参政党与中国民主政治建设

梁丽萍

（1．太原理工大学政法学院，山西太原 030024;2．山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006）

参政党与中国民主政治建设

梁丽萍1，2

（1．太原理工大学政法学院，山西太原 030024;2．山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006）

伴随中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立与不断完善，参政党在我国民主政治建设中发挥着越来越重要的作用。现阶段，回应我国社会主义民主政治建设的目标，各参政党还应该从组织结构、民主监督、参政议政等方面加强建设，从而充分发挥参政党在推进民主政治进程中的作用。

执政党;参政党;民主政治

一 参政党在我国民主政治建设中的独特作用

1949年新中国成立后，在成功地进行了社会主义改造，建立了公有制经济为主体的社会主义经济制度的基础上，我国开始了社会主义民主政治实践。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，确立了新中国民主制度的法律地位。十年“文革”时期，我国民主政治事业遭到重创。改革开放以来，我国重新开始了社会主义民主政治实践，并取得了巨大的成就。

我国民主政治建设的伟大成就，得益于中国共产党的坚强领导，得益于全国各族人民的共同努力，也得益于我国建立了与国情相适应的社会主义政治制度，走出了具有中国特色的社会主义政治发展道路。而伴随中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立和不断完善，参政党在我国民主政治建设中亦发挥了重要作用。

第一，参政党依托自身组织与人才的优势，建言献策，参政议政，极大地促进了党和政府执政的科学化与民主化。在我国多党合作的制度框架中，中国共产党是领导核心，处于执政地位，各民主党派“是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党”［1］。但中国共产党对民主党派的领导只是政治领导，“即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。”［1］也就是说，在我国政党结构中，八个民主党派虽然处于参政地位，但他们是与中共在法律上平等、组织上独立、行动上自主，并且互相监督的亲密友党。目前，我国八个民主党派成员总数为77万多人，在内地除西藏以外的30个省、自治区、直辖市建立有组织，并形成了从中央到地方到基层的纵向组织系统。历史上，我国各民主党派基本上都是以中上层知识分子作为自己组织的基本构成;在当代，民主党派成员以从事文化教育及科学技术工作的中高级知识分子、经济界人士和致力于中国特色社会主义建设和祖国统一事业的爱国人士为主，更显示出其智力密集、人才荟萃的特征。改革开放以来，伴随中国特色社会主义建设事业的发展，各民主党派积极响应中国共产党的号召，召开代表大会，修改各自章程，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚定不移地走中国特色社会主义道路。进入新时期以来，各参政党派发挥人才荟萃的智力优势，深入老少边穷和中西部地区开展咨询服务、项目协调、投资推介、兴教办学、捐资救灾等智力支边和公益事业，促进城乡、区域协调发展;同时，围绕我国经济社会发展中的重大问题和事关国计民生的重要问题，调查研究，建言献策，充分发挥了参政议政的政治优势，促进了党和政府决策的科学化和民主化。

