统一人力资源市场建设的障碍及实现途径

云 鹏

(河南科技学院，河南 新乡 453003)

统一人力资源市场建设的障碍及实现途径

云 鹏

(河南科技学院，河南 新乡 453003)

建立统一人力资源市场不仅是人力资源市场自身发展的新目标，也是促进民众平等就业与公平分享改革发展成果的新要求。目前，我国统一人力资源市场建设还存在公平机制欠缺、调控机制不完善、就业服务质量不高以及法规体系不健全等突出问题，而解决这些问题的根本途径就是要通过打破城乡分割和行业分割制度、完善积极的就业促进政策、规范市场管理和服务内容、扩大市场服务和保障水平、提高市场服务能力，最终建立一个信息共享、机会均等、运行高效、服务同质的市场化配置平台，并发挥市场高效配置人力资源和促进就业的作用。

统一人力资源市场;障碍;建设;途径

作为重要的生产要素市场，人力资源市场的发展程度和水平对整个社会主义市场体系的发展和完善有着重要的影响。建设人力资源市场，就是要通过充分发挥市场机制的作用，使人力资源的配置在供求双方相互选择中得到实现。党的十七大和《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020)》都明确提出要建立统一规范的人力资源市场，按照统一开放、竞争有序的要求，加快市场培育和完善，并针对市场运行过程中出现的比较尖锐的供求矛盾、盲目流动、失业问题，以及劳动关系中畸强畸弱现象，进行必要的宏观调控调节，运用法律、经济、行政等手段对市场进行干预，最终实现劳动者的合理流动、优化配置和充分就业，建设人力资源强国。因此，无论是促进社会就业还是更好地发挥我国人力资源的优势，都需要大力推动统一人力资源市场的建设。

一、统一人力资源市场含义

统一人力资源市场是相对于劳动力市场分割而言的。西方经济学关于劳动力二元分割市场的理论主要可以归结为三种，它包括刘易斯的“二元经济结构论”、希克斯的“二元市场结构论”以及新凯恩斯主义的“局内人—局外人模型”和“效率工资模型”为代表的在业者与失业者的“就业机会差异论”。这些理论或多或少地假定或承认劳动力市场存在着就业机会不均等、工资待遇不公平的现象，将劳动力市场进一步细分化，认为劳动力自身职业素质的差别和制度因素是产生劳动力二元结构的基本原因，强调市场机制的自发调节作用，并且认为劳动力市场的存在，意味着劳动力市场调节机制发生功能性障碍[1]。尽管这些理论是以西方劳动力市场为研究蓝本的，但是同样可以用我国改革开放三十多年来社会主义市场经济体制下的劳动力市场建设中的现象和经验验证。

而建立统一人力资源市场，就是要根据完善社会主义市场经济体制的总体要求，紧紧围绕人才强国战略和实施更加积极的就业政策的总要求，把原来的劳动力市场、人才市场、大学毕业生市场等分割的市场，放在一个大的人力资源市场概念下面，通过整合改革，实现政策、制度的统一，共同发挥优势。这个统一包含三层含义：首先是在指导思想明确的前提下，发展方向、服务宗旨的统一，领导体制、监管体系和运行秩序的统一，有形市场与无形市场的有机统一，基本的职能范围、工作对象和服务方式的统一。其次，这个统一不是市场的机械合并、盲目拼接，也不是非本质问题的强令一致、外在形式的简单求同，而是各地人力资源市场既有自身特色、相对独立，又能相互贯通、优势互补、信息共享的多样性统一。再次，这个统一是要从整体上推动人力资源市场健康发展，促进市场“潜能”充分发挥，优化人力资源的配置，满足社会经济发展对人力资源的需求，促使市场更有活力、人民群众更加满意。

