对构建和完善农村养老保险模式的思考

张会丽

（黄河水利职业技术学院，河南 开封 475003）

0 引言

中国国情一大特点就是人口多，而大部分人口在农村。 多数农民由于知识与资本匮乏，已成为社会弱势群体。 在现实生活中，农民作为社会弱势群体，很难有效地维护自身权益，而且，在城乡二元结构以及城市优先保障的制度框架下，农民的权益保障问题也常常被忽视。 因此,要解决“三农”问题，实现城乡一体化发展，政府必须勇于承担责任,适时调整公共政策取向,加强农民权益保障。而构建和完善农村养老保险模式、解决农民的后顾之忧，可以说是解决农村“三农”问题的关键，也是构建和谐社会的基础。 而我国是典型的二元经济结构，地区经济又存在较大的差异性，不可能建立起体系完整、覆盖面大、全国统一的农村社会养老保险模式，而只能根据农村地区经济发展的不平衡性，进行分类设计。

1 农村养老保险模式分类设计的依据

农村社会养老保险的建立、健全，对于深化农村改革、保障农民利益、解除农民后顾之忧、落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社会稳定，都具有深远意义。 因此，构建中国农村社会养老保险模式，不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且是我国实现共同富裕目标的保证。 而我国农村地区经济发展的差异性比较大，不可能建立起全国统一的农村社会养老保险模式， 只能进行分类设计，其依据是如下。

1.1 理论依据：养老保险制度供给与需求的均衡

建立、健全农村社会养老保险模式，是健全养老保险制度的重要任务，而建立健全农村社会养老保险制度，是农业现代化的要求。 农业的现代化，除考虑资本投入、技术投入等因素外，还应考虑农村社会保险制度。 而从新制度经济学的角度来看[1]，制度的需求决定了制度的供给，即制度的供给是制度需求引致的结果，而且一定的制度供给必须与制度需求相结合。 只有在制度均衡的情况下，制度的功能才是有效的。 制度供给大于制度需求，会产生制度资源的浪费；制度供给小于制度需求，则会产生制度缺位。 中国农村经济发展的差异性较大，不同经济发展水平的地区所产生的养老保险需求是不同的。因此，作为制度供给的农村社会养老保险模式的设计，要适应这种制度需求的差异性，进行分类设计。

1.2 现实依据：农村经济社会发展的差异性

经济社会发展水平是制约社会保险模式选择的核心因素。 发展社会保障事业必须适应经济社会的发展水平。 我国农村经济发展很不平衡，农民收入差距很大，加上不同经济发展水平地区的农民对社会保险项目和标准的要求不同，决定了农村社会保险模式的多层次性。从当前经济发展的水平来看，中国农村大体可分为3 类：贫困型农村、温饱型农村和富裕型农村。 在贫困型农村，人们的收入水平很低,基本生存难以维持。 在温饱型农村，人们的基本生存问题得到了解决，但收入的低水平使其进一步发展受到限制。 在富裕型农村，人们的温饱问题得到了解决，收入水平比较高，人们对养老保险有更高的需求。 基于此，我们在选择农村社会养老保险模式时，必须适应当地经济发展水平以及农民群众心理上、物质上的承受能力。 也就是说，农村社会养老保险模式的设计要根据不同的需求进行分类设计。

1.3 方法论依据：类型学研究。

在发展经济学的研究中,20 世纪80 年代以来出现了一系列新的趋势,其中在方法论上出现了“类型学研究的趋势”[2]34,即从一般研究转向不同类型的研究,放弃对一般理论或普遍规律的探寻,转而注重对不同类型发展中国家的实际经济发展进行分类或国别研究。 分类的依据有3 种:一是根据地区,二是根据经济发展的业绩,三是根据发展条件。拉尼斯和费景汉认为,通过这种类型学的分析“能获得更大的进步”[3]。 发展经济学的类型学研究方法对中国社会农村社会保险制度的建立具有重要的借鉴意义。 尽管这种研究方法是用来分析不同类型国家经济发展的，但是在研究中国农村社会保险模式的建设时也可以借鉴，从而针对地区经济发展水平的差异，来对中国社会保险模式进行分类设计。 从理论界对农村社会保险制度的研究来看，对农村社会保险制度的一般问题和具体问题研究得比较多，多从家庭结构的小型化、农村工业化带来就业和失业的新风险因素等角度来研究。 而从农村经济发展的差异性出发进行分类设计的研究，还是一种新的探索。 进行分类设计具有针对性和具体化特点，既可以体现出社会保险制度的适度原则，又可以体现出社会保险制度的公平原则。

