制度安排的供给不足问题，因此从这一层面上讲，“省直管县”在我国已具备可行条件。

4 从“制度变迁的源泉”看“省直管县”的合理推行

没有潜在利润，就不可能有制度变迁，但有了潜在利润，制度变迁也不一定发生。因为任何制度变迁都存在运行成本，只有当通过制度创新可能获得的潜在利润大于为获得该利润而支付的成本时，制度变迁才会发生。制度净收益大于零是制度安排的前提和制度选择的必要条件，但这不是充分条件。因为在同一条件下，一般都存在一个制度选择集合，在这个集合中许多制度安排的净收益可能均大于零。这就需要将不同制度安排的净收益加以比较，选择其中净收益最大的那项制度。

从制度经济学的角度来看，制度的实行不仅取决于该制度安排的预期收益和预期成本的比较，同时也取决于不同制度间净收益的比较，也就是我们所说的制度的相对价格。另外需要注意的是，每一项预期带来收益的制度都需要消耗成本，但不同主体可能由于效用函数和约束条件的差异，对于同一种制度安排的收益和成本存在不同的评价标准。我国地域面积比较大，各地经济发展状况也不尽相同，另外民族的差异以及历史的不同所造成的路径依赖的存在也同时决定了相对偏好的不一致，因此在我国不同地区的“市管县”制度的残存价值与“省直管县”制度的净收益之间的比较结果是不一样的，这些都决定了在我国推进“省直管县”改革要因地制宜。

4.1 我国现行“省直管县”制度的时滞障碍

如前所述，虽然“省直管县”制度势在必行，但由于“受损集团”的排斥和“时滞问题”的存在以及其他各方面的原因，各省市相继推广的“省直管县”财政改革的实效性远远小于其预期效力，这严重阻碍了我国经济社会的进一步发展。所谓“时滞”是指一种时间差，它是某项活动从计划开始到产生实际效果之间的一项时间间隔。考察制度变迁的时滞问题涉及到制度变迁的方式。

制度变迁的方式一般分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，主要由一个或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。这种类型的制度变迁是由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引发的。而强制性制度变迁是由政府通过命令和法律引入实施的制度变迁。诱致性制度变迁和强制性制度变迁都是对制度不均衡的反应，选择何种制度变迁方式以及选择何种制度安排都遵循成本收益比较的基本经济原则。改革之初，我国选择的是“自上而下”的供给主导型制度变迁方式，权力中心凭借行政命令、法律规范与利益刺激，自上而下地规划、组织和实施制度变迁。其目的是通过制度创新使制度安排的收益大于成本。为了获取最大化的垄断租金，权力中心为制度创新设置了严格的进入壁垒。这种制度变迁显然是强制性制度变迁，但是如果以这种制度变迁方式向市场经济过渡，就会遇到著名的“诺斯悖论”，即统治者最大限度增加其租金的产权安排同有助于减少交易费用以鼓励经济增长的有效率的产权安排间存在着两难的困境。当权力中心面临竞争约束和交易费用约束时，就会容忍低效率产权结构的长期存在。随着我国放权让利改革的深入，一些利益独立化的微观主体地位初步形成，他们有较强的利益动机和行为，一旦认识到新制度安排具有潜在收益时，就会利用下放的决策权实施制度安排，即“自下而上”的诱致性制度变迁。然而，在强制性制度变迁为主导的条件下，微观主体的制度变迁需求要得到权力中心的特许才能实现。因此，通过放权让利改革使地方政府成为化解“诺斯悖论”的突破口成为我国制度变迁的特殊模式。这是因为地方政府通过放权让利改革拥有了较大的资源配置权，它既能满足微观主体在制度非均衡条件下寻求最大化利益的要求，又能通过在与权力中心的谈判与交易中形成的均势来实现国家的垄断租金最大化的制度变迁方式。这种制度变迁方式即为“中间扩散型制度变迁方式”，是符合我国国情的具有中国特色的制度变迁方式。正如《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出的“继续推进省直管县财政管理体制改革，提高县乡基本财力保障水平，落实村级组织运转经费保障政策”。省直管县财政体制改革是使省直接把转移支付、资金调度等经济权限“下放”到县，推进“扩权强县”。符合我国由一个中央集权型计划经济国家有可能成功地向市场经济体制渐进过渡的现实路径：改革之初供给主导型制度变迁方式逐步向中间扩散型制度变迁方式转变，并随着排他性产权的逐步建立，最终过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致性制度变迁方式从而完成体制模式的转换。

