选人用人意义上的党内民主刍议

赵 耀

(中共中央党校，北京 100091）

·党建园地·

选人用人意义上的党内民主刍议

赵 耀

(中共中央党校，北京 100091）

党员主体地位的实现程度是衡量党内民生发展程度的重要标志，在选人用人上如何发挥党员的主体作用，对于执政党党内民主建设意义十分重大。当前在选人用人上的党内民主还存在诸多障碍，提高党员参与能力，拓展党员在选人用人上的话语权和决定权，并制定相应制度保障其规范化、制度化、常态化。

党内民主;选人用人;党员主体作用

“党员是政党的基础，一定党员组成的党组织是政党运作的基本载体。”［1］随着执政党规模不断增大，作为党的基础的党员对于执政党有效运作的影响越来越大。党组织的有效运作离不开执政党在选人用人过程中的民主化含量的提高。中国共产党作为超大型执政党，目前已拥有7 700多万名党员，如此大的党员规模，党员活力如何，党内民主发展如何，尤其是党员作为党内民主主体，在选人用人上的主体作用发挥如何，对于执政党党内民主建设意义十分重大。本文试从分析党员作为党内民主主体在选人用人上的作用入手，剖析选人用人上的党内民主存在的障碍，并就加强和改善党内民主路径上的选人用人作初步探讨。

一、党内民主与选人用人

“所谓党内民主，就是一个党的全体党员在有关本党的一切问题上有最终决策的权利。”［2］117－118因此从本质上看，既然党内民主是全体党员在党内自己做主的权利，那么党员主体地位的实现程度就是衡量党内民主发展程度的重要标志。党内选举作为向党的重要岗位输送精英的制度通道，是党内民主的一项根本制度，党内选举按其功能和在目前党内民主实践中的重要性而言，应该是党内民主的核心要素。党的十七届四中全会明确提出的“完善公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部方式”［3］21，同样适用于党内选举。竞争性选拔干部方式和党内竞争性选举，不仅是发展党内民主的问题，也是改革党的选人用人制度的问题［4］。

1．党员的政治参与

“在现代政治条件下，社会主体为实现一定的利益与要求，凭借法律所赋予的权利而对政治生活的积极介入，就构成了政治学意义上的政治参与。”［5］党内民主从根本上讲，就是体现为党员对党内事务的参与，党员参与党内事务，是发展党内民主最基本的要求，也是党员主体地位最直接、最主要的体现。对此，党章作了明确规定。党员民主权利的实现，离不开党员对党内事务的有效参与，党员主体对党内事务的参与，除了直接参与外，还有通过党员选出的代表间接参与。党员参与的有效性，不仅意味着党内决策科学化、民主化程度的提升，也意味着党内凝聚力的增强和党的合法性资源的增多。在党内民主发展进程中，民主公开的价值取向，影响党员的价值观和行为方式，使广大党员能够带着民主理念参与党内民主活动。同时党内民主也增强了党员的政治参与意识，使广大党员对自己拥有的权利更加清楚，在选人用人上也希望依照党规党法，通过一定渠道行使自己的权利，维护选人用人的公开、公平、公正。

2．党员民主权利的认同和主体作用的体现

十七大报告明确提出:“尊重党员主体地位，保障党员民主权利。”［6］党员主体地位具体表现为党员的各项民主权利，党员权利的实现和保障程度是衡量党员主体地位的重要标志。因为，“党内民主是党自身发展的内在动力，只有党员真正感觉到自己在行使权利的时候，才会对党组织产生巨大的认同感和向心力，也才会积极履行自己的义务”［7］。党内民主作为党内健康政治生活的状态，体现为党组织对党员权利的尊重和维护。而只有党员权利得到保护并被赋予严肃性和权威性，党员作为党组织主体地位才能得以确立。党员主体地位的确立，使党内民主成为可能。《中国共产党党员权利保障条例》的颁布，从制度层面为党员作为党组织主体地位提供了制度保障。党员主体地位的确立，其根本意义在于从价值、制度和法规上为党员行使权利提供了法理依据和制度空间。从党内民主发展历程看，党员作为党内政治生活的主体已得到一定程度的体现，体现在选人用人上，就是广大党员拥有对党内相关事务的知情权、参与权、选择权和监督权。