2 农村社会养老保险模式设计

随着中国市场经济的发展，“三农”问题日益引起人们的关注。 从理论界对农村社会保险模式的研究情况来看，过去一直是总体研究，注重对一般理论、普遍规律的探寻或局部问题的研究。这种研究有利于把握一般规律，但其缺陷是针对性不强，缺乏可操作性。 因此，应在探寻一般理论和普遍规律的基础上进行具体研究，从我国农村经济发展水平和差异性出发，针对不同经济发展水平的农村社会保险需求，设计具有不同重点和不同功能的社会保险模式。 其具体内容如下。

2.1 建立、健全贫困型农村养老保险模式的思路

我国贫困型农村地区所占比例比较大。20 世纪80 年代中期，农村贫困线的标准为206 元，在此线以下的低收入农村人口有1.25 亿，占农村人口总数的14.8%。 进入21 世纪以来， 贫困线标准提高到785 元，截至2007 年底，全国农村贫困人口存量为4320 万人[4]，按照联合国划分贫困线的标准，即每人每日1 美元的消费水准，中国大部分农民都还处于贫困线以下。可以说,在农村经济的发展中,贫困型农村占有一定的比重。

2.1.1 贫困地区发展特征和社会保障需求

贫困地区农村经济发展的主要特征是:（1）生产方式原始，生产手段落后,基础设施薄弱；（2）农民的收入普遍低于社会平均水平，自我发展能力弱，生活困难；（3）消费水平和消费质量低，仅能维持最简单的消费。 由于收入水平低，有限的收入全都用于生活消费，决定了其生产的低投入，导致了自我发展能力弱。 据调查，四川、贵州、广西和陕西4 个省老年人口的恩格尔系数全部在60%以上[5]，说明这些省、区的农村老年人整体上处于绝对贫困状况。 贫困地区农村经济发展的特征， 决定了贫困地区最迫切的保障需求有两方面：一是发展生产、提高收入、摆脱贫穷落后的局面，二是最基本的生存需求。

2.1.2 贫困地区农村社会养老保险模式的设计

针对贫困地区经济发展的特征及其对社会保障的需求，贫困型农村应建立以家庭养老为主的养老保险模式。 家庭养老是以血缘关系为基础，由子女、配偶或其他直系亲属为老人提供经济上的供养、生活上的照料和精神上的慰藉，以保障老年人的基本生活的一种养老模式。 农村家庭养老可以使家庭资源在两代之间从有生产能力的中年家庭成员向老年人转移，促进家庭成员在不同生命周期的平衡消费。在实行家庭养老的基础上，可以以脱贫致富为出发点，以生活救济和生产资助为突破口，建立救济性质的社会保障制度。 因为贫困地区农民生活在贫困线以下，没有自救能力，更不具备参加养老保险的能力，只能以家庭养老为主，建立社会救济体系，对生活在贫困线以下的贫困人口进行生活救济， 帮助他们维持基本的生活需要。 社会应该通过“思想扶贫、政策扶贫、资金扶贫、技术扶贫、人才扶贫、教育扶贫”[6]等“六位一体”的扶贫措施，提高贫困地区农民的自我发展能力和自身的“造血”功能。 但需要引起注意的是，现阶段贫困型农村在坚持家庭及自我保障为主的同时，应不断增强集体和社会的责任，以适应贫困型农村传统的家庭保障向现代社会保障转变，以及建立统一的农村社会保险模式的需要。 需要指出的是，西方国家现代养老模式也并没有完全取代家庭养老保障功能, 即使在今天的知识经济时代，家庭养老保障依然是现代社会养老保险制度的重要补充，而在低收入和中等收入的发展中国家的农村，家庭养老保障必然还起着基础性的养老保障作用。