总体来说，通过分析制度变迁的方式，我们肯定了“省直管县”制度的变迁是符合我国国情的“中间扩散型制度变迁方式”。但更重要的是，我们应当看到，在我国目前在推广“省直管县”过程中存在最大的阻碍或者时滞问题就在于很多省市并没有做到真正地将权力下放到县，或者至少权力下放不够，地方政府自主空间仍然过小，以至于不能完全打破“诺斯悖论”，能实现在追求自身利益最大化的动机下带动整个县域经济的发展，促进城乡一体化新格局的形成，加快城市化进程，从而产生了在潜在利润出现和使潜在利润内部化之间的时间间隔，也就是时滞问题。

4.2 “省直管县”制度推行要循序渐进

在市场经济的现状下，“省直管县”制度变迁势在必行，但不能绝对化。不加区分地推进“省直管县”很可能适得其反。推进“省直管县”改革是有条件的：一要符合当地经济发展水平，也就是要看区域经济的一体化程度。一个国家内部的区域经济一体化进程大致可以看做四个方面：基础设施一体化、市场一体化、产业结构一体化和政府职能一体化。选择适应当地区域经济一体化程度的财政体制才能更好地推动区域经济发展，加快城市化进程。二要符合当地社会管理能力，即要与省级政府的协调能力、财政能力、监督能力等相适应。三要符合当地地缘地貌情况。过分强化行政意义上的县域经济，可能导致区域经济的“碎片化”，阻碍城市化进程。

(1)在我国的中部地区，即在一些农业大县、产粮大县，区域经济已经得到一定的发展，产业结构逐渐趋于一体化，此时应大力推进“省直管县”。在促进政府职能一体化的同时带动市场和产业结构优先发展，有利于地区经济的整合和城乡一体化的完善。在这些地区，“省直管县”制度的净预期收益显然要大于现行“市管县”制度的残存价值，具有相对价格优势。另一方面，中部地区人口相对密集，行政层次多，增大了信息的失真度，且由于县域经济在近年来的长足发展导致市县矛盾日益加深，人们基于对财政体制的认识对省管县的要求日趋显著，因此“省直管县”制度同时具有相对偏好优势。

(2)在西部欠发达地区，“省直管县”制度的相对价格优势并没有完全实现，这些地区经济比较落后，人口比较少，地域面积又过大，体制上的矛盾还不明显，现行制度还未表现出其不适应性，省级政府的能力也还未达到提供“省管县”制度的程度，客观上也需要有地级市层级。另外区域经济发展程度也相对落后，甚至一些地区仍处于基础设施一体化的进程中，此时若盲目推进“省直管县”可能会打破该地区原有的区域化和城市化发展模式，出现“断层”，阻碍其发展。然而该地区民众的相对偏好在西部大开发战略引导下已经逐步显露，对“省直管县”有了一定的需求，因此可以向县级单位下放一些权力，选择部分县进行直管试点，扩大自主权，积极形成区域经济中心。同时也应争取把发展比较好、有潜力的县市升格为地级市，带动整个西部的区域经济发展。

(3)当一个地区的工业化、市场化、城市化程度达到了一定水平，产业集聚效应已显现，区域经济已经逐步呈现全面一体化的时候，发挥其现行制度的残存价值显然要优于制度变迁带来的额外成本，于是应该在这些已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆四个直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连、宁波、厦门等城市化比较高的副省级城市，重点推进“撤县建区”的力度。

由此笔者认为，“省直管县”制度安排与“市管县”制度安排不是一种替代关系，而是一种互补关系，空间上可以并存。应该说，“省直管县”是对现行“市管县”制度的一种修正和完善，而不是彻底否定。在推进“省直管县”进程中，我们要充分认识到这一点，避免制度完美化，结合不同区域的经济发展状况和政策土壤，通过比较制度分析考察可行的制度安排之间的相互替代关系，在财政管理体制这一制度选择集合中充分进行不同制度间的权衡，选择最优制度，逐步推进全国范围内的城市化与城乡一体化发展。

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