社会转型与党的制度建设

涂小雨

(中共河南省委党校，郑州 450002）

·党建园地·

社会转型与党的制度建设

涂小雨

(中共河南省委党校，郑州 450002）

社会转型对党的各项工作的规范化和程序化水平提出了新的更高的要求，要从党的历史方位的高度出发，以党章为统领，以坚持和健全民主集中制为核心，不断加强党的制度建设。

社会转型;制度建设;历史方位;党章;民主集中制

党的制度建设是指在对党的各项工作的运行，包括执政实践、党员管理、决策系统、组织形式等的规范化和程序化，主要体现在各种在党内具有普遍约束力的一系列党规党法之中，其中最为核心的是党章。党的制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设之中，更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，对于维护党员权利和集中领导，保证党员在重要问题上的统一行动，始终保持共产党员先进性，不断提高党的执政能力和领导水平，具有十分重要的现实意义。制度建设的水平是判断一个政党是否成熟的基本标志，特别是对一个处于社会转型环境中的执政党而言更是如此。提高执政能力，维护党的权威，要求用非人格化的制度来保证，在整个执政的过程中都要特别重视制度建设，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制，增强党的凝聚力、战斗力、号召力和免疫力。实践证明，什么时候重视制度建设，党的建设就会顺利推进;什么时候忽视制度建设，党的建设就会受到影响甚至遭受挫折。要建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，既要坚持我们党在长期实践中形成的一系列行之有效的制度，又要以改革创新精神推进党的制度建设创新，以科学制度保障党的建设，增强制度建设的系统性、协调性、科学性，通过制度建设保障党的团结统一、增强党的创造活力。

一、根据党的历史方位的转变来加强制度建设

中国共产党自成立以来就逐渐开始了对制度建设的探索，积累了一系列行之有效的制度建设的经验，特别是执政以来，由于历史方位的转变，中国共产党为适应执政新形势逐渐加强了制度建设，进行了不少有益的探索，但也走过了曲折的道路，留下了许多沉痛的教训。改革开放以来，中国共产党对于自身所处的历史方位的认识更加清晰，执政意识不断增强，执政方式也随着时代的发展逐渐向法理型模式转变，制度建设的重要性也被提升到空前的高度，推进制度建设的思路更加明确，制度建设的力度不断加大，成效也非常显著。归根结底，改革开放前后中国共产党制度建设的成就和反差表明，只有深刻把握自身所处的历史方位，紧紧围绕“什么是社会主义、怎样建设社会主义”的时代主题，牢牢把握“建设一个什么样的党、怎么样建设党”的党建目标，努力践行“什么是发展、为什么要发展、为谁发展”的执政目标，清醒地认识到新的历史条件下执政党加强自身建设、实现现代转型的时代要求，才能正确地对待制度建设，科学地谋划制度建设，卓有成效地推进党的建设新的伟大工程。

党的历史方位是指党所处的时代条件、生存环境和在国家政治生活中的具体地位。具体来讲，是指党的生存和发展所面临的世情、国情、党情和民情以及党在国家政治生活中扮演什么角色，是执政党还是革命党。党的历史方位是具体的、历史的、现实的，又是不断发展变化的。是否能准确把握自身所处的历史方位，是决定革命、建设和改革成败的关键。在新民主主义革命的过程中，中国共产党面对的是一个半殖民地、半封建的政治社会环境，外有帝国主义的压迫欺凌，内有官僚资本主义和封建主义的残酷统治。为了实现民族解放和国家独立，中国共产党必须采取革命的手段，推翻帝国主义、官僚资本主义和封建主义三座大山，这就是中国共产党所处的历史方位。正是由于准确地把握了自身所处的历史方位，中国共产党才能在极端困难的条件下，紧紧依靠人民，努力加强自身建设，不断推进制度建党、管党、治党，夺取了新民主主义革命的伟大胜利，建立了新中国，确立了执政地位。建国以后，中国共产党面临的是一个满目疮痍、百废待举的局面，外有以美帝国主义为首的资本主义阵营的封锁，内有繁重的建设任务，但是党已经从革命党转变成了执政党，这就是中国共产党所处的具体历史方位。从这个历史方位出发，中国共产党着力推进社会秩序稳定和经济恢复，在实现对农业、手工业、资本主义工商业的改造的同时开展了社会主义工业化建设，1956年中共八大的召开标志着社会主义制度的确立。这一系列成就的取得是与在这一时期中国共产党不断加强制度建设许多重大举措是分不开的，如1949年11月，中共中央政治局通过了《关于在中央人民政府内组织中国共产党委员会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》;1949年11月，中央纪律检查委员会批准《中央纪律检查委员会工作细则》;1951年，中共中央召开第一次全国组织工作会议，提出了和平建设时期党员的八项标准;1952年10月，中共中央组织工作会议制定了《中国共产党农村基层工作条例试行草案》、《中国共产党国营商业企业基层组织工作条例试行草案》和《中国共产党国营企业基层组织工作条例试行草案》等。