2.2 温饱型农村社会养老保险模式的设计

温饱型农村是指收入水平介于贫困与发达之间的一种地区,这类地区在我国农村经济发展中占据的比例较大。

2.2.1 温饱型农村经济发展的主要特征和社会保障需求

从收入水平角度而言，温饱是介于贫穷与小康之间的一种收入水平和生活水平。 随着社会主义市场经济的发展，这类地区经济发展水平有所提高,农业的产业结构有所调整，收入水平和生活水平得到了一定程度的改善。 这表明，温饱型农村已经走出了贫困线，但还没有达到富裕阶段。 与贫困型农村相比，温饱型农村农民的收入和生活水平有所提高，但还不稳定，若遇天灾或人祸便难以维持，极易产生返贫现象。 这类农村地区由于刚进入温饱阶段，尚未达到富裕，因而人们对保障的基本需求是在养老和医疗方面提供安全保障，用以防止意外的天灾人祸使他们陷入贫困。

2.2.2 温饱型农村社会养老保险模式的设计

由于温饱型农村已经走出了贫困，经济发展开始进入高级阶段，收入水平和生活水平有了改善，人们有很强的养老保险需求，但参加养老保险的能力还不够强，需要政府和集体的支持和扶持，因而这类农村地区养老保险模式应是家庭养老与社区扶持相结合，以解决农民的养老问题。 农村社区是农村老人居住的场所，也是农村老人活动的主要空间。 家庭养老与社区养老保险相结合的养老保险模式，就是在政府的宏观指导和政策扶持下，以家庭养老为基础，以村、镇社区为依托单位的“大家庭、小社会”的养老模式。 这一模式的优越性是：（1）养老的资源不仅来自于家庭，而且还来自于家庭之外的社区。（2）生活照料不仅来源于家庭，而且还获得社区服务的支持。 （3）情感慰藉不仅由家庭子女提供，而且由社区及社区中的老年人的互动来提供。 社区养老不仅是一种经济行为，而且使养老过程体现了鲜明的人文性和道义性。 联合国组织也非常重视社区在养老保险中的作用。 1992 年召开的联合国第47 次大会再次提出:“把社区作为改善养老环境的目标，要求支持以社区为单位，为老年人提供必要的照顾，并组织有老年人参加的活动。”[7]当然，这一模式要以法律形式来实施, 通过一定的法规明确保障对象的范围、权力、保障程序和保障标准；在资金来源上,在强调个人自我保险责任的基础上，要更加强调政府和集体的责任,加大政府的财政支出。

2.3 富裕型农村社会养老保险模式的设计

富裕型农村是指经济发展水平和农民收入水平得到明显提高、彻底摆脱了贫困，收入水平达到明显有余的农村地区。 这类地区目前主要集中在东南沿海和大中城市的近郊区。

2.3.1 富裕型农村地区经济发展的主要特征和社会保障需求

改革开放以来,随着党的富民政策的落实,一些农村地区率先进入发达阶段，形成了一些富裕型的农村地区。 这类农村主要分布在东南沿海地区和交通方便的城郊地区。 其经济发展的特征有：（1）人均收入水平高，远远超过贫困地区，据有关资料统计，“东部农民的收入为中部的165%，中部的农民收入为西部的135%， 东部的农民收入为西部的223%”[8]。（2）地区市场经济得到了较快的发展，绝大多数人离开了土地，主要从事商品生产和商品流通活动。 （3）产业结构的调整取得了比较好的成效，从单一的产业结构转向了多元化产业结构。 从农业内部的结构来看，已经在单一种植业的基础上实现了多元化，农业的工业化程度有了较大的提高。 这类农村地区对养老保险的要求比较高，参加养老保险的能力也很强，要求建立较为规范，而且保障水平相对较高的养老保险制度。

