大同市风沙源治理工程损毁情况调查

马 茹

(大同市林业工作站)

2000年以来,国家实施了京津风沙源治理工程,大同市的大部分县市属工程建设范围。经过10 a的不懈努力,治理区域植被得到有效恢复,风沙危害得到有效遏制。但随着时间的推移,相关防护设施出现了损毁现象,已影响到风沙源治理工程实施效果的巩固和扩大。为此,笔者对大同市涉及京津风沙源治理工程的有关县市开展了专项调查。

1 基本情况

1.1 风沙源治理工程涉及范围

至 2010年,大同市共有浑源、阳高、大同、左云、天镇 5个县和南郊、新荣 2个区涉及京津风沙源治理工程。7县区所辖 78个乡镇,1523个行政村,农牧民总户数 53.77万户,国土面积总计 101.54万 hm2,其中,耕地 27.82万 hm2,林地 29.62万 hm2。涉及京津风沙源治理工程的共有 66个乡镇、828个行政村、7.68万农户,分别占 84.6%、54.4%、14.3%;涉及耕地 3.69万 hm2、林地 11.07万 hm2、其他土地 4.38万 hm2,分别占13.3%、37.4%、10.1%;采取防护措施的林地面积 2.89万hm2,草地 0.36万 hm2。

1.2 风沙源治理工程投资与设施建设

据调查统计,2000-2010年底,7县区京津风沙源治理工程共投入防护建设资金 12341万元,其中中央财政投资 10045万元,地方配套投资 1776万元。共建设围栏杆 199.6万根,防护网 237.5万 m,防护宣传碑 216块。配备长期专职管护人员 1073人。

1.3 风沙源治理工程设施损坏情况

据调查,至 2010年底,防护设施因使用年限长、风雨侵蚀、管护不力等因素损坏围栏杆 11.17万根,损毁率 5.60%;损坏防护网 12.55万 m,损毁率5.28%;损坏宣传碑 40个,损毁率 18.52%。防护设施损坏涉及林地面积 1.23万 hm2,草地 0.15万 hm2,分别占采取防护设施面积的 42.56%和41.67%。

辖区林草防护设施损坏,导致林木被偷砍偷牧,给防护区农民造成了一定程度的经济损失。其中,林果和饲草 1 hm2平均减产分别为 0.3 t和 6.0 t,农牧民年人均收入减少 8.2元和 12.5元。同时,因林地和草地受到破坏,年风沙次数和降水量均受到不同程度的影响,降低了风沙源治理工程的效果。

2 主要原因

2.1 防护设施超正常使用年限自然损坏

经过多年的风吹、雨淋、日晒,围栏杆、铁丝网逐渐腐蚀并风化断裂。据调查,7县区超过使用年限的围栏杆共 1.35万根,围栏网 1.01万 m。

2.2 后期资金投入不足

自开始治理工程以来,共投入防护资金 12341万元,其中地方配套投资 1776万元,距国家政策有关中央财政和地方配套投入 2∶1的比例规定相去甚远。2007年,阳高、大同等县区相继取消专项用于防护设施建设的配套资金,风沙源治理工程招标金额减少,防护设施维护、修补工程基本停止。

2.3 缺乏有效的管理和维护

风沙源治理工程浩大,涉及地域广,居民多,管理难度大,加之地方政府对采矿业开采监管不力和补偿机制不到位,造成大面积林地及防护设施遭到严重破坏。如大同市分别建立了县级建设、村级管理、农户管护的防护设施管理办法,并设立专职防护管理员(由所辖村委会的农民组成),但由于人均防护管理范围较大,管护的地方多为山地、丘陵地带,交通极为不便,巡视能力不足,农户偷牧、偷采药材等现象十分普遍,造成防护设施破坏。

2.4 退耕后农牧民收益下降,影响承包管护积极性

辖区内退耕还林的主要树种为柠条、紫穗槐、山杏等灌木和落叶松、油松、杨树、柳树等乔木,收入预期在 10-20 a左右,目前还不到收益期;经济林主要树种为仁用杏、山楂等低产量果品,1 hm2平均收入仅为 120元左右,农户收入基本依靠退耕还林还草的各种补贴,退耕农牧民收益与种粮收益存在较大差距,承包者投入管护的人力、物力大幅度减少。

2.5 人为破坏防护围栏偷牧

7县区 90%的草地为实施退耕还林还草政策后建设的,主要沿公路两侧(50 m环公路草地带)呈条块状,防护面积虽小但战线长,管护难度大,人为破坏严重。

2.6 农牧民发展林下经济对防护设施损坏严重

近年来,退耕还林还草政策实施后,大同市大多数山区农户受到禁牧、禁耕的影响,农民收入增长速度缓慢。不少农民开始发展林下经济和草地间种,造成大面积防护设施损毁。据调查,7县区因发展林下经济,丢失、拆除围栏杆约 2.3万根,防护网1.8万 m。

3 政策建议

3.1 加大后期管护投入

中央和地方应有序地加大对京津风沙源治理工程后期管护和设施更新的专项投入,确保防护设施保持完好,正常使用。风沙源治理工程是京津区域环境保护的重大工程项目,投资巨大,需经过长期治理与管护才能见效。建议中央和地方政府应着眼长远规划,建立“建设 +防护 +管理”立体化的建设机制,在实施退耕还林还草政策基础上,加大对防护工程的资金投入和建设力度,提高防护效果。

3.2 建立健全长效监管机制

建议加大风沙源治理工程中防护建设资金的投入比例,防护设施新增、维修、维护专项资金要坚持专户存储、专款专用、建立专账、单独核算、封闭运行的工程资金管理制度,严禁挪作他用。

3.3 加强管护,巩固和扩大风沙源治理成果

地方政府应建立完善京津风沙源治理防护工作责任考核机制,认真落实管护责任制,加强对防护管理人员的管理,完善管护员管理办法,提高管护效果。正确处理造林绿化和发展畜牧业的关系,实行封育禁牧,发展舍饲圈养,明确造林种草权属,严格实行谁退耕、谁造林、谁管护、谁收益。加强防护宣传,制定防护公约,严防人畜破坏。林业主管部门和林业公安部门应把京津风沙源项目区的林草植被和防护设施保护作为一项重要工作来抓,加强对治理区的巡查,严格禁牧、禁挖、禁采、禁火,切实保护林草植被。

3.4 严格执行连续补贴政策

地方政府要严格执行国务院《关于完善退耕还林政策的通知》(国发[2007]25号)文件精神,继续对退耕到期农牧户给予适当补助,确保有关农牧民的收入、生活水平逐步提升,以调动属地农牧民参与建设与保护京津风沙源治理成果的积极性。

3.5 建立完善的防护奖惩与补偿制度

地方政府部门,特别是农林部门应加大对防护设施的管理力度,建立完善的防护奖惩制度,增加管护人员数量,提高管护人员待遇,以确保管护人员的工作积极性。针对矿产开采造成林、草地和防护设施的毁坏,地方政府应建立相应补偿机制,利用矿产资源补偿金设立林草地损坏补偿基金,对企业开采违规损坏林地和防护设施现象重点进行查处,并责令其进行经济赔偿。这样,一方面可增加治理资金的来源,另一方面可提高开采企业的环境保护意识。