统筹城乡发展背景下的农民工市民化研究

郑 万 军

(西南政法大学 政治与公共事务学院，重庆 401120)

统筹城乡发展背景下的农民工市民化研究

郑 万 军

(西南政法大学 政治与公共事务学院，重庆 401120)

促进农民工市民化对于统筹城乡和谐发展具有重要的现实意义。农民工市民化是统筹城乡和谐发展的关键节点和重要支点，所以必须以促进农民工市民化为总突破口，即以解决进城务工农民的市民待遇问题为支点来开启和拉动我国城乡一体化的协调发展。基于对农民工市民化问题本身属性特征和农民工群体构成特征的考量，在遵循自愿和渐进原则的前提下，促进农民工市民化应采取分类重点推进的非均衡政策。新生代农民工的群体特征表明，可以把加快新生代农民工市民化作为当前统筹城乡和谐发展的政策突破口，以此来撬动我国城乡一体化的协调发展。为此，需要及时创新城镇化发展制度，健全覆盖城乡以就业为主的公共服务体系，构建城乡对接的社会保障制度。

农民工市民化；新生代农民工；统筹城乡发展

一、统筹城乡发展背景下促进农民工市民化的意义

在统筹城乡发展的背景下，促进农民工市民化的转变具有非常重要的现实意义。一方面，农村剩余劳动力转移的不完全性导致了该战略正面临着诸多的现实困境和实施的不可持续性[1]。另一方面，多年的实践证明“三农”问题的根本解决必须重新转换思路，即不能就农论农，而应统筹城乡发展，以从根本上消除我国经济社会发展中长期存续的“二元”症结。在此背景和前提下，数以亿计的进城(镇)务工农民能否顺利实现市民化的转变则成为启动我国城乡经济社会一体化发展的总突破口。

(一)农民工市民化是统筹城乡和谐发展的关键节点

当前我国城乡经济社会的和谐发展正面临着两大亟待解决的问题：一是改革开放以来城(镇)在最大化地享受“人口红利”的同时，却把为之作出过巨大贡献的广大农民工排斥在城门之外而不能共享改革发展的成果，这为城(镇)的可持续发展和社会稳定埋下了隐患；二是实施多年的农村剩余劳动力转移战略客观上造成了农村青壮年劳动力的过度转移，导致了农村普遍的“空巢化”现象，弱化了农村经济社会建设的主体[1]。显然，这是两个相互关联的问题，且二者解决的关键节点就是农民工市民化。

改革开放以来的30多年里，在数以亿计的农村青壮年劳动力进城(镇)务工的脚步声中，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。毋庸置疑，“人口红利”为我国经济的持续快速发展提供了强有力的支撑。可是，在我国工业化、城市化较快发展的过程中，农业产业、农村地区和广大农民本身却未能平等地参与到这种“人口红利”的分享中来。与此同时，农村青壮年劳动力的大量转移导致了农村生产建设主体的严重缺失，影响了农村经济社会的发展。如此，原有的城乡二元结构得到了进一步加固，城乡间经济社会发展水平的差距进一步拉大，进而造成了当前城乡发展两极分化的局面。在此背景下，广大的农村进城(镇)务工者被赋予了“农民工”的称号。这一称呼非常准确地概括了这些农村务工者的身份特征：既农又工，同时又非农非工。农民工的这种兼业性特征是此前不断固化的城乡二元体制的产物，是经济发展在城乡之间异化的结果，它注定了把为我国工业化、城市化发展作出重要贡献的广大农村进城务工者排除在繁华的城门之外。现行体制下的城市并没有为农民工及其子女提供医疗、养老、教育和住房等基本公共服务的制度和政策设计[2]。广大农民工在年轻力壮时到城市务工，贡献自己的劳动，但却不能在城市落户生根，年老体衰时还得重新回到农村[3]。

虽然导致我国城乡发展两极分化的根本原因在于存续多年并不断固化的二元体制，但当前统筹城乡发展的关键节点却是农民工的市民化。促进农民工的市民化，一方面广大农民工可以享有城镇居民同等的公共服务和社会福利，成为城市的主人，真正融入城市生活，有利于城市的稳定和进一步的发展，另一方面也有利于带动以家庭为单位的农村人口城镇化转移，从而可以解决单纯转移农村青壮年劳动力而导致的留守儿童、留守老人等次生社会问题，同时也为重新整合农村经济资源腾出了空间，有利于现代农业和农业产业化的发展。

