浅谈如何加强城乡结合部公共产品的供给

江智连

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州350007）

浅谈如何加强城乡结合部公共产品的供给

江智连

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州350007）

在日益加快的城市化浪潮中，城乡结合部逐渐成为城市建设中不可缺少的一环，其公共产品的供给长久以来存在着不少困境。在对现状调查的基础上，从管理机构混乱、供给主体单一、资源配置不合理和监管机制这四个薄弱点入手，探究加强城乡结合部公共产品供给的路径。

城乡结合部；公共产品；供给问题

一、城乡结合部的概念和特征

城乡结合部是兼具城市和乡村的土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带，又称城市边远地区。早期城市与乡村的景观差异明显，但随着经济发展，城市不断向外围扩展，使得毗邻乡村地区的土地利用从农业转变为工业、商业、居住区以及其它职能，并相应兴建了城市服务设施，从而形成包括郊区的城乡结合部。城乡结合部作为城市和乡村的结合地带，既是城市的边缘地区，直接分享城市的人力财力资源，拥有相对于农村较好的基础设施、交通环境和流通渠道；同时作为连接城市乡村的地带，又具有土地资源较多、空间开阔、劳动力资源丰富等特征。然而，城乡结合地区作为城市到乡村这一巨变的 “缓冲带”，也具有明显的过渡性，普遍存在居住环境差、土地管理混乱、基础设施匮乏、建筑布局凌乱、医疗卫生条件差的问题。而在这一特定区域中生活着数量庞大的外来务工人员，其人口流动性大的特点又使这个区域在治安、保障等方面的管理上面临许多问题。

二、城乡结合部公共产品供给的必要性和困境

（一）公共产品供给的概念、作用

公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。主要类别可以划分为教育类公共产品、社会保障类公共产品、公共医疗卫生类公共产品、环境保护类公共产品、公共科技类公共产品、公共事业类公共产品、公共秩序类公共产品、公共行政类公共产品八大类别。［1］

现阶段影响社会和谐发展的问题是，随着改革不断深入，经济结构进一步调整，许多社会矛盾会随之显露。这些矛盾不仅在于人们对社会发展需求的增加，还在于社会发展滞后于经济发展，如果得不到妥善处理，会影响城乡统筹发展，影响城市内部和谐，而若干问题产生的连锁反应更会最终导致经济发展效率降低，政府失去公信力。［2］因此，提高公共产品的供给能力，满足社会对公共服务的需求不只是解决这些矛盾，更是建设和谐社会的重要途径。

胡锦涛同志在十七大报告中提出，社会建设与人民幸福安康息息相关，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。而这个 “学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，从总体上来说就是公共产品的供给问题。［3］城乡结合部由于人口构成复杂，社会矛盾突出，地理位置相对城区有一定距离，公共产品的供给水平相对较差，要发挥好这一区域在经济发展中的战略地位，首先就要解决好公共产品的供给问题。

（二）城乡结合部公共产品供给的困境

1、城乡结合部管理主体复杂，权责不明确。同一个地区往往存在街道、社区、村委会等两个甚至三个直接管辖部门。［4］在多年形成的街管居、乡管农的管理体制下，街、乡各自为政，工作中彼此往来不多，这些行政重复地区的居民日常生活问题处于两不管的尴尬局面。这种现象，在城乡结合部不在少数。

2、城乡结合部人口流动性大，人员构成复杂，普遍素质较低。城乡结合部的居民主要由外来务工人员和当地居民组成，外来务工人员占多数，由于外来务工人员多数是租住，居住地点变化大，人员流动频繁，当地社区街道如果按居民的管理方式进行管理，难度大，工作多，所以普遍处于监管缺失状态。

3、城乡结合部公共产品供给方面投入少，资源配置不合理。由于城乡结合部的建设是近几年才得到重视，所以公共设施基础薄弱，相对于城市中心，城乡结合部享受到的无论是软件还是硬件方面的投入都少，因此难以吸引优秀人才，这直接导致医疗、教育、交通等关乎民生的问题难以解决，公共产品供给的质量和数量都不尽如人意。