党的八大对党的历史方位和我国的具体国情做了客观的定位:国内的主要矛盾已经不再是工人阶级和资产阶级的矛盾，而是人民对建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要状况之间的矛盾。党的中心任务是集中力量发展生产力，使中国迅速从落后的农业国变为先进的工业国。如果党能按照八大对党的历史方位的正确判断来加强制度建设，就能走出一条适合中国国情的社会主义发展道路，但遗憾的是，后来由于种种复杂的国际国内因素，以毛泽东为首的党中央领导集体没能坚持八大的路线，而是走向了反面，党的指导思想和路线、方针、政策急剧向“左”的方向发展，直至提出“以阶级斗争为纲”的严重错误，发生了持续十年之久的“文化大革命”的历史浩劫。这一时期，由于对党的历史方位判断的失误，用“革命党”的思维方式来领导社会主义建设，党的许多行之有效的制度实际上被破坏和废置，制度建设处于停滞状态。“党对自身历史方位的认知还只是浅层次的，还没有牢固地确立执政意识，没有完成从革命党向执政党的角色转换，而是沿袭了革命党的思维模式和行为模式。”［1］邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》首次提出了要从制度上建党的主张，认为:“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对党的组织和党员实行严格的监督。”［2］但是，这一正确主张后来并没有在实践中得到贯彻。这表明，对党的历史方位的认识并不是一劳永逸的，而是有一个艰难探索的过程。

十一届三中全会以来，党坚决摒弃了“革命党”的思维方式，强化执政意识，从巩固执政地位、完成执政使命、提升执政能力的高度对党所处的历史方位进行了深入思考和准确判断，不断加强制度建设，坚持用制度从严治党管党，在指导思想上实现了拨乱反正，工作重心转移到经济建设上来，全面推进改革开放，大力推进制度创新，社会主义在中国焕发出新的生机和活力。党的十六大对党所处的历史方位进行了全面总结，指出我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党;已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。党的十七大进一步深化了对党的历史方位的认识，进行了更为全面、系统的阐述，指出我国相继实现了从半殖民地半封建社会到民族独立、人民当家作主新社会的历史性转变，从新民主主义革命到社会主义革命和建设的历史性转变，从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的历史性转变。在社会转型期，我们党围绕着历史方位的深刻转变，更加注重制度建设，加快了制度建设的步伐，提出和制定了一系列适应执政新形势的制度建设新思路新举措。1980年2月，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，强调要充分发扬党内民主，保障党员的权利;1981年8月中组部发出了《关于进一步健全县以上领导干部生活会制度的通知》，推进了组织生活的制度化和民主化;十二大报告详细规定了党员的民主权利;十三大提出了加强党内民主制度的具体措施;十三届四中全会以后，党中央陆续颁布《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》、《关于加强党风和廉政建设的意见》、《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》等制度，党的十五届六中全会突出强调了制度建设在党的作风建设中的重要作用;十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国新方略，为推进制度建设提供了坚实的法治保障，十六大反复强调一定要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。十六大以来，围绕着执政能力建设和先进性建设这两条主线，在制度建设上有了新的突破和创新，先后颁布了《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等制度规范，使党的制度建设向科学化、系统化、规范化、法制化的方向迈进了一大步。