(二)农民工市民化是撬动城乡一体化发展的重要支点

统筹城乡发展的就是要解决农业产业化、现代化与工业化、城镇化的同步发展问题，其根本目的就是要保证占我国人口大多数的农民充分共享改革发展的成果。以此作为考量的标准，促进农民工的市民化转变不仅是当前统筹城乡发展的关键节点，也是撬动城乡一体化发展的重要支点。

把解决好进城务工农民的市民待遇问题作为统筹城乡和谐发展的突破口，将会产生强劲有力的拉动效应，有利于迅速撬动和促进城乡经济社会的一体化发展。首先，农民工市民化，通过转换身份的方式将进城(镇)务工的农民转变为城镇居民，改变的不仅仅是称谓和身份，重要的是目前仍旧附着在城镇居民身份背后的农村居民所不能享有的一揽子公共服务和福利。通过由农民到市民的转化，进城(镇)务工者不仅社会地位得到了提高，其经济地位和生活质量也会得到大幅提升，如此既有利于激发他们的工作热情，也有利于城镇的持续发展、繁荣和稳定。其次，农民工市民化有利于刺激内需拉动消费。进城(镇)务工者转化为城镇居民后，必然增加房屋、家电等大宗耐用生活消费品的购买，教育、保健、休闲等非生活必需品的投资和消费也必然随之大幅增加。除此之外，还值得一提的是，通过把农民工转化为城镇市民，其家庭中原来留守农村的成员随同迁往城镇后，其生活状态也必然随之发生根本的改变，即由先前农村的半自然经济转换为城镇的商品经济。由这部分人生活状态的改变而产生的对消费的贡献是不可小觑的。再次，农民工市民化有利于化解农村“空巢化”现象。现时农村大量“空巢”家庭的出现，主要是现行的农村剩余劳动力转移的不完全性导致的。农民工转换为城镇居民后必然会带动以家庭为单位的农村人口的城镇化转移，先前的留守人员也大部会迁往城镇居住生活。最后，农民工市民化有利于现代农业和农业产业化的发展。通过农民工市民化带动和促进农村人口的城镇化转移，既可以促进农村承包地、宅基地、林地的流转，实现有限农业资源的优化整合，提高农业从业人员人均资源占有率和收入报酬，也有利于开展农业规模化经营，为发展现代农业和农业产业化创造基础条件。总之，农民工市民化既是解决“三农”问题的重要途径，也是促进我国城镇化健康、快速发展的有效之策，是当前我国统筹城乡一体化发展的总突破口。

二、统筹城乡发展背景下促进农民工市民化的路径选择

确定把促进农民工市民化作为当前我国统筹城乡一体化发展的关键节点和重要支点，仅仅是找到了解决问题总的突破口，具体如何促进农民工市民化则需根据问题本身的属性特征和农民工的群体特征来选择适宜的政策路径。

(一)促进农民工市民化的非均衡政策选择

基于对农民工市民化问题本身的属性特征和农民工群体特征的考量，在促进农民工市民化的过程中应遵循自愿和循序渐进的原则，选择分类重点推进的非均衡性政策。一方面，农民工市民化过程的长期性和综合性特征决定了政策选择的自愿和渐进性原则。另一方面，统筹城乡一体化发展的要求和农民工群体构成的特征又要求我们采取分类重点推进的非均衡性政策。

作为现代社会结构变迁的一个重要侧面，农民工市民化无疑具有长期性和综合性的特征。除身份转换这一表象变化之外，农民工市民化的具体内涵主要包括两个方面，即由就业变化而引起的生产方式的转变和由居住地变化而引起的生活方式的改变[4]。这个两方面的转变既是农民工市民化长期性和综合性的决定因素，也是其特征的具体体现。进城(镇)务工的农民无论是要实现生产方式的转换，还是要完成生活方式的改变，都面临着诸多阻碍因素。这里面既有经济社会体制二元结构存续条件下源于经济利益的制度、政策性障碍，又有因为年龄、文化水平以及认知能力等个体差异因素而生的心理障碍。进城(镇)务工农民是否真正实现市民化的转变，融入城镇的现代文明之中，不仅要看其生产、生活方式等表象特征是否发生转变，更为重要的是还要看其在心理上是否真正实现了与城(镇)的对接与融合。无论是表象特征的变化，还是内在心理的融合，都不是一蹴而就的，所以在推进农民工市民化的过程中应遵循自愿和渐进的原则。

