论县级政府基本公共服务绩效指标体系构建的意义及基本思路

江易华

（清华大学 社会学系，北京100084）

一个科学合理、运转协调的政府基本公共服务绩效评估体系，有助于政府确立正确的政绩观，促进公共服务型政府建设。而县级政府基本公共服务绩效评估体系的核心就是构建指标体系。因此，切实加强县级政府基本公共服务绩效指标体系的构建这一议题的研究，具有重大的现实意义和理论价值。

一、县级政府基本公共服务绩效指标体系构建的意义

十六大以来，“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生”，让全体人民平等分享改革和发展的成果，已经成为新时代党和政府治国理政最鲜明的特点。自古以来，中国就是一个农业大国，农村人口一直占全国人口的绝大多数，农村的稳定是国家稳定的前提和基础。在社会主义社会，基本公共服务可以衡量社会的进步程度，显示出社会主义在其发展进程中不同阶段的特点。基本公共服务不仅包括满足本源性的公共需要的公共产品，也包括那些因市场失灵而供应不足甚至无法提供的产品和服务，这些基本公共服务涉及社会上所有的人，全体公民不论其种族、政治和经济地位如何，都能公平、普遍享有。在我国，目前它特别关系到占人口绝大多数农民的生存和发展，进而关乎国家兴亡和社会的稳定。尤其在现代文明社会，政府对社会的控制能力事实上在相当程度上取决于政府公共产品和公共服务的供给能力及其满足社会公共需求的能力。能否为社会提供充分的公共产品和公共服务，不仅是实行有效社会管理的基础，也是政治稳定和社会发展的基础［1］。因此，它理应受到更大的重视和关注。

改革开放以来，我国经济、社会建设均取得了巨大进步。但不可否认的是，在长期的城乡二元结构下，农村基本公共服务与城镇之间的差距日益加大，这种差距的日益扩大与社会公平正义价值观念间的冲突，使得农村建设目前已成为社会建设“短板中的短板”。基本公共服务在城乡之间的这种差距不仅是中国由传统社会走向现代社会的梗阻，也是统筹城乡发展应首先着力解决的难点。

正因为如此，十六大以来，党中央提出了构建社会主义和谐社会的重大决策。党的十七大报告高度关注和重视民生问题，明确提出要建设服务型政府，促进社会公平正义。《我国国民经济与社会发展十二五规划纲要》中明确提出要“坚持以人为本、服务为先，履行政府公共服务职责，提高政府保障能力，逐步缩小城乡区域间基本公共服务差距”［2］。然而，在构建社会主义和谐社会和服务型政府的进程中，面临诸多挑战：地区之间与城乡之间发展的不均衡、居民收入差距过大、资源环境约束增加等问题，这些问题又都与我国当前居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾有关。基本公共服务作为维护社会基本公平的基础通常发挥着社会矛盾的“缓冲器”作用［3］。目前，提高农村基本公共服务水平除了建立科学的支出分配体系、安全的支出执行体系、完善的监督管理体系外，还应建立一个有效的政府绩效评估体系。其中的关键在于建立起以社会公正为导向、促进城乡基本公共服务均等化的政府绩效评估指标体系。

自20世纪60年代以来，在政府财政和信用危机的影响下，美国、欧洲、日本逐渐出现了政府绩效评估的热潮。进入20世纪90年代以后，绩效评估逐步走向制度化、规范化和法制化。与西方发达国家相比，我国开展绩效评估的活动与研究起步较晚。正是在以上背景下，2004年党中央把“建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度”写进了《国务院工作规则》。2005年温家宝在政府工作报告中提出了“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”的要求。党的十七大报告提出要“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核体系”。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出要“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。2009年中央出台了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，同时，中共中央组织部制定了相关配套办法。2010年的中央一号文件、十七届五中全会及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出了要统筹城乡与区域协调发展，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。

与此同时，随着改革开放的深入，我国地方政府对绩效评估也在积极探索，并取得了一系列成果。但正如孟华所指出的那样，当前我国正处于从“管制型”政府向“服务型”政府转型的过程中，适应这一发展趋势，政府绩效评估也需要从机构绩效评估转向公共服务绩效评估［4］。由此可见，当前以科学发展观为统领，从基本国情出发，与全面实现小康社会的目标相适应，按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，推行政府绩效管理，研究和探讨基本公共服务绩效评估体系，切实提高政府的公共服务效能，推进基本公共服务均等化以促进社会公正提供参考，是摆在我们面前的重要战略任务。