3．党管干部与选人用人扩大民主的契合

党管干部是中国共产党干部工作的重要原则，选人用人是党的重要任务。执政党在选人用人上的决策，因其敏感性和示范效应，扩大民主就显得极为重要。在选人用人上如何做到既体现党管干部原则，又能够做到公开、公平、公正，是执政党长期探索追求的重要目标之一。近年来，党内民主制度创新在一定程度上就是围绕选人用人展开的，通过这些制度创新，使党管干部原则与扩大干部工作中的民主密切相联，既坚持集体领导和保证选人用人的公开、公平、公正，又体现党员的权利和意志。从干部制度改革趋向看，经过多年的改革，干部民主选拔机制不断强化，民主推荐、民主测评、民意调查成为选人用人的基础环节和必经程序，考察预告、任前公示、试用期等制度全面推行，产生了“票决制”、“公开选拔”、“竞争上岗”等创新举措，推行了基层党政领导“公推公选”，在地方领导班子换届中，对新一届领导班子人选进行全额定向民主推荐，对拟提拔人选在会议投票推荐的基础上进行二次推荐，实行了差额考察等。这样就把坚持党的领导和体现群众公认原则相结合，进一步扩大了选人用人视野，拓宽了选人用人渠道，丰富了选人用人方式。

二、选人用人上的党内民主存在的障碍

近年来，随着改革探索不断深入，党内民主建设力度不断加大，党内民主取得了长足的进展，但是从目前党内民主的政治实践来看，在党员民主素养、党员权利保障、选人用人机制、党内民主质量等方面仍然存在着一些比较突出的问题，亟待加以解决。

1．多数党员政治参与意识薄弱

党员是党内民主的主体，党员的参与意识、权利意识、监督意识的强弱，直接决定党员在党内民主实践中积极性、创造性的作用发挥，直接影响选人用人的民主化程度。从当前的状况来看，有相当数量的党员不能意识到自己的主体地位和权利，不少党员对党内民主参与冷漠，参与选人用人积极性不高，在民主推荐、民主测评、民意调查上敷衍了事，不能真实表达自己的意愿。有的原则性不强，对违背党章、悖离选人用人原则的“潜规则”熟视无睹，甚至默认接受。还有的缺乏政治敏锐性，没有监督意识，对违背党内民主的行为很少提出公开批评和质疑，对违反组织人事纪律的人和事不敢作斗争。究其原因，一是党员个体素质的制约。由于缺乏党内民主训练，直接影响党员的政治参与能力;二是党内民主化进程还比较缓慢，“官本位”根深蒂固，缺乏党内民主文化的浸润。党内仍然存在着重集中轻民主、重权威轻平等、重组织轻个体的现象。这种党内文化氛围，使党员很难树立追求民主的价值理念，培育党内民主的理念，束缚了党员的主体性诉求，其结果在选人用人上只能是服从、盲从。