二、以党章为统领适应时代发展加强制度建设

党章是由党的全国代表大会制定的党的根本大法，代表了全党的整体意志和价值追求，具有最高的权威地位，是立党、治党、管党的总开关，决定着党的制度建设的基本方向。“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”［3］147胡锦涛同志在中央纪委第六次全体会议上的重要讲话中指出:党章是把握党的正确政治方向的根本准则，是党员加强党性修养的根本标准，是坚持从严治党方针的根本依据。党的所有理论和实践都要围绕党章来进行，认真学习党章，自觉遵守党章，切实贯彻党章，坚决维护党章是每一个党员的基本义务。党章一方面为党的制度建设规定了基本的方向，同时党章的各项规定和要求还必须依靠制度来落实，党章具有宏观性、原则性和方向性的特点，涵盖了党的性质、指导思想、奋斗目标、价值追求、组织原则等，在实践中还要不断依靠规范领导工作运行机制、健全制度和法规来实现。因此，要以党章为统领加强制度建设，用制度建设的成果维护和贯彻党章的各项要求。

首先，要从党的“两个先锋队”的性质出发加强制度建设，强化制度建设的导向性。党章规定“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心”，这表明了中国共产党在新时期对自身的准确定位和价值追求，要想成为合格的“两个先锋队”组织，中国共产党必须不断保持和发展自身的先进性，制度建设也要以增强和维护党的先进性为根本导向。党的先进性不是一劳永逸的，随着时代的发展和社会的转型，对党的先进性的要求更高，能否始终代表中国先进生产力的发展要求、中国先进文化的发展方向和最广大人民的根本利益，将决定中国共产党是否有资格继续做中国特色社会主义的领导核心。全党都必须从这个高度出发去推进党的各项制度建设，不断健全完善党的各项党规党法，不断探索符合党的先进性要求的新的体制机制。“两个先锋队”的论断是党在全国人民面前树立起的一面精神旗帜，也是外界据以判断和认识中国共产党的价值追求的根本出发点，但是要想在实践中落实“两个先锋队”的要求，还必须有科学系统、配套完善的体制机制来保障。要充分发挥制度的刚性规范作用，对每一项新制度的出台，都要以体现“两个先锋队”的要求和促进党的先进性为根本方向。制度是由人制定的，还要靠人来落实，在制度建设中要尤其重视制度的执行环节，要培育党员的制度意识，使“制度面前人人平等”成为全党的共识。在制度面前没有特权，在制度的执行中没有人为的干扰，要健全和完善党员民主权利保障机制、改革和完善党的监督机制、健全违反党章责任追究机制，保证制度的权威性和有效性。

其次，要从党的基本路线出发加强制度建设，强化制度建设的针对性。党章规定“中国共产党在社会主义初级阶段的基本路线是:领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家而奋斗”。基本路线是党治国理政的总目标，是对社会主义和中国国情进行再认识的成果和总结，是社会主义初级阶段的长远指导方针。全党的所有工作和各项建设都要围绕党的基本路线来展开，服从和服务于党的基本路线。制度建设作为党的一项重要建设，也要紧紧围绕党的基本路线来进行，制度建设的成效也要以是否符合党的基本路线的要求为根本判断标准。以经济发展为中心，聚精会神搞建设，一心一意谋发展，是党的基本路线的中心点，要围绕发展这个党执政兴国的第一要务来加强制度建设，使各项制度有利于推动科学发展、有利于推动经济发展方式转变和经济结构调整、增强经济增长的活力和动力、保持经济平稳较快增长。四项基本原则是立国之本和执政之基，是保障社会主义发展正确方向的强大武器，加强制度建设，要按照四项基本原则的要求来进行，增进全党改革共识，不断提升贯彻四项基本原则的坚定性和自觉性。改革开放是强国之路，是社会主义自我完善和发展的必由之路，实践证明，“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”［4］。加强制度建设，要以为全面推进改革开放创造良好的制度环境为出发点，加大制度创新力度，加快制度创新步伐，着力构建衔接配套、务实有效的体制机制，为改革开放提供强大的体制保障和制度支撑。党的基本路线规定了“富强、民主、文明、和谐”的宏伟奋斗目标，这些目标的实现要落实到各项制度中去，要不断丰富、完善和发展党的各项制度，实现制度建设的与时俱进。