目前，国内外学者对政府基本公共服务绩效指标已进行了一些相关研究并取得了一些理论研究成果。国外（主要是西方国家）对政府公共服务绩效评估指标的理论研究是伴随着大规模的评估实践而逐渐兴起的。从西方发达国家政府绩效评估的演变历程来看，在价值取向上经历了“效率”至上、“效率”与“公平”并重、强调服务质量与公民参与三个阶段。KeithMackay用事例说明监控信息与评估结果能够并已用于改进政府绩效，以一些国家为例介绍和分析了建立良好的政府监控和评估系统的经验教训，探讨了强化政府监控和评估系统的各种途径［5］。走在公共服务绩效评估前沿的英国，引入了专门的针对公共服务绩效的评估框架，即公共服务协议框架（PSA）。在PSA框架中，按照总体目标→具体目标→详细的实施行动计划这一思路开展工作，这一过程的每一方面都有明确的责任人，并要求公共服务绩效状况定期公开发布［2］。当然，这一框架本身也在不断地调整和完善。当前国际上对衡量政府公共服务绩效还没有专门的公认一致的指标体系。但与此相关的研究成果中有许多指标是与政府公共服务绩效评估相关的。总之，从国外现有的相关成果看，具有如下特点：（1）绩效评估指标设计由经济、效率转移到质量和公共服务上来，倡导公共服务的公平正义取向，以政府职能定位为依据，坚持定性和定量指标相结合。（2）主要基于具体问题和现实案例的研究，以实证的研究方法，通过设计定量指标，来测量公共部门绩效高低和公共服务质量的好坏。

目前国内专门研究政府基本公共服务绩效评价的还比较少。与之相关的代表性成果主要集中在公共服务绩效评估研究的必要性及相关概念的界定、评估主体、评估指标等方面。国内现有的研究成果，我们认为具有以下特点：（1）国内的研究在以下几方面基本形成共识：无论是学界还是政界都把基本公共服务绩效评价作为促进服务型政府建设的重要途径；同时，学者们普遍认为，绩效评价的关键在于建立科学合理的基本公共服务绩效评价指标体系；公民本位、社会本位、重视民生、公平正义、和谐发展、法治、责任等理念和价值，是服务型政府绩效评价的基本价值取向。（2）研究方法显得单一。从研究方法来看，现有的研究大都是采用的是规范研究而缺乏实证研究，尤其是缺乏从中国具体的现实经验出发，来系统思考某一层级政府基本公共服务绩效评价指标体系的构建与运用。（3）国内关于政府基本公共服务绩效指标的研究大多还是停留在宏观的地方政府层面。以基本公共服务为研究对象，对县级政府进行研究的成果尚不多，虽有了一些分散的研究成果，但系统研究不够，尚未针对县级政府履行基本公共服务职能这一特殊活动构建一个科学合理的绩效评估体系。县政府作为政府体系的基层，为广大农村直接提供基本公共服务，因此，切实加强县级政府基本公共服务绩效指标体系的研究，对县级政府落实科学发展观和正确的政绩观，推进服务型政府建设具有重大的现实意义和理论价值。

二、县级政府基本公共服务绩效指标构建的基本思路

要提升县级政府基本公共服务绩效以促进城乡基本公共服务均等化，就必须建立一套县级政府基本公共服务绩效指标体系，以此为依据来比较和检验不同县级政府提供基本公共服务的质量和水平。

县级政府基本公共服务绩效指标体系的构建，必须从中国的国情出发，坚持促进社会公平正义的价值取向。为此，借鉴地方政府绩效评估指标体系构建的流程［6］，我们认为，县级政府基本公共服务绩效指标体系的构建可按图1所示的流程进行。

在以上流程的指引下，我们提出按照以下思路展开研究：（1）从理论上分析县级政府基本公共服务绩效指标体系的构建。这一层面的主要任务是：纵向梳理改革开放以来县级政府基本公共服务绩效评价的发展轨迹与趋势、不同时期的绩效指标要素组成及其作用表现；厘清基本公共服务的内涵及其绩效指标构建的原则、程序；重点研究作为县级政府基本公共服务绩效指标构建价值取向的社会公正，分析社会公正与基本公共服务及其绩效的联系、社会公正取向的内涵及其在基本公共服务绩效指标中的体现。（2）从技术层面上探讨县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的设计与筛选。具体来说，主要是深入探求县级政府基本公共服务绩效指标的设计方法与逻辑框架、绩效指标的筛选方法，并对设计的绩效指标体系进行理论筛选与实证筛选、信度与效度检测。（3）从运用层面上对县级政府基本公共服务绩效指标体系进行实证检测。这一层面的主要任务是：分析县级基本公共服务绩效指标权重的确定，设计评价模型并收集指标数据进行实际测评。