在遵循自愿和渐进原则的前提下，根据推动城乡一体化发展的要求，促进农民工市民化只能采取分类重点推进的非均衡性政策。农民工自身群体构成的特征决定了促进农民工市民化不能均衡推进，而应分类重点推进。当前我国农民工群体构成的最大特点就是新老两代并存。显然，对于目前仍在城镇务工的老一代农民工而言，由于年龄偏大的原因，要使他们在心理上完成市民化过渡的难度较大，过程也会更长。就现实而言，导致当前我国农民工呈现出典型的兼业性特征和候鸟身份的原因，除了广为诟病的体制、制度、政策、经济等外在因素之外，在相当程度上也有进城务工农民基于自身文化、心理等因素的理性考量。调查发现，担心不能完全适应城市生活和故土难离等文化心理因素，是大多数中老年农民工自愿选择在城乡两地流动兼业和居住的主要原因，即大多数中老年农民工在心理上是主动拒绝被完全市民化的。源于年龄和故土难舍情结的考虑，中老年农民工既愿意在农闲时节到城镇务工以增加现金收入，又要保留乡村的住房、承包土地和山林，不愿彻底离开农村。应当承认，这也是一种基于现实的相当理性之选择。所以由此来看，老一代农民工不应是政府加快实现市民化转化的重点考虑对象。与此相反，新生代农民工则既具有成为城镇市民的强烈愿望，也具备短期内快速市民化的基本要素条件，故应将之作为政府加快农民工市民化的重点选择对象。

(二)加快新生代农民工市民化是统筹城乡和谐发展的政策突破口

新生代农民工的群体特征决定了应将之作为加快市民化优先选择的对象。所谓新生代农民工，即80后、90后进城(镇)务工农民的统称。相对老一代农民工而言，新生代农民工具有自身显著的特征。概括地讲，第一，新生代农民工文化程度高，期望值高。相对老一代农民工而言，80后、90后的一代农民工不仅平均受教育年限长，见识较广，能力较强，权利意识强，而且期望值更高。他们进城(镇)务工已不再满足于单纯的获取更高的经济收入，而是为了获得更好的发展，以求能在城镇谋得一隅立足之地。第二，新生代农民工具有强烈的城镇身份认同诉求。新生代农民工在感情的天平上更加倾斜于城市，具有强烈的进城愿望。虽然出生在农村，但成长环境和条件要相对优越，且很多是独生子女，加之外出务工前基本上一直是在城镇上学，所以新生代农民工大多在农村生活的时间并不是很多，更未从事过经常性的农业生产，对农村、农业、土地等缺乏深入的接触和了解，并无老一代农民工那样怀有对农村的种种眷念。相反，长期的城镇求学和工作经历使其更多地体验和认同了城市文明，向往固定的城镇工作和生活，故而具有强烈的城镇身份认同诉求。第三，新生代农民工市民化的转换成本小。无论是精神成本还是经济成本，新生代农民工市民化的转换成本都很小。心理方面，新生代农民工身处被城乡双重边缘化的境地，故而渴望早日真正地融入城市，同时较高的文化程度和长期城镇生活的经验使其毫无市民化转化的心理阻碍。经济方面，新生代农民工大部分长期学习、工作、生活在城镇，除重大节假日可能返乡作短暂停留之外，与农村已几无经常性经济联系。据调查，相当部分的新生代农民工仅享有农村户口，而无农村的承包土地、林地等。从这一点上来讲，新生代农民工市民化是几无成本的净收益过程。

对新生代农民工群体特征的简要分析表明，他们不仅具有最强烈的市民化愿望，也是市民化成本最小收益最大的农民工群体，而且自身具备快速市民化的素质条件，所以应把采取针对性措施加快新生代农民工市民化作为当前我国统筹城乡和谐发展的政策突破口。