最后，要从改革和完善党的领导方式和执政方式出发加强制度建设，增强制度建设的科学性。党章规定:“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”党的领导不是包揽一切、权力垄断，党的执政不是党政不分、以党代政，而是要靠一个科学的制度体系来进行，要靠增强党的制度建设的科学性来保障。要从“统筹全局、协调各方”的要求来加强制度建设，突出重点，有的放矢，把制度化贯穿于改善党的领导方式和执政方式、提高执政能力和水平的全过程。在推进社会主义现代化建设过程中出现的种种问题和失误，往往都与党的领导方式、执政方式不科学有关，改革和完善党的领导方式和执政方式，重点在于提升制度建设的科学化水平，保证政令畅通、执行到位、监督有序、措施有效。作为执政党，要管大事，管方向，管干部，而不是事无巨细、面面俱到，深陷到大量烦琐的事务性工作中去。特别是在社会转型时期，社会矛盾集中，利益诉求高涨，各种不同类型的新问题新挑战层出不穷，如果党什么情况下都要冲到第一线，什么事都要管，就会既管不好也管不到。为人民执好政、掌好权，不是单单靠政治说教和满腔热情，而是要依赖于科学规范的制度。党的十七届四中全会指出，要不断推进党的建设实践创新、理论创新、制度创新，建立以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化。这就为在新时期不断改革和完善党的领导方式和执政方式，增强制度建设的科学化水平，使党的制度建设走向科学化的轨道指明了正确的方向和实施的路径，标志着我们党对制度建设认识的进一步发展和深化。

三、以坚持和健全民主集中制为核心加强制度建设

民主集中制是马克思主义政党的根本领导制度和组织制度，是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。民主和集中是辩证统一的，集中是为了保证党的意志得到正确贯彻，民主是为了保证充分发挥党员的积极性、主动性和创造性。中国共产党章程规定:“必须充分发扬党内民主，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。必须实行正确的集中，保证全党的团结统一和行动一致，保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。”加强党的制度建设，要以坚持和健全民主集中制为核心，不断推进党内民主，努力探索能更好地贯彻民主集中制的新的形式和举措。革命、建设和改革的实践表明，民主集中制是有效推动党的各项工作的有力法宝，是保证党的团结统一的锐利武器，什么时候很好地坚持了民主集中制的要求，党的事业就发展兴旺;什么时候背离了民主集中制的要求，党的事业就会遭受挫折。因此，坚持和健全民主集中制，就是抓住了党的制度建设的核心和关键。

作为社会主义发展历程中重大挫折的苏联解体、东欧剧变之所以会发生，与没有能很好地坚持民主集中制的要求有很大的关系。苏联解体固然是长期各种复杂矛盾积累的结果，但是这与苏联共产党过分强调集中统一有关，在政治上高度集权，在经济上高度集中，在文化上高度控制，最终窒息了党的生机和活力。政治上的高度集权导致权力高度集中于党的中央委员会，最终集中到总书记一人手中，容不得不同意见，听不进建议批评，大搞个人崇拜，特权思想严重，并在领导体制中实行了实际上的终身制，党内民主因素几乎为零，民主集中制名存实亡。在改革开放之前社会主义建设的曲折探索阶段，民主集中制在实际中不断遭到破坏，党的领袖逐渐凌驾于党的领导集体之上，民主集中制最终也变成了只有集中，没有民主，只有统一意志，没有个人心情舒畅，只有义务，没有权利。在改革开放之初邓小平同志就指出，权力过分集中的现象，“就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”［3］328。当民主集中制被践踏破坏之时，就是党的制度建设停滞甚至倒退之时，加强党的制度建设的根本，是要在保证党的集中统一的基础上，充分发扬党内民主，保障党员民主权利，创新民主形式，激发党内活力。党的十七届四中全会强调指出，党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证，这是对建立健全民主集中制重要意义的新认识和党的民主建设历史经验的新总结，也是加强党的制度建设的一个重要着力点。改革开放以来，我们党逐渐认识到了民主对于党的事业的极端重要性，把民主作为发展社会主义事业的一个重要目标，不断强调扩大党内民主，加强社会主义政治文明建设，使社会主义事业焕发出新的生机和活力。

