城市化与耕地保护战略和谐并举的实现机制研究

葛 传 勇

(河南师范大学 财务处,河南 新乡 453007)

城市化与耕地保护战略和谐并举的实现机制研究

葛 传 勇

(河南师范大学 财务处,河南 新乡 453007)

城市化是我国经济持续高速发展的引擎，耕地保护涉及子孙后代基本生存的粮食生产安全，土地资源成为城市战略与耕地保护战略相交织的节点。破除“土地二元制度”，建立“同地同权”的新土地管理制度，激活农村土地资源，通过“土地发展权转移”鼓励农民节约农村建设用地，以建设用地复垦的土地指标换取发展或创业资金，是平衡城市化与粮食生产争地矛盾，实现城市化与耕地保护战略和谐并举的途径与机制。

城市化;耕地保护;战略和谐并举;实现机制

一、城市化需要大量建设用地

城市化是我国经济持续发展的引擎，我国60年的城市化道路波澜壮阔，成绩斐然，城市化率从1949年的10.64%提高到2009年的46.5%。目前我国的国内生产总值已超过日本成为世界第二，城市化仍将带动我国经济持续高速发展。如果城市化化率每年提高1个百分点，到2030年，我国城市化水平将接近70%。前途光明，任务艰巨，但问题也很突出。城市化不仅面临资源短缺、环境污染等严重问题，更受制于土地资源的瓶颈制约。1996-2008年我国城市化建设用地年增加1678.24平方公里，年均增加幅度为6.3%。按照年均增长4.5%的节约方案计算，未来20年我国城镇用地将由2008年8.12万平方公里增加到16.36万平方公里，新增加8.24万平方公里(约1.2亿亩)。退一步说，按照2004年的数据为基础计算，“2004年我国城市人均用地133平方米”[2]，城市化率为41%，人口13亿，假如2030年全国人口为15亿，城市化率为68%，那么城市化将需要增加6.9万平方公里(约1.04亿亩)的建设用地。如何满足巨量的建设用地需求已是城市化需要解决的首要问题。

二、粮食生产需要更加严格地保护耕地

根据我国《人口发展“十一五”和2020年规划》，到2020年，人口将达14.5亿；根据国家人口与计划生育委员会预测，2030年我国人口将达15亿。民以食为天，根据《国家粮食安全中长期规划纲要》预测，2020年粮食总需求量为5725亿公斤，2030年粮食总需求量为6400亿公斤。2008年我国基本耕地18.25亿亩，粮食总产量5016亿公斤，因此更加严格地保护耕地是粮食生产安全的基础和前提。

1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的基本国策”。1997年4月中共中央、国务院发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出要用世界上最严格的措施保护耕地。1998年修订的《土地管理法》首次以立法的形式明确了保护耕地作为一项基本国策的法律地位。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚守住18亿亩耕地红线。

然而，与此同时，我国耕地数量却以惊人的速度减少。“1984—1994年，10年间全国减少耕地面积约1.1亿亩，最多的年份达1000多万亩”*中国统计年鉴,1995．。耕地从1996年底我国第一次土地资源结束时的19.51亿亩，减少到2008年地的18.26亿亩，11年内全国耕地净减少1.25亿亩，年均减少0.11亿亩。由此可见，我国耕地保护任重而道远。

三、城市化与农业生产耕地争地加剧

我国耕地面积从2001年19.14亿亩减少到2008年的18.257亿亩，净减少8830万亩*中国国土资源公报，2001-2008．，年均减少1103.75万亩；2002—2009年建设占用耕地3117.08万亩，年均389.64万亩，占年均耕地减少量的35.3%。

2002—2009年我国土地整理复耕开发2918.93亩，年均364.86万亩*中国国土资源公报，2002-2009．。2002-2008年我国生态退耕7737.72万亩(其中2007年38.17万亩，2008年11.4万亩)*中国国土资源公，2002-2008．，年均1105.39万亩。假设建设占地以年均389.64万亩为计算基础，生态退耕以最低的2008年11.4万亩为计算基础，灾毁以年均64.75万亩为计算基础，以上三部分合计年均减少耕地465.79万亩，扣除年均364.86万亩整理开发复耕的增量土地(假设建设全部用于耕地)，年均减少土地100.93万亩，这样计算，到2030年恰好保有18亿亩耕地。

如果按照2030年城市化需要1.04亿亩的建设用地计算，那么年均需要520万亩建设用地，扣除年均364.86万亩整理开发复耕的增量土地，到2030年，将存在约3400万亩的建设用地缺口；如果按照2030年需要1.2亿亩用地计算，到2030年将存在4000万亩的土地缺口。

如果不能够持续有效地整理开发复耕出足量的土地，对耕地数量的严防死守必然影响城市化的进程，而对城市化建设用地的满足必然造成耕地数量的大量减少，因此粮食生产与城市化争地的矛盾加剧。

四、破除土地二元制度，寻找土地矛盾的新的平衡点

社会主义制度的建立，废除了中国几千年的土地私有制度，建立了以全民所有制和劳动群众集体所有制为基础的土地公有制。按照现在的土地管理规定，国家根据公共利益可以将集体所有土地征收为国有土地，而集体所有土地不得进入流通市场，国有土地与集体土地权利的不同构成了实际上的“土地二元制度”。