2.3.2 富裕型农村社会养老保险模式的设计

根据经济发达的农村地区对社会保障的要求，发达农村地区应建立与城市类同的养老保险制度，由于这类地区经济发展水平比较高，人均收入水平也比较高，农村集体组织和基层组织可以从农户提留中拿出一定比例建立基金。 富裕地区的农民参加养老保险的能力和愿望都很强，他们在物质和心理上都可以承受从其收入中拿出一定比例设立个人账户，建立类同于城市的养老保险制度，享受与城市职工一样的养老保险待遇。 但在具体实施过程中，还应该考虑下面的实际问题。 目前为城镇国有企业职工设计的以高基数、 高费率、 高待遇、 高补贴的“4高”为特征的养老保险制度，具有明显对长期实行低工资的国有企业职工补偿的性质，也是保证体制顺利转型的需要，其制度本身具有明显的过渡性质。如果将这种具有补偿和过渡性质的制度扩大到富裕地区的农村，显然不尽合理，会使财政负担加重。 事实上，我国目前城镇养老保险已陷入难以自拔的窘境：越是扩大养老保险覆盖面，则包袱越重、基金缺口越大、未来债务越严重。 因此，在具体实施时，还应该区别对待。

2.4 农村社会养老保险模式的统一问题

依据国际社会保障制度发展的趋势和经验，养老保险模式应当走向统一。 但是农村经济与社会发展的区域差异是中国农村社会养老保险模式建立、健全的出发点， 现阶段我国农村尚不具备建立与城市相统一的养老保险模式的条件， 农村社会养老保险的长远目标应是建立与城市职工一样的养老保障待遇，但在具体实施中应有差别。 有着“福利国家之父”之称的贝弗里奇，曾提出了社会保障的“全面普遍性原则”，要求社会保障的对象要覆盖全体国民。 但贝弗里奇同时也提出了“区别对待原则”，要求根据不同社会成员的实际情况， 采用不同的社会保障模式，制定不同的社会保障标准[9]。 我国是一个典型的二元经济社会结构国家，社会保障城乡分割，在组织基础、制度建设、保障范围和内容等方面都形成很大的反差， 而且我国广大农村地区之间经济社会发展又不平衡，多层次性极为明显。历史因素的积累和现实条件的局限， 决定了中国现阶段农村的社会养老保险不可能采取一个模式，更不能一步到位,建立起城乡统一的社会养老保险模式，而应“区别对待”，选择适合当地实际情况的养老模式。 但社会保障的本质是对社会成员的基本需要和权利予以保护的社会安全制度， 这一制度客观上要求社会保障的最终归宿是保护所有社会成员。 城乡统一的社会养老保险模式正是社会保障制度客观要求的具体体现。 城乡统一的社会养老保险模式，说得简单一些，就是把城市的社会养老制度覆盖到整个农村地区。 2008年，我国的国内生产总值已达到30.067 万亿元，人口约为13.28 亿人。 按照2008 年底汇率1 美元兑换6.83 元人民币折算，我国人均国内生产总值约为3 313 美元，用不了几年，就可达到5 000 美元以上，就能实现经济利益的根本转变，从而拉动城乡统一的社会养老保险的并轨。当然，经济发展水平在社会保障制度建设中仅起着基础性的作用， 社会保障并不完全取决于经济发展水平,它是社会、经济、政治等历史和现实因素综合作用的结果。 把各种因素综合起来分析，预计到本世纪中叶，中国就会实现城乡一体化的社会养老保险制度。

3 构建农村社会养老保险模式的相关问题

随着我国工业化、城市化步伐加快，未来10 年失地农民将超过1 亿， 而目前处于既失业又失地状态农民已超过5 000 万人，而且每年失地农民的数量都超过100 万，这些人“种田无地、就业无岗、低保无份”，难免会影响社会的稳定，不利于社会和谐[9]。城市(镇)化的拓展，实际上把农村居民转化为城镇居民， 将农村隐性失业问题转化为城镇显性失业问题，使农村家庭养老问题演变为社会养老问题。随着城市化进程的提速，进城务工农民将越来越多，据估算，这类农民未来10 年将超过2.5 亿，目前这两类人群大部分没有参加农村社会养老保险,因此，在构建农村养老模式时必须考虑这两类人群。