三、促进农民工市民化统筹城乡和谐发展的政策建议

促进农民工市民化，统筹城乡和谐发展，既需要选择适宜的政策路径，也需要及时改革和创新相关配套制度体系。

(一)创新有利于农民工市民化的城镇化制度

加快新生代农民工市民化既是当前我国统筹城乡和谐发展的政策突破口，也是促进我国城镇化的一个突破口，故应通过推进城镇化发展的制度创新来促进农民工尤其是新生代农民工的市民化。近年来我国城镇化过程中存在着两个严重的偏向：一是大城市偏向，忽略了中小城市，尤其是小城镇未得到应有的发展；二是GDP偏向，忽略了民生，尤其是忽略了对农民工的经济和人文关怀。在当前城镇化的制度和政策设计上并没有纳入农民工市民化的考量因素。当前，我国很多大城市的城市病症已日益显著，而众多的中小城市尤其是小城镇则明显发展不足。今后应极力纠正城镇化发展的两个偏向，重点发展中小城市和小城镇，与此同时，要及时放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心城镇落户条件的政策[5]，促进符合条件的农业人口尤其是新生代农民工在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

(二)健全覆盖城乡以就业为主的社会公共服务体系

为促进农民工市民化，需健全覆盖城乡以就业为主的社会公共服务体系。进城务工农民能否在城镇扎根落户，不仅取决于其工作所在的城镇户籍门槛的高低，更取决于能否享有同等的公共服务和社会福利。对于农民工而言，最大的福利莫过于充分、稳定的就业，而且是同工同酬。而现实恰恰是在这方面存在问题，主要体现为：一是就业不充分。进城务工农民不能充分就业的现象一直明显地存在。季节性失业、临时性失业和隐形失业等都是经常性现象。二是就业不稳定。自农民工群体在我国出现以来，这一群体基本上一直处于高度流动的状态。相当部分农民工的就业都属于临时性的，且大都不规范，随时面临着重新找工作的风险。三是待遇低。由于文化素质低、技能缺乏、同工不同酬、就业不稳定等诸多原因，进城务工农民的收入总体上较低，各种社会福利和服务更是缺乏。稳定就业和收入的缺乏是大多数农民工不能立足城镇的根本原因。所以，促进农民工市民化必须尽快建立健全覆盖城乡以就业为主的社会公共服务体系。主要包括提供免费的劳务信息服务、农民务工技能培训、外出务工就业指导、实行同工同酬、法律咨询和救助，同时实施农村新成长劳动力的免费劳动预备制培训。

(三)构建城乡对接的社会保障制度体系

从根本上讲，农民工是否愿意被市民化，关键取决于对市民化前后经济利益差别的掂量。在城镇户籍放开、稳定就业的前提下，社会保障制度的完备与否必然成为掂量的关键因素。故促进农民工市民化统筹城乡和谐发展，亟需构建城乡对接的社会保障制度体系。重点包括两个方面：一是在实行工伤保险全覆盖的同时，加强职业病防治和农民工健康服务。把与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险，做好新型农村合作医疗、农村医疗救助、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险制度的政策衔接，搞好包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续。二是积极改善农民工居住条件。政府应积极承担起公共住房建设的责任，加大经济适用房、廉租房和公共租赁房的建设力度，将有稳定职业和收入并在城镇居住一定年限的农民工纳入城镇住房保障体系。

[1]郑万军.统筹城乡发展中的农村人口转移研究[J].山东社会科学，2008(11).

[2]蔡昉.破解农村剩余劳动力之谜[J].中国人口科学，2007(2).

[3]张引,王志章.城市化进程中失地农民市民化路径障碍研究[J].东疆学刊，2010(1).

[4]周建国.从“半城市化”到城市化：农民工城市化路径选择探究[J].江西社会科学，2009(11).

[5]陈丰.从“虚城市化”到市民化：农民工城市化的现实路径[J].社会科学，2007(2).

[责任编辑孙景峰]

D616

A

1000-2359(2011)02-0052-04

郑万军(1972-)，男，湖北保康人，西南政法大学政治与公共事务学院副教授，博士，主要从事政府职能、“三农”问题、社会稳定与危机管理研究。

重庆市教委科学技术研究项目基金资助(KJ080110)；教育部人文社会科学研究项目基金资助(09YJC630191)

2010-11-25