4、基层组织权力小，难以承担管理任务。长期以来，街道办事处、村委会等基层组织都存在着权力小、任务重的问题，事务多权力小这一尴尬的搭配使得基层管理形同虚设，更谈不上提供质优量足的公共产品；而上级部门虽有权力，可是毕竟没有基层组织深入群众，具体问题也难以解决，最终导致管理缺失，群众对公共产品的需求难以满足。

三、解决城乡结合部公共产品供给困境的对策

（一）整合管理机构，以党建为纽带加强各级组织的密切合作

我国是党领导政府，采取以社区党建为纽带，不但建立健全组织和相关制度，加大了各级部门的联系，形成街道、社区、村委联手共建的协调机制，也体现了三个代表的精神。［5］现阶段针对行政设置历史渊源深，情况复杂的地区，可以依托党委，成立类似协调办公室的组织，协调整合资源对地域交错地区进行联合治理；随着城市化进程的深入，可以考虑去除繁杂虚设或者不合时宜的部门，推进社区化进程，这样不但提高了政府基层组织公共产品供给的能力，更重要的是分清权责，消除隐藏在城乡结合部里的三不管地带，最终达到城市的规范治理。

（二）实现公共产品提供主体多样化

我国处于由全能型政府向服务型政府转型阶段，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。体现在公共产品的提供上，就是政府的主要任务由直接生产变换为以监管为主，辅以直接生产，放开一些公共产品的提供职能，交由社会来完成。目前，公共产品的提供主体的多样化还处于萌芽阶段，许多行业和领域的准入门槛很高，随处可见行业壁垒、行政垄断，私人很难进入。特别是城乡结合部的公共产品供给，管理的混乱导致私人进入难也不愿进入其中。然而单一的政府提供主体不利于产生竞争，更不利于提高公共产品供给的质量，因此公共产品提供主体的多样化是必然的，这是由社会主义市场经济的完善和人民群众日益提高的社会需求决定的。为了促进主体的多样化，首先必须规定出公共产品供给中私人可涉及的范围，不要死守政府大包大揽的观念，也不能全盘照抄西方管理经验，应根据国情规定出适当的范围，避免出现逐利导致的供给失调和政府监督职责难以实现导致的国有资产流失。其次，把政府、社会组织、私人在公共产品提供上的职能恰当地分开，采用政府多样化介入的方式，对准公共产品可以采用政府私人合资的方式，对于一些风险较大的准公共产品的提供甚至可以给与一定的补贴和优惠政策，来鼓励社会资本的注入；再次，确实地引入竞争机制，消除地方保护色彩，由民众自身选择喜好的公共产品，利用市场规律来淘汰弱者，达到提高公共产品供给水平的目的；最后还应大力扶持和发展第三部门 （NGO）。NGO在我国发展比较缓慢，但是它是减轻政府管理职能的重要力量，同时促使社会力量本身加入到社会的管理中去，对公共产品供给多样化具有很大的促进作用。［6］

（三）合理配置资源，加大投入，因地制宜，优先解决关乎民生的问题

各部门要提高对城乡结合部建设发展的重视，加大对城乡结合部发展的支持力度，优化资源配置，使居民均等享受公共财政所提供的公共产品。公共产品的提供上要以民众关心的问题为重，从人民群众切身利益角度出发，优先解决供水供电，医疗卫生和教育问题。［7］具体来说：1.加强基础设施建设。各部门要加强联系，切勿各自为政，对城乡结合部的供水、供电、道路以及下水道系统合理规划，统一整改，以改善城乡结合部的居住环境；2.进一步推进社区医疗体系健全，社区卫生所应该得到普及，在规模大、人口密集的城乡结合部建立水平较高的医院，带动附近地区医疗保健水平；3.提高城乡结合部学校的教学水平，同时继续鼓励支持民办教育，特别是民办农民工子弟学校，做到九年义务教育的普及；4.规范公共交通行业，开辟新的公交路线，既方便人民群众出行，也推进了城市化步伐。［8］同时应根据实际情况，因地制宜，确定不同的公共产品供给的侧重点，采用不同的方式。比如外来务工人员占多数的地区，重点就要放在解决外来务工人员子弟的教育问题上；而以旧城改造搬迁居民为主的地区，重点则放在社区建设的配套公共产品的供给上，推进社区建设。总之，先优化城乡结合部的硬件条件，才能吸引优秀人才，从根本上提高城乡结合部地区主要人群的素质。