第二，参政党依托自身联系广泛的资源优势，发挥利益表达与社会整合的功能，推动了政治参与的有序化，保障了社会的和谐稳定。现代政治理论认为，民主首先意味着公民对政治过程的广泛参与，而政治参与的逐步扩大是社会由传统走向现代的必然趋势。但政治参与与政治民主和政治稳定之间并非简单对应的正向关系。政治学家亨廷顿指出：“政治稳定长期看依赖于政治参与的扩大，但政治参与一定程度上又会威胁政治稳定。如果政治参与急剧增加，而政治的制度化水平又无法满足这种要求，就必然导致政治不稳定。”［2］55－56“政治稳定的先决条件在于有一个能够同化现代化过程所产生出来的新兴社会势力的政党制度。”“这种制度将使社会长治久安”。［2］367改革开放以来，随着社会变革的深入和社会结构的转型，由于利益分化和利益重组，我国出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等新社会阶层。由于较为雄厚的经济实力和较好的文化教育背景，他们往往有着较强的政治需求和利益诉求，日益显示出政治参与的主动性和迫切性。在现代民主社会，政党的重要功能之一就是把社会需求表达出来，并把这类需求压缩和凝聚起来。在当代中国，各民主党派作为参政党，利用自身联系面广、上通下达、言路畅通的优势，广泛收集和认真听取各自所联系的群众的意见和愿望，做到既反映多数人的共同愿望又传达少数人的合理要求，在我国政治运行过程中发挥着重要的利益综合与意见表达作用。特别是由于历史的因素，我国各民主党派所联系的对象范围各有侧重，体现出一定的发展区域界限与界别分工，而随着新社会阶层的逐步成熟，他们必然会寻找各自利益表达与政治参与的渠道和方式。由此，我国各参政党既把各个阶层有效地引导到社会主义现代化建设的方向上来，又使各个不同的社会阶层都有表达自己利益的组织和渠道，避免了各种无序表达、强制性表达等在体制外寻找支持而引起的社会动荡，从而缓解政治参与的压力，使政治参与和利益表达能够有序进行，创造一个和谐有序的政治社会环境。而且，在中国政治制度的框架中，各民主党派是与中国共产党团结合作的亲密友党和参政党，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。根据2008年全国两会统计，全国的机关干部中，担任县处级以上职务的非中共干部有31 000多名。其中，在各级政府及其工作部门、司法机关、领导班子中任职的县处级以上的非中共领导干部一共有6 000多名。非中共干部有职、有权、有责，承担了很多重要工作，发挥了重要作用。2007年4月，原同济大学校长、中国致公党中央副主席万钢被任命为科技部部长，这是自1972年10月傅作义离任水利部部长后，时隔35年首次任命非中共人士出任国家部委正职。随后不久的6月，无党派人士陈竺被任命为卫生部部长。而在2008年3月完成的第十一届全国人大、全国政协换届选举中，全国人大常务委员会13名副委员长中，民主党派副主席有6人;政协第十一届全国委员会常务委员298人中，非中共人士195名，占常委总数的65．4%，全国政协25位副主席中，八个民主党派各有1人当选。（《人民画报》2008年第4期）随着中央进一步重视加强培养和选拔党外干部工作，社会各个阶层的利益将得到进一步的重视、维护和保障，我们的社会也将因为这些党外干部的努力工作而变得更加和谐。

第三，参政党切实履行民主监督的职能，对推动执政党依法执政、民主执政，对推进社会主义民主法制建设发挥了不可替代的作用。对政治权力进行有效的监督和制约，是民主政治建设的重要方面，而民主监督是中国共产党领导的多党合作制度中的一种全新的监督形态。在我国政党制度架构中，民主监督就其本意是中国共产党与民主党派实行双向监督，但由于中国共产党处于领导和执政地位，因此，这种民主监督主要是共产党接受民主党派的监督。正如《关于进一步加强中共领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》所指出的：“中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。由于中共处于领导和执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督。”就监督形态而言，我国民主党派民主监督的优势表现为：首先民主党派是参政党，他们与中国共产党在法律地位上是平等的，同时，他们具有严密的组织系统，又直接参加国家管理，在许多领域与执政党合作共事，监督最为直接;其次民主党派成员具有较强的监督能力，他们大多是专业人士，政治素养和社会活动水平较高，因而，完全能够胜任对中共重大方针政策的决策、执行以及工作作风等多方面的广泛监督。虽然这种民主监督不具有国家权力和法律的强制性，但是作为一种异体监督，它具有广泛性、权威性和高层次性。而在实践中，根据《中国的政党制度》白皮书，1997年至2006年，各民主党派中央在全国政协会议上作大会发言（包括书面发言）370余次（份），内容涉及改革、发展、稳定等一系列重大问题。我们看到在每年的政协大会上，党政领导列席大会发言，虚心听取委员们对各种问题的尖锐批评，从一个侧面折射了民主监督的力量。除了就经济社会发展中的重大问题提出建议和批评外，我国民主党派还通过特约监察和反映社情民意等方式来发挥民主监督的功能。政府有关部门和司法机关聘任民主党派成员、无党派人士担任特约监督人员，已成为发挥民主党派民主监督作用的一项重要举措和制度安排。目前，最高人民检察院、公安部、教育部、监察部、国土资源部、审计署、税务总局都从民主党派成员、无党派人士聘请了特约监督员，地方各级政府部门也聘请民主党派、无党派人士约1．7万人担任特约人员。而反映社情民意作为八届政协开辟的参政议政新渠道，也成为各民主党派发挥民主监督作用的有效形式。由于各民主党派反映和代表着各自所联系群众的具体利益和要求，能够反映社会上各方面的意见和建议，所以，民主党派的民主监督不仅有利于执政党和政府决策的科学化与民主化，而且也推进了其反腐败斗争和廉政建设的深入开展，维护了其执政形象。

