浅析城乡建设用地市场一体化

李柏湲，李富忠

（山西农业大学 资源环境学院，山西 太谷030801）

浅析城乡建设用地市场一体化

李柏湲，李富忠

（山西农业大学 资源环境学院，山西 太谷030801）

我国长期形成的城乡二元结构体制已经严重制约了社会主义市场经济的发展。根据2010年我国提出的城乡建设用地市场一体化重大战略决定，在分析二元结构弊端的基础上，研究了城乡建设用地市场一体化的益处、面临的困难、容易引发的问题以及对策等四个方面的问题，以期能为城乡建设用地市场一体化的顺利实施建言献策。

城乡建设用地市场；耕地；政策；权益

在改革开放的30年中，我国一直实行城乡分割的二元土地制度。党的十七届三中全会审议通过 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“要求逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有同等权利”。随后，国务院常务会议审议并原则通过 《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出 “协调推进城乡改革。深化土地管理、户籍制度改革，建立城乡统一的建设用地市场和人力资源市场”。城乡建设用地市场一体化作为重大战略决定被提出，这将是一场土地革命。

一、研究背景

城乡二元结构使城乡隔离，建设用地市场也人为地割裂开，并且形成了一定的惯性体制，严重制约着社会主义市场经济体制的发展。自土地制度改革以来，以招、拍、挂为主要形式的土地流转市场逐步建立和完善，但建设用地的自由流转仍然受到相关法律的严格限制，集体经济组织难以实现其土地应有的经济价值，而只能通过一些非规范方式让土地得以变相流转，但流转的绝大部分利益却被小部分人所侵吞而没有让整个集体经济组织受益。［1］随着经济社会的发展和城镇化的推进，城乡二元土地结构对城乡经济社会协调发展的制约日益显现。自十六大报告提出了全面建设小康社会并同时指出：“统筹城乡经济社会发展”时，城乡二元结构已经制约了国家统筹城乡发展、全面建设小康社会的目标的发展。城乡建设用地市场一体化是经济社会发展的必然要求。［2］

二、城乡建设用地市场一体化益处

（一）利于城市房地产价格平稳

近几年，城市房地产由于人们的投机行为导致大幅度的上涨，据资料显示，同一地段的城市房屋价格和农村住宅价格相差很大。市场一体化后，两个市场之间不再是相互隔离的独立体，交易要素能够在建设用地市场中自由流动，实现建设用地的同地、同价、同权，农村住宅拥有相同的权利后便拥有了相同的竞争力，对原有的城市房地产事业产生压力，有利于稳定泡沫式的房屋高价现象。

（二）保障农民土地权益

在原来的城乡二元结构下，政府征收农业用地，给与农民农业补偿，而征地实际产生的经济效益远大于给予的补偿，当农地变为非农地，其价格会成倍地上涨，而国家仅按农地价格补偿加上安置性补偿费补偿失地农民，农民不能从中得到应有的利益，并且利益得不到保障。城乡建设用地市场一体化中，土地流转的价格要由市场来决定，农民可以与开发商按市场价格直接进行交易，即在符合规划和政策的前提下与国有土地享有同等权利，农民的利益得到保障，即农民对土地享有的权益充分地实现，使农民成为土地的真正主体。

（三）加快城镇化进程

建立城乡统一建设用地市场，可以使集体建设用地流转市场规范化，原来在土地流转中收益很少的农民集体组织和农民的收益得到保障，农村集体建设用地可能会实现合理经营。在原来的二元结构下，土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，并且农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障。［3］城乡建设用地市场一体化使集体土地能够实现融资，资金的充裕保证了小城镇建设和改造，促进城镇化水平的提高。

三、城乡建设用地市场一体化

（一）城乡二元结构短期不会消失

近年来，国家政策开始关注和倾向实行一体化，如工业反哺农业等，而原本的城乡二元结构开始不适应甚至制约着城乡建设用地市场的一体化。但城乡二元结构模式在我国一直存在，它即是历史政策选择的结果，同时也是发展进程的累积，它并不可能短时间完全地消失，事实上它依然存在，如城乡分割户籍制度并没有被取缔，农村人口城镇化障碍重重；农民的社会保障制度不健全；农业收入低等。因此，城乡二元结构体制的完全消除需要一个长期的过程。在这个过程中，城乡建设用地市场一体化需要慢慢克服这种影响。