（四）建立互动管理机制，鼓励人民群众参与管理

公共产品的供给是为了满足人民群众的公共需求，因此，无论何种公共产品都要以人民群众的满意程度作为指向。而建立一种能让人民群众及时反馈的机制就成了必需。［9］结合城乡结合部的情况，可以考虑从以下两个方面入手：一是鼓励当地居民在街道、社区、村委会等基层组织的协助和支持下成立居民委员会，自身参加到社区的管理中去。由于关系到自己的切身利益，管理者就会从居民利益角度出发，评估选择更优秀的公共产品。二是基层工作人员要时常深入群众中去调查和听取群众的反馈意见。［10］由于城乡结合部的构成很复杂，某些地区是以外来务工人员为主，他们没有足够的时间和精力去参与到社区的管理中去，但是作为居民他们的满意度也是公共产品供给质量的重要参考依据，基层工作人员的工作有利于他们间接地参与自身利益的选择。这两个方面主要都是通过当地居民这个公共产品的消费群体的意见作为市场淘汰的标准，符合市场经济的标准和民主的精神。

［1］顾建光.公共经济学原理 ［M］.上海：上海人民出版，2007：44－47.

［2］林建.福州城乡结合部发展如何定位——兼谈福州市新店镇新世纪发展思路 ［J］.福州党校学报，2003（1）：11－12.

［3］任怀玉.和谐社会建设与公共产品供给 ［J］.贵州财经学院学报，2008（3）：54－55.

［4］窦泽秀.街道体制改革与社区治理模式变迁研究 ［Z］.中华人民共和国民政部网站， （2008－10－13） ［2010－07－20］.http：／／mzzt.mca.gov.cn／article／hxsqyth／ztfy／200810／20081000020621.shtml.

［5］侯保疆.论县级市政府职能转变的目标模式 ［J］.行政与法，2001（2）：37－39.

［6］世界银行.2001年世界发展指标 ［M］.北京：中国财政经济出版社，2002：310－312.

［7］柯缇祖.高度重视城乡结合部的和谐社区建设 ［EB／OL］.（2006－03－26）［2010－07－20］.http：／／www.mishuwang.com.

［8］首都精神文明办公室.丰台区积极探索城乡结合部的社区建设 ［R］.首都精神文明建设工作情况简报 （第54期），2003－04－17.

［9］张宏军.西方公共产品理论溯源与前瞻——兼论我国公共产品供给的制度设计 ［J］.贵州社会科学，2010（6）：120－12.

［10］张啸天，翟印礼.小城镇发展中的公共产品供给现状、存在的问题及其对策 ［J］.农业经济，2010（7）：18－19.

On Supplying Public Products in the Joining Zone of Urban Areas and the Countryside

JIANG Zhi－lian
（InstituteofPublicAdministration，FujianNormalUniversity，FuzhouFujian350007，China）

In the trend of urbanization，the urban－rural region has become an important part of urban development.However，there are several difficulties existing in its supply of public goods.This paper will focus on four weak points of current condition，which are chaotic administration，simple supply，irrational allocation of resources and the regular framework.How to enhance the supply of public goods of the urban－rural region will be discussed in detail on the basis of survey.

Protein；Joining zone of urban areas and the countryside；Public products；Supplying

C93

A

1671－816X（2011）01－0065－03

（编辑：程俐萍）

2010－11－03

江智连 （1986－），男 （汉），福建福州人，硕士研究生，主要从事公共管理制度方面的研究。