二 参政党自身建设中存在的问题

伴随中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立与不断完善，参政党在我国民主政治建设中发挥着越来越重要的作用。但也必须看到，现阶段参政党在组织结构、民主监督、参政能力等方面还存在一些与参政党身份与地位不相适应的问题。

第一，组织结构扩展的问题。参政党要在民主政治建设中发挥应有的作用，必须以组织建设作为依托，而且组织建设是发挥参政党职能、充实其社会基础的重要保障。但是，当前我国各参政党组织建设还存在一些不适应民主政治发展的问题。新中国成立初期，根据各民主党派原来所联系的对象各有侧重的实际情况，经各民主党派协商，确定了各自的工作范围和组织发展对象，从而划分了组织发展区域界限与界别分工。这种分工有利于保持各民主党派在历史上形成的特点和优势，便于他们更好地开展工作。但是，随着改革开放的深入和经济文化的发展，中国社会的阶级、阶层结构发生了深刻的变化：一方面，作为民主党派相对稳定联系对象的知识分子队伍发生了很大的变化，他们的分流趋向明显加剧，就业领域日益多元化，利益诉求呈现多样化;另一方面，在我国社会出现了民营科技企业的创业人员和科技人员、受聘于外资企业的管理技术人员等新的社会阶层，他们都是中国特色社会主义事业的建设者和爱国统一战线的重要力量。随着社会结构的分化与新社会阶层的逐步形成，他们必然寻找一种利益表达与政治参与的渠道和方式。这种情况下，社会是否具备这些渠道和方式就成为民主发展中必须回应的问题。这些变化与要求对民主党派的组织工作产生了直接的影响，进而影响到民主党派社会基础的变化。民主党派的组织发展中，如何进一步发展知识分子党员，如何处理新的社会阶层人员同原有发展对象之间的关系，成为参政党组织建设面临的一个重要课题。目前，八个民主党派中只有民建明确规定可以发展新的社会阶层和人士（它规定的发展对象是包括大中型企业的经理、厂长和中高级经营管理人员、工程技术人员等），其他党派的一些地方组织也有相同的意向或举动，但尚未做出明确的规定。因此，如何从理论和政策上确定各民主党派的界别分工，是其组织结构建设中面临的一个重要问题。

第二，民主监督职能落实的问题。参政党对党务、政务的监督是我国民主法治的重要体现，但这不仅需要民主党派政党意识的增强，而且需要处于执政地位中共的支持，更需要制度上的设计。新时期以来，我国各民主党派从中央到地方、从组织到成员，在民主监督方面做了大量工作，取得了一定的成绩。但毋庸讳言，在社会政治生活中，民主党派民主监督的优势仍然没有得到充分发挥，其主要问题是：（1）监督者的主动性不够，意识不强。一些民主党派成员存在“三怕”心理，即怕越位、怕添乱、怕冒风险，仍有患得患失的思想，心理束缚较大，不敢主动监督或认真监督，监督形式过于单调和缺乏声势，从而影响了民主监督的实效性。（2）监督缺乏约束力。民主党派的民主监督存在很大的随意性，缺乏有效的约束和制度保障。在一些地方民主监督的成效甚至取决于当地中共党委或政府“一把手”的“开明”程度和态度。（3）缺乏具体的监督操作规程。中共中央《关于进一步加强中共领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对民主监督的原则、政策做出了原则性、概括性的规定，已经对国家的政治生活产生了积极而深远的影响，但在实际操作执行上，一些具体的规范和程序亟待完善。（4）监督内容上的形式主义流弊。监督的内容达不到现代政党制度的审视标准，事务监督多，党务和政务监督少。特别是由于知情渠道有限，政治信息流动不畅，往往使民主党派成员陷于被动的应付状态，事实上起不到民主监督的作用。（5）注重上层，忽视基层。目前民主监督通常是在民主党派中央和省级组织中开展得较多，而在民主党派基层组织中则很少进行，这就使民主监督缺乏根基和后劲。所有这些问题集中表现为参政党监督的组织化程度较低，显然不能切实发挥民主监督的作用。