二、统一人力资源市场建设过程中的障碍

(一)人力资源市场的公平竞争机制尚未确立

目前，城乡分割、地区分割以及传统计划体制下人力资源市场存在的体制内和体制外的分化仍然是阻碍劳动力自由流动的重要因素，并进而造成了劳动者就业机会和保障权利的不平等。一方面，在传统的二元结构下，城乡分割、地区壁垒人为地造成了人力资源市场的行政性分割，这在城乡之间表现得尤为突出。农村劳动力进入城镇就业仍受到排挤，农村劳动力无法同城市劳动力一样，进入同等待遇的职业领域。另一方面，人力资源市场明显分化为体制内和体制外两个市场，体制的分割造成行业间劳动力缺乏流动性。体制内市场主要指在正规部门就业，往往工作条件好、就业稳定、权益有保障、有规范的管理体系和管理制度等。体制外市场则主要指在非正规部门就业者，包括大多数的农民工和城镇灵活就业者，其工作往往具有工资低、工作条件差、就业不稳定、缺乏管理规范等特点[2]。而且体制性分割还直接影响到劳动者就业机会、就业环境的不平等，并通过影响劳动者的择业观进而增加人力资源市场的流动性和流动成本。此外，行业垄断也加剧了人力资源市场内的两极分化，市场准入限制和行政性垄断现象还大量存在，适应市场经济发展要求的公平竞争环境和多元投资格局尚未形成，非公有制经济参与其发展还存在一定的政策阻力，使得不同行业间的人力资源市场仍然处于相互分割的状态，突出地表现在行业间同工不同酬的工资差别上。2009年的统计数据显示，全国最高行业平均工资与最低行业平均工资相差4倍以上，而这些高收入行业多是具有垄断特征的行业[3]。公平竞争机制的缺失，不利于统一的人力资源市场的形成，也直接影响了社会就业规模的扩大。

(二)人力资源市场的监管机制还不健全

首先是人力资源市场还存在着管理分割。由于历史的原因，在我国人力资源管理和开发领域形成了劳动和人事两套相对独立的管理体制，并形成了低端的劳动力市场以及高端的人才市场和大学毕业生就业市场，这种管理分割在工作中一方面适应了市场分层的要求，但另一方面也造成了人力资源市场的分割，造成了一定程度的资源浪费、市场管理制度的交叉重叠以及管理效率的低下。其次是人力资源市场缺乏统一有效的利益协调机制。政府、工会和雇主组织三方组成的利益协调机制尚未建立，其表现为：工会的独立性差；雇主组织发育缓慢，代表性和权威性不强，机构不健全，运作不规范；劳动合同短期化，劳动合同的内容过于简单、模糊，劳动者与用人单位的权利与义务不对等，劳动合同管理不严格，劳动关系紧张等。再次是人力资源市场调控乏力。表现为从劳动力供求结构看，无论是城乡劳动力数量，还是劳动力素质结构、劳动力年龄结构都存在着比较突出的失衡问题；人力资源市场价格机制的形成滞后，劳动力价格标准不统一，工资的法律调控体系不健全。此外，人力资源市场监测体系发展还十分滞后。人力资源市场的信息传递功能仍未充分发挥，仅限于有限的信息收集、发布，缺乏对劳动力供求和结构变化以及发展趋势等的科学分析和预测。突出表现为失业调控体系不完善、失业统计体系不健全、统计范围过窄、指标设计不完整、统计调查制度不科学、失业预警体系和失业调控制度不完善等。

(三)人力资源市场就业服务作用发挥不充分

从人力资源市场状况看，就业服务的问题还比较突出。首先是职业中介机构的总体数量不足，单个职业中介机构的规模大多过小。目前，全国人力资源市场平均3万个劳动年龄人口拥有一家职业中介机构。职业中介机构的总体数量不足，导致劳动力交易“有市无场”现象仍然比较严重。从规模上看，占总数1/4的民办机构的规模普遍过小，难以达到规模效应。其次是劳动就业服务机制不健全，针对性不强，信息不畅通，服务水平低。服务方式粗放，多集中于一般性的人才招聘、职业介绍服务，而高层次高质量的服务不仅功能不足，水准也欠缺，一方面难以满足客户多元化的、不断变化的复杂需求，另一方面，还存在人力资源市场信息网络闲置、浪费现象严重现象。再次是公共就业服务能力有待提高。公共服务经费投入不够，尤其是在市县基层，其服务场所、队伍素质、公共服务投入都不能得到有效保障。公共服务功能和服务手段短缺和激励机制不健全，难以实现高质高效的服务。目前，农村劳动力的流动更多地建立在高度信任的基础上，针对农民工的公共就业服务严重不足[11]。此外，服务人员队伍整体素质不高，还没有建立起专业的服务人员队伍。