2．党员权利保障机制还不完善，忽视党员主体地位的情况不同程度存在

在对待党员权利、义务的关系上，党内长期存在着片面强调党员“应尽的义务”、忽视党员“应有的权利”的倾向，往往只把党员作为被管理的对象，而漠视党员有一律平等地参与党内管理的权利，只强调党员无条件地贯彻党内决策的义务，而忽视党员以多种直接或间接形式参与党内决策的权利。此外，由于制度不够配套，还存在原则要求和具体细则脱节的情况。比如，《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》对党员民主权利规定得非常明确，但是对于党员如何获得并正确行使以及正当保护党员民主权利，缺乏实施细则和具体操作规程，导致有时出现党员民主权利在党内生活中被虚置的现象。就党内选举而言，《关于党内生活的若干准则》和十二大之后的党章中都规定，在党内选举中要体现选举人的意志，选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利，任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。但在有关选举工作的具体规定中和实际操作过程中，却难以实现。这样，党员主体地位无法得到充分保障，党员实际参与党内事务的权利很难落实，相当多的党员难以感受到本应享受和行使的对党内相关事务的知情权、参与权、选择权和监督权，在选人用人上就导致党员权利行使在很多情况下流于形式，以至于一些不为广大党员干部信任拥护的人能够通过“选举关”进入党的各级领导机构。

3．任人唯亲、权力集中现象依然严峻

党内民主是在民主集中制的框架下展开的民主，而不是建立在自由主义和个人主义基础上的民主。因此，党内民主必须同时体现两个方面内容:一是保证党员权利的实现;二是保证党的集体领导。就其本质来说，党的集体领导是为了保证党员权利的实现，因为各级党的领导集体成员是由党员选举产生，是代表党员实现党员意志的，以集体决定为主要方式的集体领导就成为党内民主的最高原则。但是，在实际运作过程中，集体领导往往变成集权和专断。表现在选人用人上，选人用人权集中在少数人尤其是“一把手”手上，集体领导往往最终成为主要领导人的个人决定。“一把手”对选人用人权力的垄断大大制约选人用人的党内民主发展，使选人用人在相当大的程度上依赖于主要领导人的个人素质。即便假设“一把手”能够做到从事业发展而不是从个人私利出发选人用人，但是所熟知人选的范围毕竟有限，所属意的人选在其视野内可能是最优的，但在更大范围内就可能是次优的，这种信息不对称必然会影响选人用人的质量。当主要领导人个人素质不好，为了维护特权和既得利益时，就会千方百计逃避和破坏民主原则，或者搞假民主，甚至采取形式主义的民主程序来掩盖选人用人上的个人专断。目前的选人用人程序上还保留着“领导推荐候选人”的不成文规定，上级领导人或即将离任的领导人享有继任干部的优先推荐权，这就使得任人唯亲、根据个人好恶选用干部成为可能。下级为了提拔，往往会想方设法与上级领导人建立个人间的政治庇护关系，由此形成上下贯通的政治庇护网，而这种政治庇护网往往又成为滋生“结党营私”、“吏治腐败”的温床［8］。这样，真正意义上的党员权利和集体领导都不能实现，党内民主遭到破坏。

4．选人用人的民主机制不够健全，党内民主质量不高

党内民主的关键在于制度。综观中国共产党发展历程，可以看到，不同历史时期都建立了各种党内制度，在党内民主建设上有了相当的制度积累。尤其是改革开放以来，执政党一直致力于制度创新。随着干部制度改革的不断推进，初步形成了一套体现党内民主精神的选人用人制度法规体系。但是，在实践中，还存在着如何解决好制度体系的合理性及制度地位的权威性问题。从制度建设本身来看，一方面，作为党内政治生活的主体，广大党员在选人用人上的知情权、参与权、选择权和监督权还没有完全真正落实。另一方面，由于少数人尤其是“一把手”选人用人权力往往不受约束，其结果是不受约束的权力往往使制度失效。从“民主度”的规定性把握来看，一方面，不够规范细致，《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定，要把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时要防止简单地以票取人，但是如何做到既注重结果又不唯票数还亟须深入研究。另一方面，有的地方片面追求干部制度改革的轰动效应，为扩大选人用人的民主而故意设置烦琐的程序，扭曲了民主本意。