第三，切实履行参政议政职能的问题。在我国政党制度的设计中，参政议政是各民主党派的重要职能，也是其利益表达、意见综合、凝聚人心的重要方式。但当前民主党派在履行参政议政职能方面还存在诸多问题，主要表现是：（1）参政议政的着眼点存在问题。根据《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发［1989］14号文件），民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。“一个参加，三个参与”客观上要求民主党派的参政议政是高层次的、全局性的，而不是一般的就事论事、谈谈看法。如何科学、准确地把握带有全局性的问题，即通常所说的，参政“参”在点子上，议政“议”到关键处，就成为目前参政议政面临的主要问题。（2）民主党派自身参政议政的能力问题。从目前的情况来看，参政议政的领域宽、空间大、情况复杂，且中共和政府对民主党派的参政议政提出了更高的要求。但是民主党派成员大多是某一专业领域的工作人员，专业结构有局限性，加之大批新发展的民主党派成员，缺乏从政经验，个体素质参差不齐，因而限制了其参政议政总体水平的发挥。（3）参政议政的机制性问题。进入新世纪以来，国际国内形势发生了很大的变化，对民主党派参政议政工作提出了新的更高的要求。目前，民主党派参政议政机制建设虽然取得了较大进展，但总体上仍处于逐渐探索完善的阶段，还没有形成一整套成熟的运行机制。

三 加强参政党建设，推进我国民主政治发展进程的思考

中共十七届五中全会再次强调：坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，积极稳妥推进政治体制改革，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。各民主党派作为我国政治体系的重要组成部分，具有政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和维护稳定的重要功能。当前，要进一步发挥民主党派在我国民主政治发展中的作用，应该从组织结构、民主监督、参政议政等方面加强建设，从而充分发挥参政党在推进我国民主政治发展进程中的作用。

第一，加强参政党组织结构的包容性，充分发挥参政党利益聚合与利益表达的政治功能，推进民主政治建设。为适应民主政治发展的要求，参政党在组织建设方面应适当扩大自身的社会基础，成为具有较大政治包容性的政党，从而充分发挥其利益聚合、利益表达的政治功能。目前，加强参政党组织结构的包容性，核心就是适当拓展原先发展领域的界别划分，在结构层面上体现出政党所具有的包容性。1983年起，各民主党派共同协商确立了“三个为主”的民主党派组织发展方针，即各民主党派的组织发展要以协商确定的范围和对象为主，以大中城市为主，以有一定代表性的人士为主。1989年，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中的“支持民主党派加强自身建设”部分再次确认了“三个为主”的发展方针。坚持“三个为主”的发展方针，有利于各民主党派加强与各自所联系的群众的密切关系，有利于保持民主党派历史上形成的特点和政治上的优势，有利于更好地履行政治协商、民主监督、参政议政职能。但也应该看到，随着中国社会的结构转型，社会阶层的剧烈变化以及行业和产业之间的分化整合，这种界别划分在一定程度上已不符合现实的状况。特别是在中共“十六大”之后，按照“三个代表”的要求，中国共产党不断增强和扩大其阶级基础及群众基础，作为与执政党相匹配的参政党，也应与时俱进，进一步扩大群众基础，从而更充分地发挥作为政党应具有的利益聚合及利益表达的功能。当然，参政党适当拓展原先发展领域的界别划分，应该按照1996年《关于民主党派组织发展若干问题座谈会纪要》、1999年《各民主党派中央关于加强自身建设若干问题座谈会纪要》和2004年《进一步做好民主党派组织发展工作座谈会纪要》的精神，跨界别比例不高于30%，处理好70%与30%的关系，既保持各自的特色和优势，又适当扩大政党所联系对象的覆盖面，从而最广泛、最充分地调动一切积极因素，实现参政党的政治功能。