(四)社会保障制度不健全

现行社会保障制度自其产生之日起就是残缺不全的，尽管随着和谐社会和民生工程建设的深入，社会保障制度改革也经历了一个从政府包办的小范围、低层次的保障到更广泛的社会保障的过程，社会保障的“封闭性”和“国家性”有所松动，但是现行社会保障制度还没有惠及广大农村，农村劳动者进城就业仍然在社会保障方面受到不平等的待遇和歧视，居住条件、工伤医疗、子女教育等，得不到最基本的保障。目前，社会保障水平最高、范围最全面的是本地的城镇职工，其次是本地的农村劳动力，最后才是外来的农村劳动力。与城市相比，农村社会保障具有以下几个特点：一是社会化程度低，依然停留在政府、集体或社区的救济和救助的低层次上；二是非制度性，大多不是建立在权利与义务对等的正式的制度基础上，并未形成稳定而又规范的制度；三是保障模式改造相对滞后，仍然根植于传统的自然经济基础，远远满足不了农村社会经济发展的需要。农村居民基本上不享受政府提供的社会保障，而土地实际上具有了向农村居民提供社会保险的功能，这为土地的集中设置了巨大的障碍，对农村劳动力彻底向城市迁移起到了阻滞作用[4]。在这种社会保障体系下，纵然统一人力资源市场有其强大的内在驱动力，但是社会保障覆盖率低，统筹层次低，整合难度大，增加了劳动力流动的制度成本，不能为人力资源市场运行提供有效的防护功能。

(五)人力资源市场法规体系不完善

受发展时间短和历史条件的限制，目前劳动法规体系尚不完善，人力资源市场规则不健全。一是缺乏系统而全面的政策和法规作保障。法律供给仍然不足，在人力资源市场的许多领域还存在着“无法可依”的法律空白点。例如，在公共就业服务、民间职业介绍、职业培训、社会保障等重要领域，迄今除了效力明显有限的行政条例、部门规章和政策性文件外，并无专门的法律规定出台。许多人力资源市场法律、法规没有被细化。例如《劳动法》除了部分规定被已经出台的相关法律细化外，大部分条文仍然没有被细化和具体化。此外，在非正规就业立法、劳动力自由流动管理立法等方面，还存在有许多空白。二是包括《劳动法》和《劳动合同法》等一些法律本身还存在着不足和缺陷。有些规定不明确，难以操作，有些法律相互冲突或不配套，一些行业、部门、地区间的法规不协调，影响了制度运行的稳定性。三是劳动监察制度发挥不够，执法的手段不完善，有法不依、违法不究现象比较严重[5]。例如《劳动法》规定取消正式工和临时工制度，统一实行合同聘任制度，但几乎所有国有企事业单位仍然继续实行正式工和临时工制度。现有的法律制度没有得到有效遵守，侵犯劳动者权益的现象大量存在，还不能有效地保护人力资源市场主体双方的合法权益。

三、统一人力资源市场的实现途径

随着和谐社会建设的深入实施，建立统一人力资源市场，不仅是人力资源市场自身发展的新目标，也是促进民众平等就业与公平分享改革发展成果的新要求。而统一规范的人力资源市场建设目标，则是旨在建立一个“信息共享、机会均等、运行高效、服务同质、统一规范”的人力资源市场化配置平台，并发挥其高效配置人力资源和促进就业的作用。

(一)尽快打破城乡二元结构和区域、行业体制性壁垒，实现劳动力的自由流动

一是要加快户籍制度和土地制度改革。要逐步废除农业和非农业户口二元制管理模式，推行按实际居住地进行登记的户籍管理制度，统一城乡户口管理，从而取消对农村劳动力就业的限制。逐步取消附加在户籍之上的教育、卫生等公共服务差别，以及保障性住房、城市公用设施补贴等社会福利差别。保证城乡居民享有平等的就业机会，向城乡居民提供无差别的就业服务，将对城镇居民提供的各项就业扶持逐步扩大到所有城乡居民。在城乡统一的户籍管理制度改革过程中，存在着不少问题，但最主要是土地的所有权和使用权转换问题。要创新农村土地流转制度，可以探索采用协议转让、土地租赁、使用权拍卖等形式，通过产权和使用权的流动，实现经营权和产权的有效结合，逐步解决城乡二元结构的深层制度性约束问题。同时，还要与社会保障体系建设相结合，探索土地承包经营权置换居民养老保险、宅基地换取城镇住房等改革模式[6]。

二是将所有劳动者的就业纳入统一的政策体系。加快整合劳动力市场和人才市场以及高校毕业生就业市场，将城镇、农村、大学生等分块管理的就业职能，统一归口到劳动就业管理部门，并逐步将公有单位职工、非公有单位就业人员、各类毕业生、农村转移劳动力的就业问题都纳入到统一的政策体系中。建立城乡统一的就业、失业登记制度，建立有效的失业与就业管理服务制度和失业预警制度。