三、党内民主路径上的选人用人

十七届四中全会指出:“以落实党员知情权、参与权、选择权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。”［3］17要按照党内权力授受关系的逻辑，以保证党员充分体现党员意志和充分行使民主权利为核心，不断提高党员参与能力，发挥党员选人用人的主体作用，推进选人用人的党内民主规范化、制度化、常态化，努力扩大并实现党员—党员代表—党的代表大会—全委会—党委常委会各个层面的党内民主。

1．发挥执政党的教育功能与教化作用，提高党员参与能力

民主是以理性为前提，要求其成员有参与公共事务的基本能力。一是要建构党内民主文化。阿尔蒙德和维巴认为，参与型的政治文化是最高级的政治文化，是与现代民主政体密切相关的政治文化。这种文化最基本的功能就是指导党员主体参与党内民主的行为，因此，必须着力于党内民主文化的建设和培育，以科学的民主文化的精神土壤，培育作为党内民主主体的党员形成正确的民主观念、正确的民主价值取向和科学的思想方法。通过在党员队伍中广泛传播党内民主意识，有目的地进行政治意识、政治价值和政治习惯的灌输，教育和动员广大党员参与党内民主。二是加强党员党内民主训练。政党具有政治社会化功能，按照阿尔蒙德的观点:“人们关于政治传统或政治角色以及与之相关的行为的知识不是与生俱有的，政治社会化就是获取这些知识的一种或多种过程。”［9］党员参与党内民主实际上是一个从不知到知、从不自觉到自觉的政治社会化过程。在这个过程中，执政党发挥着重要的作用，要不断加强党员党内民主训练，提高党员主体素质和参与能力，使之了解和把握选人用人的原则，党的干部政策制度，干部工作主要任务和工作重点，不同类型和层次的干部选拔任用资格、条件、方法和程序，当前领导班子职数配置及空缺情况，选拔任用干部、调配安排干部的过程和结果，包括民主推荐、民意测评结果等情况，从而行使好选人用人的民主权利，激发党员以更加积极主动的主人翁姿态参与选人用人。三是大胆借鉴国外政党的有益成果，破除发展党内民主的思想障碍。分析国外政党的党内民主实践，可以发现，党内民主不仅是提高党的凝聚力的有效途径，而且是提高政党认同的重要手段。比如，社会民主党把扩大党内民主作为党的一项根本性工作，以吸引广大民众对社民党的兴趣，提高民众参与度。就选人用人而言，英国工党把重点放在党员的直接参与上，把党员投票制度扩大到各个方面，包括各类领导人的选举。2000年，德国社民党总书记明特费林提出由全体党员，而不只是由党代会代表投票决定党的总理候选人。法国社会党也在1997年把过去第一书记由党的执行委员会选举改由全体党员直接选举，把党的各级议员候选人由过去自上而下的指定改由地方党组织选出。甚至一些传统的资产阶级政党，比如英国保守党，也开始强调党内民主建设，1997年大选失败后，保守党在党内民主方面采取重大改革举措，包括改变党的领袖只由议会党团选举的办法，吸收普通党员组成选举团共同选举领袖［2］121。这些做法和经验，值得研究和借鉴。