第二，提高参政党民主监督的实效性，切实发挥参政党民主监督的功能，推进民主政治建设。民主党派的民主监督，作为其自身的一项基本职能，在国家政治生活中具有不可替代的重要作用。民主监督相对于其他监督方式，其特点和优势在于：它不是靠权力的威慑和制衡，而是靠意见、建议、批评，靠真知灼见来以理服人的政治监督，属于非权力监督范畴。高效的民主监督是参政党参政能力的重要体现，也是发展社会主义民主，建设社会主义法治的必然要求。当前，应着重从以下方面进一步提高参政党民主监督的实效性：（1）各参政党要根据中共中央《关于进一步加强中共领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》要求，“以思想建设为核心，以组织建设为基础，以制度建设为保障，把自身建设提高到新的水平。”也就是说，民主党派高水平的参政议政、民主监督的实现依托于自己的成熟发展。为此，必须在各民主党派中建立专业化的民主监督机构，真正把民主党派的监督作为政党的、有组织的集体行为。同时还必须增强民主党派的参政党意识，提高理论政策和法律水平，提高成员政治觉悟和监督意识，熟悉民主监督的原则和程序，建设有高度政治责任感和监督能力的干部队伍，使民主监督更有成效。（2）各民主党派的监督既要有分工，又要形成合力。现实中，民主党派的大多数成员都有本职工作，履行政党监督都属于“兼职”，要想面面俱到地监督，显然力不从心，在一些监督领域和环节就会出现表面化，流于形式主义，导致监督不到位。因此，在保持各民主党派自己党纲、党章的前提下，可以考虑将八个民主党派进行适当的机构化整合，从而形成具有合力效果的监督。（3）要协同政党监督与其他形式的监督并力求形成合力，使政党监督与党委的政治监督、人大的权力监督、政府部门的行政监督、检察院的司法监督、新闻媒体的舆论监督和社会公众的群众监督有机结合起来，共同发挥作用，把民主党派的监督积极稳步地、扎实有效地推进。

第三，实现参政党参政议政的机制性，有效发挥参政党参加和参与政权及国家事务的功能，推进民主政治建设。民主党派在我国政治体系中作用的发挥，一方面取决于制度建设所给予的空间和平台，另一方面，更取决于各民主党派自身所具有的参政能力和参政素质。参政能力具体是指以民主党派组织的整体的综合素质为基础，通过本党派组织及代表人物，利用一定的政治资源，参加、参与政权和国家事务，履行政治协商、民主监督、参政议政等政党职能的能力。参政议政作为民主党派的组织行为，要发挥其整体功能和组织化水平，必须健全参政议政的工作机制。为此，（1）要加强对参政议政工作的领导，把参政议政工作摆在各民主党派日常工作和自身建设的重要日程上。（2）要健全参政机构，强化参政议政工作的支持系统。目前，各民主党派中央和省级组织，已逐步建立和健全了参政议政的职能部门和专门委员会，但民主党派基层组织的相应机构和工作机制建设还有所欠缺，应根据基层工作的实际，逐步充实和健全相应的机构。（3）要建立健全信息反馈机制，形成组织内部的信息渠道，广泛、深入、及时、准确地反映广大成员和所联系群众的意见、建议、愿望和要求，形成本党派的意见和建议。（4）要健全发现和培养人才的机制。在组织发展中，注意发展代表性和参政议政能力较强的人士;在领导和骨干成员的培训中，增加学习参政议政传统、经验和方法的内容;在党派各项活动中，注意发现和选拔人才，逐步建立起一支参政议政的骨干队伍。只有这样，才能真正把各参政党的优势转化为推动我国民主政治发展的实际力量。

［1］《中国的民主政治建设》白皮书［Z］．中华人民共和国国务院新闻办公室，2005－10－19．

［2］［美］塞缪尔·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．北京：三联书店，1996．

（责任编辑 郭庆华）

The Political Parties and the Construction of Chinese Democracy

LIANG Li－ ping1，2
（1．School of Politics and Law，Taiyuan University of Technology，Taiyuan030024，China;
2．School of Politics Science and Public Administration，Shanxi University，Taiyuan030006，China）

With the establishment and continuous improvement of multi－party cooperation and political consultation system of the Chinese Communist Party，the political parties are playing a more and more important role in the construction of democratic politics．At present stage，in response to our goal of building socialist democratic politics，each political party should strengthen the construction of organizational structure，democratic supervision，participation in the management of State affairs，thus to give full play to the role of the political parties in promoting the democratic process．

the ruling party;to participate in the management of State affairs;democratic politics

D62

A

1000－5935（2011）06－0090－05

2011－09－03

梁丽萍（1966－），女，山西岚县人，太原理工大学副校长，山西大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要从事政治社会学研究。