十一届三中全会以来，以邓小平为代表的中国共产党人在开辟改革开放新道路的过程中高度重视党的民主建设，提出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”，“必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党”的重要论断。在《坚持四项基本原则》一文中邓小平强调指出:“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”［3］175在政治上发展民主，在经济上实行改革，要在加快经济体制改革的同时加快政治体制改革，坚持两手抓、两手都要硬，为新时期加强坚持和健全民主集中制提供了明确的思路。十三届四中全会以来，以江泽民为代表的中国共产党人在领导改革开放并成功推入21世纪的过程中，对党内民主的重要性的认识有了新的突破和创新。1991年江泽民在庆祝中国共产党成立70周年大会上的讲话中指出:“充分发扬民主，健全民主制度，保障党章规定的党的各级组织和党员的民主权利，使各级党组织和广大党员朝气蓬勃，以自己的积极性和创造性贡献于党的事业，并有效地监督党的干部特别是领导干部。”［5］在庆祝建党80周年大会上的讲话中江泽民同志再一次强调指出:“贯彻‘三个代表’要求，我们必须坚持民主集中制，建立健全科学的领导体制和工作机制，充分发扬党内民主，坚决维护党的集中统一，保持并不断增强党的活力。”［6］287在党的十六大报告中，江泽民同志把“民主更加健全”作为21世纪头20年全面建设小康社会的重要目标进行了全面阐述:“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业。”［6］543这些重要论断为在新的形势下推动坚持和健全民主集中制、加强党的制度建设提供了强大的思想动力和理论支撑，并在实践中取得了明显的成效，党内民主不断扩大，民主氛围日益浓厚，党的活力不断增强。

十六大以来，以胡锦涛为代表的中国共产党人在新世纪新阶段推进改革开放的过程中，更加注重制度建设，更加强调坚持和健全民主集中制，更加关注以党内民主带动和促进人民民主，提出了一系列积极稳妥、扎实有效地推进党内民主建设的重要举措。如:提出了要尊重党员主体地位，保障党员民主权利、推进党务公开，营造党内民主讨论环境、完善党的代表大会制度和地方委员会工作机制、实行中央政治局向中央委员会、地方党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督的制度、推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制、改革党内选举制度以及探索扩大党内基层民主多种实现形式等新思路新举措。十七届四中全会提出了切实推进党内民主建设的总体原则:“必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性;在具体实践上，要坚持党的领导制度保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度、党内选举制度和党内民主决策机制，坚决维护党的集中统一。”这是对我们党执政六十年来党内民主建设经验的系统总结和深刻认识，也为进一步推进以坚持和完善民主集中制为核心来加强党的制度建设提供了清晰的方向和明确的目标。

［1］黄志高．中国共产党历史方位的演变与认知［J］．学术论坛，2004，(6)．

［2］邓小平文选:第1卷［M］．北京:人民出版社，1994:215．

［3］邓小平文选:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994．

［4］邓小平文选:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993:370．

［5］江泽民．论党的建设［M］．北京:中央文献出版社，2001:36．

［6］江泽民文选:第3卷［M］．北京:人民出版社，2006．

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1008－8520(2011)06－0057－05

2011－09－01

涂小雨(1976－)，男，河南南阳人，科社教研部讲师。

［责任编辑:那青阳］