2．发挥党员选人用人的主体作用，拓展党员在选人用人上的话语权和决定权

选人用人的党内民主既是广大党员参与党内相关事务、共同讨论、确认目标、接受选择的过程，又是党组织向广大党员摄取权力资源，吸纳政治营养的过程，也是党员行使监督权的重要基础和必要前提。选人用人必须充分体现广大党员主体地位，体现广大党员意志。一是建立健全体现党员主体地位的选举制度和运行机制。“不管党也好，政也好，根本的问题是选举。”［10］党内选举制度是党内民主的一项重要制度。选举的有效运转对党内民主的建设和发展具有综合效应，既可以动员党员，实现党员权利，又可以约束领导者，规范党内权力。改革选举制度，就是要把选举权真正交给广大党员，要以增强党内民主选举的科学性和规范性为目标，进一步完善党内选举制度，进一步形成体现党员主体地位的公正、科学、合理的党内选举机制。要实行候选人自下而上与自上而下相结合的产生制度，改进候选人提名制度，变单纯由组织提名为组织提名、党员提名和党员自荐相结合，实现党组织意图与党员意愿的有机统一。实行党内候选人竞选制度，改革和完善候选人的介绍方式，让候选人参加竞职演说，向党员或党员代表全面展示思想政治觉悟、才能、工作态度、政绩，报告个人重大事项，作出廉洁承诺，回答选举人质询，增进党员或党员代表对候选人情况的了解。二是在竞争性选拔干部中，扩大党员参与度和有序参与。对《党政领导干部选拔任用工作条例》关于推荐范围规定的“其他需要参加的人员”进行具体化，根据推荐对象的需要适当扩大参加推荐人员的范围。科学规范党员参与民主推荐、民主测评、民意调查的范围、层次、人数、比例，把握党员的广泛性、层次性和代表性特点，做到党员推荐、测评和考核中的广泛性、层次性和代表性的统一。在代表性方面，尤其需要强调的是，代表必须是党员推举的，而不是指定的，切实能够反映各相关利益主体和绝大多数人的意志和要求，公正地行使其所代表的部门和人员的代表职能。充分吸收关联度高、知情度深、代表性强的党员参与，并逐步创造条件将参与结果及时反馈，形成良性互动循环。当前，关键要在提高民主推荐质量上下工夫。重点是扩大民主推荐范围，合理确定民主推荐条件，根据所推荐的具体职位要求，科学制定不同职位的指标体系，改进民主推荐的方法，完善程序，科学分析民主推荐结果。三是探索在党内选举中引入竞争机制。与间接选举相比，直接选举更能体现党内民主，更能体现广大党员意志。要不断扩大直接选举的范围和层次，逐步改变目前党内选举方式以间接选举为主的状态。实行候选人差额选举制度，扩大差额范围和差额比例，杜绝为确保组织意图实现而进行的人为干预和操纵选举、变相等额选举的现象。改进基层党组织领导班子成员的产生办法，着眼于实行基层党组织领导班子成员由党员群众公开推荐与上级党组织推荐相结合，逐步扩大基层党组织领导班子的直接选举范围，试行基层党组织书记、副书记差额直选，不断提高党内选举的差额比例。在竞争性选拔干部过程中，建立以扩大民主为改革取向的公开选拔机制，逐步扩大选择的范围和比例，实行“差额提名”、“差额推荐”、“差额考察”、“差额上会”等制度。