首先，我们对基本公共服务的范围及其社会公正价值取向的内涵进行探讨。基本公共服务是指政府向全体社会成员提供平等的、无差别的公共服务，根本目的是为了满足人们日益增长的公共需求。因此，县级政府基本公共服务的具体内容必须根据民众的需求特别是农民的需求来确定。在综合国内外相关研究成果的基础上，我们认为，县级政府基本公共服务的范围主要包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、基础设施、公共文化、公共安全、环境保护等。同时，县级政府基本公共服务绩效指标体系的建立，是在一定价值体系的指导下进行的。这种价值取向决定了县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的深层结构，贯穿于县级政府基本公共服务绩效指标体系构建和运用的全过程。不同的价值取向在相当程度上决定着绩效评估指标体系的内容，由于基本公共服务的落脚点就是要体现和促进社会公正，社会公正也理应成为县级政府基本公共服务绩效指标体系构建的价值取向和主要依据。社会公正具有广泛的社会内涵，县级政府基本公共服务的社会公正取向可以理解为：在县级政府所提供的基本公共服务领域内，政府应该满足人们的基本需求，尽可能使公众享有同样的权利，以保证生存和发展的基础性服务均等及人们基本权利的平等。总之，基本公共服务的社会公正取向要求其绩效指标的构建必须体现公共性、效益性、社会公众的满意度等基本价值目标。

其次，县级政府基本公共服务绩效指标体系的构建是在一般原则和特殊原则的指导下，有步骤地进行的。县级政府基本公共服务绩效评估指标体系不是一些指标的简单堆积和组合，而是要根据某些原则来构建，并能综合反映一个县级政府基本公共服务绩效状况的指标集合。构建县级政府基本公共服务绩效评估指标体系，是一个复杂的系统过程。在县级政府基本公共服务绩效评估指标体系构建过程中，我们首先必须有明确的目的，同时还要重视其所具有的科学性、可行性、可比性与系统性。同时，县级政府基本公共服务绩效评估指标体系及其构建过程是一个受环境和诸多外部条件影响和制约的系统。这些影响因素的存在要求不同评估对象必须有不同属性的指标权重与之相匹配。因此，我国县级政府基本公共服务绩效指标系的设计不仅要遵循指标体系设计的一般原则，还要遵循一定的特殊原则。这些特殊原则主要包括县级政府的职能依据原则、发展战略和规划依据原则、县级政府的外部环境依据原则、经济社会发展水平依据原则等。

最后，县级政府基本公共服务绩效指标构建的方法。在以上原则的指导下，县级政府基本公共服务绩效指标体系的构建可按以下技术路线进行。

由上图可知，我们试图运用关键绩效指标法来设计县级政府基本公共服务绩效指标体系，同时，运用频度分析法、理论分析法、专家咨询法等，进行绩效指标的理论遴选，在此基础上，运用专家咨询法、隶属度分析、相关分析等方法进行实证筛选与检测，以确定县级政府基本公共服务绩效评估的核心指标。

依循上述技术路线，按照业绩指标与成本指标、定性指标与定量指标、正向指标与逆向指标相结合的原则要求，我们主要从县级政府基本公共服务的内涵和要求出发，依据县级政府基本公共服务绩效指标体系构建的价值取向，确定了基础教育、医疗卫生、社会保障、公共科技、公共文化、公共设施、生态环境、公共安全和公共行政等9个部门关键绩效指标，最终形成了由9类28个单项指标组成的县级政府基本公共服务绩效指标体系（如图3所示）。

总之，县级政府基本公共服务绩效指标设计的相应改进与完善是一项复杂的系统工程，对于推进服务型政府建设与政府基本公共服务绩效评估研究具有重要的理论价值和现实意义。随着理论研究和实践进展的深入和发展条件的改变，绩效评估指标也必将相应调整。因此，建立县级政府基本公共服务绩效指标体系需要一个由理论到实践逐步完善的过程。

［1］项继权，等．构建新型农村公共服务体系——湖北省乡镇事业单位改革调查与研究［J］．华中师范大学学报（人文社会科学版），2006（5）．

［2］中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［N］．人民日报，2011－03－17．

［3］陈昌盛，蔡跃洲．中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估［M］．北京：中国社会科学出版社，2007：7．

［4］孟华．推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估——从机构绩效评估向公共服务绩效评估的转变［J］．中国行政管理，2009（2）．

［5］Keith Mackay．How to Build M＆E Systems to Support Better Government［M］．Washington，D．C．：The International Bank for Reconstruction and Development，2007：5．

［6］倪星．地方政府绩效评估指标的设计与筛选［J］．武汉大学学报（哲学社会科学版），2008（2）．