3.1 尽快开展进城农民工养老保险工作

目前我国进城务工的农民工已近2 亿[10]。 这些农民工吃苦耐劳、任劳任怨，为当地经济社会发展做出了很大贡献，应当享受当地经济社会发展的成果。由于农民工流动性大、工资水平低，多数农民工是离土不离乡, 简单地把农民工纳入城镇企业职工养老保险体系，当前既无条件、也无必要。 有土地的农民工,可按土地换保障的方法换算出积累额，计入个人账户。 当前主要的工作是为农民工建立与城镇企业职工规模相同的个人账户。 农民工社会养老保险可以实行完全积累的个人账户模式， 其中雇主缴纳10%，个人缴纳5%。 对雇用农民工的企事业单位,除缴纳保险费享受税前列支政策外， 还可按其缴纳的保险费额度， 确定给企业减免一定期限和比例的税收。 这实际上是对农民的个人账户进行间接补贴,既可以挖掘就业潜力，创造更多的就业机会，又可以使企业和农民直接感受到国家财政税收政策的扶持，提高企业和农民工缴费的积极性[11]。 同时，间接的财政支持， 也体现了政府作为农民工社会养老保险责任主体之一的作用。农民工在转换工作时，养老金个人账户可随同转移,退休时按规定领取养老金。

3.2 着力解决失地农民的养老保障问题

据估计，中国目前的失地农民总数约有4 000～5 000 万人。农民失去土地后，大都没有稳定的经济来源，原本由土地承载的社会保障功能消失，同时又无法享受与城市居民同等的基本公共服务权利，这就使得失地农民遭遇风险时陷入贫困的概率上升。过去一些地方在征用土地时只是简单地进行经济补偿，没有对失地农民的养老保障做出制度性安排。 解决失地农民的养老保障问题，总的指导思想应是走土地换保障的路子。 国家在征用土地时，对转让农村土地使用权的农民，可让其直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5 年以上的个人账户积累额，促进农民从传统土地保障到现代社会养老保险的平稳过渡。土地使用权置换出的保障资金直接进入农民个人账户，既可增加失地农民养老保险的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大， 加快农村城市化进程。

4 结语

养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程[12]，21 世纪中国社会保障的重点就是要解决养老问题。构建和完善中国农村社会养老保险模式，是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容,也是促进社会主义市场经济发展、 构建社会主义和谐社会的重要措施。彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个重大课题,还需要继续进行研究和探索。 我们应当依靠全社会的力量， 共同努力， 建成具有中国特色的农村社会养老保险体系， 让它为建设社会主义现代化强国、构建更加和谐的社会发挥应有的作用。

[1] 袁庆明. 新制度经济学[M]. 北京：中国发展出版社，2005：180.

[1] 张培刚. 新发展经济学[M]. 郑州，河南人民出版社,1989：34.

[3] 费景汉，古斯塔夫·拉尼斯. 劳力剩余经济的发展[M]. 王月，甘杏娣，等，译. 北京：华夏出版社，1989：121.

[4] 佚 名.中国的贫困线是多少[EB/OL].[2010-07-27]. http://www.cg58.com/Article_Show.asp?ArticleID=11109&Article Page=1.

[5] 任保平，王艳. 建立健全农村社会保障体系的基本思路[J]. 陕西师范大学学报：社会科学版，2003（2）：67-69.

[6] 白永秀,任保平. 论农村扶贫机制的转换[J]. 当代经济研究,1995（5）：37-39.

[7] 曹炳良. 1992——第47 届联合国大会老龄问题特别全会[J]. 中国社会导刊，2008（2）：37-39.

[8] 李迎生. 社会保障与社会结构转型[M]. 北京，中国人民大学出版社，2001：209.

[9] （英）贝弗里奇. 贝弗里奇报告——社会保险和相关服务[M]. 劳动和社会保障部社会保障研究所，译.北京：中国劳动社会保障出版社，1995：78.

[10] 佚名. 保障失地农民权益亟待新法网[EB/OL]. [2010-07-27].http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-03/09/content_4278373.htm.

[11] 倪光辉. 我国进城农民工已近2 亿 农民工子女有望城里 升 学 [EB/OL]. [2010-07-27]. http://www.gov.cn/jrzg/2010-03/24/content_1563184.htm.

[12] 闫艾茹. 对建立农村社会养老保险制度的思考[J]. 理论探索,2003（5）：54-55.

[13] 孙光得,董克用. 社会保障概论[M]. 北京：中国人民大学出版社，2000：247.