3．推进选人用人的党内民主规范化、制度化、常态化

制度建设是发展党内民主的重要内容，也是推动党员主体地位落到实处的重要保障。民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度，是选人用人制度化的根本内容，也是指导选人用人制度化建设的纲领性制度。民主集中制是执政党的制度优势，在选人用人工作中，要发挥好这个优势，同时还要完善具体的工作制度。一是坚持选人用人的党内民主制度创新配套进行。中国共产党自执政以来，在党内民主方面制定的大量科学的先进的制度是宝贵的资源。可以看到，党的若干制度规定，一旦通过具体可操作的配套办法加以激活，就会焕发强大的生命力，为党内民主注入活力。要不断完善体现党员主体地位的具体制度，增强制度的系统性、协调性、可操作性，逐步建立内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的制度体系，在选人用人上切实保障党员充分享有《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》赋予的知情权、参与权、选举权和监督权。程序是党内民主的重要保障，没有严格真实的程序，就不可能有真正意义上的党内民主实践。程序包括一系列客观要求，在选人用人上，首先是要求程序公正，因为没有程序公正，党内民主就无从谈起。要注重加强程序性制度建设，将程序性制度与实体性制度紧密结合，使广大党员真正能够科学、有效、方便地行使选人用人权。二是进一步发展和完善全委会、常委会以“票决制”为核心的党内民主。这是体现集体领导，制约少数人以及“一把手”权力垄断的重要途径。在完善干部工作决策机制上发扬党内民主。要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针，在干部工作决策，特别是领导干部任免决策中，坚持集体决策。要进一步完善党委内部的议事和决策机制，健全决策程序，提高决策水平。要充分发挥党的代表大会和全委会对重要干部任用的决策作用，全面推行地方党政正职拟任和推荐人选全委会“票决制”。从更深层面看，“票决制”实质上是对党内决策与执行权力的分解，不断完善“票决制”特别是推行全委会“票决制”，常委会就因此有可能增加向全委会负责，这也符合党内权力授受关系的逻辑。当前，要研究解决好“票决制”运行中出现的问题。比如，会前酝酿问题。全委会或常委会会前酝酿是实施“票决制”的基础环节。如果会前不能充分酝酿，对拟任干部或拟通过方案的征求意见范围过窄，不征求党委委员或有关部门的意见，就会直接影响票决的质量。只有充分酝酿，票决才具有科学性和权威性。再比如，责任追究问题。以全委会或常委会集体以无记名投票方式进行表决，责任主体就是党委全体委员或常委，由于没有具体的责任对象，就无法实施责任追究。因此，必须明确责任追究主体，使之具有可操作性和有效性。三是建立健全党员对领导干部个人以及对干部工作程序的监督机制。党内民主与领导者个人意志之间存在着事实上的差异。因此，形成监督是关键。党员有权对于党的干部工作的方针政策、制度措施以及执行情况提出建议意见，并进行监督。要加强对选人用人权的制约和监督。必须从制度上确保任何个人或组织的职责和权力都有明确的界限，不对任何个人或组织设定无边界的或边界不清晰的责任，也不赋予其无边界的或边界不清晰的权力。要加强党内立法，规范权力运作，增加权力运作的透明度，减少“暗箱操作”的发生。建立和完善对破坏和干扰选举行为的责任追究和惩罚制度。建立党员或党员代表弹劾和罢免党内领导人领导职务和由党推荐的其他领导人的领导职务制度。根据党内权力授受关系，广大党员作为党内权力的授予者，对其选举产生的各级领导机关和党员领导干部权利的行使拥有监督的权力和责任。要规范动议和初始提名行为，加强对领导干部特别是“一把手”选人用人权的监督，党员的有效监督可以弥补现行干部工作监督机制的不足，有效杜绝选人用人中的带“病”提拔、带“病”作业、带“病”换岗和带“病”离岗现象。要进一步明确推荐提名、考察、决策责任，建立违反《党政领导干部选拔任用工作条例》否决机制，健全用人失察失误责任追究制度。加强对《党政领导干部选拔任用工作条例》执行情况的监督检查，加大吏治腐败案件的惩处力度，严厉整治“跑官要官”、“买官卖官”。

［1］林尚立．执政的逻辑:政党、国家与社会［C］∥复旦政治学评论:第3辑．上海:上海辞书出版社，2005．

［2］王长江．政党论［M］．北京:人民出版社，2009．

［3］中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定［M］．北京:人民出版社，2009．

［4］刘益飞．发展党内民主的新认识［J］．理论探索，2010，(1)．

［5］林尚立．中国共产党执政方略［M］．上海:上海社会科学院出版社，2002:83．

［6］中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编［G］．北京:人民出版社，2007:50．

［7］王长江．党内民主制度创新［M］．北京:中央编译出版社，2007．

［8］徐湘林．党管干部体制下的基层民主式改革［J］．浙江学刊，2004，(1):107．

［9］王长江．政党现代化论［M］．南京:江苏人民出版社，2004:172．

［10］邓小平文选:第1卷［M］．北京:人民出版社，1994:321．

D630．3

A

1008－8520(2011)06－0075－05

2011－07－29

赵耀(1969－)，男，河北翼州人，党建教研部博士研究生。

［责任编辑:那青阳］