(二)加强宏观政策配套，形成有利于扩大就业的政策合力

首先是加快产业结构优化升级，推进有就业需求的城镇化进程。农村产业结构的优化升级，既可以有效解放和高效利用丰富的农村人力资源，又可以极大吸引城市人力资源向农村的流动，形成互补和一体化的人力资源流动格局。同时，通过产业规模的扩大和产业链条的拉长，以产业发展带动劳动力和人口聚集，增加农业的劳动力需求量，保证城市人力资源的充分就业或提高就业率，实现城乡人力资源市场的统一。其次是大力发展职业教育和培训，加快提高劳动者技能素质。健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，建立并实施分层次的人力资源开发政策体系。完善劳动预备制度，使城乡新成长劳动力在就业前接受必要的职业技能培训。加强实用技能培训，尤其是加快高技能人才培养；加强企业、行业的在职培训，开展创业培训，提高下岗失业人员再就业能力，发挥创业带动就业的倍增效应[7]。再次是进一步完善积极的就业促进政策。发挥政府促进城乡统筹就业的主导作用，在制定发展战略和规划、出台宏观调控政策、确定重大投资项目过程中引入就业评估机制，把扩大就业、有利于形成统一的人力资源市场作为重要评估因素。一方面是利用市场机制和政策引导，鼓励社会资本投向有利于扩大就业的产业和行业，促进城乡充分就业。另一方面是建立和完善农民工培训制度。各级财政预算要安排一定资金专门用于农村人力资源职业技能培训，整合现有各类教育资源，建立多渠道、多层次、多形式的农民技术培训体系和培训网络，提高农村人力资源素质和就业能力。

(三)培育统一规范、竞争有序的市场服务体系

坚持“管办分离、政事分开”的原则，将原来不同市场的管理职能进行归并，设立统一的人力资源市场管理处室，承担人力资源市场建设的规划制定与实施、行政许可、市场监管等职能。在此基础上，推进公共服务与市场经营性服务的分离，实现公共服务职能的重组与服务载体的整合。政府管理既不缺位，也不越位，突出市场监管和公共服务；人力资源市场开展经营性人力资源服务，以社会效益为主，收取服务费主要弥补政府对公共服务投入不足。属于企业化经营、市场化运作的服务项目，要从事业体制中分离出来，实行自主经营、自负盈亏、自我制约、自我发展。完善包括市场主体公平竞争、人力资源服务行业准入、服务机构业务规范、行业协会自律等内容的市场监管制度，降低人力资源市场的中各类活动的交易成本，促进人力资源市场的公平和效率。制定并推广人力资源服务业务技术标准，引导市场经营性服务的标准化、规范化。建立人力资源服务业从业人员职业资格制度，建立专业化的人力资源服务队伍。促进人力资源服务行业自律组织的发展，充分发挥行业组织“服务、自律、协调”功能[8]。要在贯彻落实各项就业政策，有效调节市场供求，推行劳动合同制，强化市场两个主体的地位，深化工资分配改革，形成价格引导机制，加强人力资源的培训开发，提高市场竞争能力等方面做好工作，促进市场机制的进一步完善，更好地发挥其配置人力资源的基础性作用。建立起规范的运作程序，推进服务流程和服务体系的统一。

(四)提高人力资源市场就业服务质量

公共就业服务在人力资源市场作用的两个主要理由是：促进人力资源市场更加透明的经济理由和帮助人力资源市场弱势群体的社会理由[9]。建立城乡统筹、覆盖面广、信息灵敏、服务完善、流动规范有序的公共就业服务体系，能够极大推动统一人力资源市场建设。从发展趋势看，市场服务水平的提高有赖于管理工具和技术工具的创新，以及网络化、细分化市场服务的提供。因此，就业服务要统筹管理，进一步加强制度化、专业化和社会化建设。应尽快推进覆盖城乡的全国性公共就业服务体系建设，加强人力资源市场服务设施建设，争取在每个乡镇、街道社区、村都建立起劳动保障服务中心及服务点，逐步形成市(县)、乡镇(街道)、村(居委会)三级贯通，面向所有用人单位和劳动者，覆盖城乡的就业服务体系。加强劳动力市场信息化建设，完善信息公开发布制度、职业供求状况分析制度，将就业信息、培训信息、政策咨询、职业介绍等公共服务延伸到社区、乡镇，完善“一站式”服务制度，提供人性化和需求导向的就业服务，实现深入的就业咨询和职业指导。要重点加强对劳动力市场中弱势群体的关注和就业扶持，对下岗失业人员、农村转移劳动力以及城镇新增待业劳动力，有针对性地开展就业援助，完善以创业项目推介、职业技能培训和小额担保贷款为主要内容的“一条龙”服务机制，使就业援助制度化。