在计划经济时代，我国不仅依靠“城乡二元制度”抽取了大量的农业剩余价值来支持工业和城市发展，而且依靠“土地二元制度”几乎无代价地获得了城市建设用地。上世纪90年代中期以后，地方政府主导各类园区的土地开发，依靠压低对农民的土地征用价格低价满足工业园区用地，营造吸引投资的环境，助推工业化高速增长。2000-2008年，我国城市化率从40%提高到47%，每年提高接近1个百分点，在这一轮快速城市化中，土地资源向资本转换，成为地方政府获取城市建设资金的途径选择。地方政府推动地价与房价快速攀升，以最大化商住土地出让收入及房地产开发税收来保证城市建设资金，实现城市政府资金平衡。1999年土地出让收入514.33亿元，占地方财政收入的9.19%，到2009年土地出让收入已达15900亿元，占地方财政收入的48.8%，土地出让金收入占当年GDP的4.4%。

现行土地利用方式成为传统经济增长方式赖以生存的重要支撑。土地成为政府主导的工业化和城市化的工具，成为支撑以GDP为导向的政府行为模式的手段。政府作为土地规划者、管理者及经营者，往往首先通过制定或修改土地规划将征地行为合法化，然后单方面制定土地征用拆迁补偿标准，通过公权力以公益化的名义强行征地。对“卖地”的依赖及对“土地资本”的贪欲，造成政府行为扭曲和职能错位。以政府既当裁判员又当运动员的“土地二元制度”的制度性偏差，必然难以实现耕地资源保护与经济可持续发展的平衡。因此必须破除土地二元制度，压缩政府对土地的寻租空间，回归政府对土地管理的理性，寻找粮食生产与建设用地的新的平衡点。

五、同地同权，盘活农村建设用地存量

我国农村建设用地存在极大的挖掘潜力。2008年我国农村居民点占地16.53万平方公里，折合约2.48亿亩，是2008年我国城镇占地约0.6亿亩、工矿建设用占地约0.62亿亩合计数的2倍；农村人均居住建设用地约229平方米，还存在因不少农民进城打工而住宅常年闲置的“空心村”。因此，盘活农村建设用地对城市化战略与土地保护战略的落地具有重大的意义。

由于不允许农用建设用地进入流通市场，所以农村大面积的宅基地成为农民难以割舍的世代守望的撂荒资源。近年来越来越突出的小产权房问题，实际上是对农业建设用地的价值发现及对“同地不同权的”土地二元制度的挑战。土地二元制度阻断了农村和城市、农业和工业在土地资源、资金资源上的互通渠道，遏制了农民对耕地保护的积极性。在粮食生产与城市化争地的激烈矛盾中，政府应退出土地经营者的角色，将农业耕地的守护权交给世世代代在土地上繁衍生息的农民，减少农村建设用地指标支援城市化，保护现有的耕地存量，探索出一条以农村建设用地集约化为突破点的土地资源可持续利用的实践道路。

农村宅基地是农民的家园，是世代可以继承的家业，农民宅基地的节约挖潜，不能再依靠行政权力强制来实现，需要通过制度设计，使之产生利益的冲动，驱使农民自觉的做出节约宅基地的抉择。

新的制度必须以农民的利益为核心设计，实现集体用地与国有土地权利平等，允许农民的宅基地自由进入市场流通，使农民享有土地转让的自主权、收益权和谈判权，鼓励农民用建设用地换取发展或创业资金。如果农民的宅基地如同城市建设用地一样寸土寸金，那么宅基地节约复耕将为农民走向富裕新生活换取第一桶金，城市化也将因此获得充足的建设用的源泉。

六、土地发展权转移，实现土地资源在全国范围内自由配置

就空间而言，城市化是指城市从中心区向周围依次推进的过程，是郊区不断变成城市的过程。而偏远地区的土地或者在城市发展规划以外的建设用地无法直接提供给城市使用，因此需要通过土地发展权来实现城市化对土地资源的需求。

土地发展权转移是指将土地的发展权利从一个地区发送到另一个地区，实现建设土地指标的空间转移。即远离城市郊区的农村将节约出来的建设用地复垦为农业用地后，可以将建设土地指标转移给郊区，郊区可以将农耕用地转变为建设用地，这样既能够保证城市发展用地，又可以保持基本耕地不减少。

由于我国区域之间土地资源禀赋与用地需求的差异非常大，土地发展权的空间转移对实现全国范围内的耕地“占补平衡”、促进土地资源与资金资源在全国范围的合理配置具有重要的意义，更有利于经济区域职能的划分，促进经济社会的可持续协调发展。

“自愿平等、利益共享”是土地发展空间转移的基础。土地发展权转移必须打破按照土地的商业地理位置计算土地收益的现状，由建设用地指标转出与转入双方自由组合、平等协商，共同分享土地增值收益。这样有利于将建设土地指标首先转移到土地收益最高的城市，提高土地收益。

破除二元土地制度，建立同地同权的新制度，必须通过土地发展权转移来提升农村偏远地区的建设用地价值，鼓励农民积极参与新农村建设、乡村土地综合治理工作，在保证耕地面积不减少的前提下，将节约出来的建设土地指标转移给经济发达地区的城市建设，用土地指标换来创业、发展、建设美好家园的大量资金，使城市与乡村资源相互流动、相互支持，实现城市化战略与耕地保护战略和谐并举。正如联合国前助理秘书长沃利·恩道所言：“城市化极可能是无可比拟的未来光明前景之所在，也可能是前所未有的灾难之凶兆。所以，未来会怎样也就取决于我们当今的所作所为。”[3]

[1]吴良镛,等．从世界城市化大趋势看中国城市化发展[N].科学新闻,2003-09-19．

[2]盛洪．土地产权与交易的变革空间[N]．21世纪经济报道，2007-10-21．

[3]联合国人居中心.城市化的世界[M].北京：中国建筑出版社,1999:7．

[责任编辑迪尔]

F293.2

A

1000-2359(2011)03-0119-03

葛传勇(1964-),男，河南原阳人，河南师范大学财务处高级会计师，主要从事经济与管理研究。

2011-01-12