(五)加快推进配套的社会保障制度改革

建立与统一人力资源市场相匹配的社会保障制度，不仅可以直接促进市场就业机制的真正建立，而且可以有效保证劳动者的平等就业权利内容，弥补市场配置的缺陷，帮助制度转换中特殊群体的就业与再就业，促进人力资源市场的良性运转。针对目前社会保障制度不完善，覆盖面低、统筹层次低、城乡分割等问题，首先是要加快弥补制度缺失，进一步完善综合型社会救助制度，加快建立覆盖城乡居民的医疗保险制度，积极构建多元化的养老保险制度。其次是要扩大保障的覆盖面，重点解决农民工、失地农民和非正规就业者这些群体的保障问题，比如对于已经成为就业者主体的非正规就业人群，应将其尽快纳入城镇社会保障体系。在此基础上，根据经济发展状况和生活水平逐步在模式上实现农村与城镇社会保障制度的对接。最后，在健全无漏的社会保障制度基础上，缩小制度在城乡之间、地区之间、群体之间的差距与不公平性，逐渐消除制度安排中的歧视与排斥现象，最终确立城乡全体居民的平等的被保障权。

(六)建立有效的人力资源市场法律环境

统一的人力资源市场需要相对稳定的法制环境予以保障。因此，首先要全面充实人力资源市场的法律框架，并使之逐步完善。制定适应非正规就业、人力资源市场流动以及全球化人力资源市场配置的法律法规，加强劳动标准的制订、修订工作，完善弱势群体和特殊群体的劳动保护，建立适应经济发展和市场需要的劳动保障法律体系。其次，加大执法力度和宣传力度，提高市场监管和服务人员的法律意识，加强雇主规范用工的意识培养。以《劳动合同法》的实施为契机，尽快推动各类用工主体普遍与劳动者签订并严格履行劳动合同。完善以最低工资制度为基础，人力资源市场工资价格信息为指导，工资集体协商，并根据经济发展水平逐步提高工资标准的制度。再次，要进一步强化用人单位的社会责任，建立企业劳动就业的诚信评价机制，健全劳动关系调整机制。以协调劳动关系三方机制的组织建设和制度建设为保障，探索建立注重预防和调解、突出仲裁优势和作用的劳动争议处理机制。此外，还要加强劳动保障监察制度建设，规范监察程序，加大监察执法力度，切实做到执法必严，违法必究，确保所有市场主体权益的维护[10]。

[1]吴易风，等.市场经济和政府干预[M].北京：商务印书馆.1998：25-125.

[2]张本波.我国人力资源市场发展现状与对策[J].宏观经济管理，2010(3)：28-30.

[3]国家统计局.2009年中国统计年鉴[R].北京：中国统计出版社，2010.

[4]徐林清.中国劳动力市场分割问题研究[M].北京：经济科学出版社，2006：42.

[5]蔡昉，白南生.中国转型时期劳动力流动[M].北京：社会科学文献出版社，2006：66-68.

[6]李雄.我国统一人力资源市场的障碍与出路[J].经济经纬.2008(2)：162-165.

[7]蒋月,等.中国农民工劳动权利保护研究[M].北京:法律出版社,2006:77-90.

[8]人力资源与社会保障部专题研究组.建立统一规范的人力资源市场[J].职业技术教育，2009(6)：69-73.

[9]范随，艾伦·汉森，黛瑞普瑞斯.变化中的劳动力市场：公共就业服务[M].劳动和社会保障部国际合作司、培训就业司，译.北京：中国劳动社会出版社，2002：39.

[10]云鹏.我国人力资源市场发展：现状、挑战与对策[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2010(1)：138-141.

[责任编辑迪尔]

TheObstaclesandApproachesofConstructingtheUnifiedHumanResourcesMarket

YUN Peng

(Henan Institute of Science and Technology,Xinxiang 453000,China)

The establishment of the unified human resources market is not only the new target of the human resources market for their own development， but also the new requirements for promoting the public to employ equally and fairly share the achievements of reform and development. At present， the construction of the unified human resources market still has such outstanding problems as the lack of a fair mechanism， imperfection of regulatory mechanisms， the low quality of public employment services and the imperfection of regulatory system. The fundamental way to solve these problems is to break the urban-rural division and industry division system， improve active employment promotion policy， regulate the market management and the content of services， expand the level of market services and security， enhance the capabilities market service， and ultimately establish a market allocation service platform with information sharing， equality of opportunity， efficient runing， homogeneous service， and exert the role of market in the effecient allocation of human resources and the promotion of employment.

unified human resources market；obstacles；construction；approach

F240

A

1000-2359(2011)02-0101-05

云鹏(1979-)，男,河南长垣人，河南科技学院讲师，主要从事公共组织与人力资源管理研究。

河南省科技厅软科学项目(102400430007)；河南省政府决策研究招标项目(B211)

2010-11-29