（二）管理机制和政策制度的缺乏

农村土地市场化是一项新的事物，政府并没有相对应的管理机构和政策法规，并且在市场化过程中没有规范的过程及手续，容易引发占用耕地搞建设的现象，一体化很难正常行使。城乡建设用地一体化后，还需要社会保障制度的跟进。而现在社会保障制度不完善，农民在卖地后得不到保障，很容易成为社会的包袱，而使一体化受挫。所以机制管理和政策制度的缺乏，会在建设用地市场一体化的过程中引发很多负面影响。

（三）思想懈怠

城乡二元结构使得城市建设与乡镇建设分开，城市通过征用农业用地转化为国有土地再进行拍卖获得资金进行城市建设，造成很多城市资金来源依赖于土地。城乡建设用地市场一体化后，建设用地统一规划，政府原征用的农业用地再出让的模式不能再实行，财政来源瞬间落差，无疑使政府资金显得紧张，使得政府工作人员不愿施行新政策，而使政策不能有效而快速的施展开来。同时二元体制已经在生活中很普遍，在规范管理机制的同时要加强人们思想的改变，避免出现一些不必要的冲突，影响一体化的进程。

四、容易引发的问题

（一）耕地保护受到威胁

在城乡一体化建设中，大城市逐步扩大的规模性的建设，以及小城镇独立的自身的发展，都出现了占用耕地作为农用住宅地或者其它建设用地.建设用地的增加，耕地的大量减少，加上耕地保护政策不被重视，同时市场的放开和政策的不完善，农村占用耕地搞建设，使得耕地保护受到威胁。再者，城镇的无序建设，盲目扩张，走外延式发展道路，以大量耕地为代价，导致了土地严重浪费。［4］加之转为建设用地的土地没有得到合理的利用，由于新的制度，政府没有经验和一个完全的方针政策，不能够使其全面规划、集约利用，进一步加剧我国的人地矛盾。

（二）政府融资受到制约

用地一体化后，城乡建设用地统一规划，政府原征用的农业用地再出让的模式不能再实行，而是农民与开发商直接进行交易，按市场价格收购土地，政府在其中的职责是监督和宏观调控，土地财政会逐渐消失，政府所能得到可能只是其中的税收，而城市建设仍需要不断的发展，财政来源瞬间落差，无疑使政府资金显得紧张。

（三）引发短期逐利现象

一方面，在开始的时期，很容易使得一些人钻市场空子，损害农民利益、发展自身经济。另一方面农民在利益面前容易大量出让土地和房产，使自己失去得以依赖的生活来源，加上社会保障制度不健全，久久容易造成政府的负担。同时在政策不完善时期，市场化的土地出让很容易出现失控。由于农民的预见性不强、市场了解不够全面，对于土地的价格缺乏了解，同时希望在土地上得到爆发，容易造成不合理的价格。

五、对策

（一）加强政策机构完善性，提高土地利用率

城乡建设用地市场一体化后，没有相应的政策机构进行专业管理。可以建立一个管理城乡一体化的专门机构，针对建设用地一体化的前提和现状，按照政府宏观调控和市场自由配置相结合的思想建立政策和管理方针，明确各类用地的去向和数量；统筹区域的土地价值差异，可对土地升值快的地方加收部分税收，并用这些钱补贴到发展比较慢的地方，实现和谐发展［5］。同时，完善相应的法规，使城乡建设用地市场一体化在实施过程中有法可依；加强社会保障制度，保证农民在卖掉土地后有所依赖。运用政策逐步取消二元结构，加强一体化和相关市场现状的普及，改变人们原有的思想观念。加大宏观调控，制约大量占用耕地、铺张浪费用地以及建设后建设用地的不合理利用等现状。科学规划，有效利用土地，拥有完整的规划体系，走集约型发展道路，不乱占用耕地，真正做到提高土地利用率，以保证18亿亩红线。

（二）拓宽政府融资渠道

由于财政的减少，政府资金显得紧张，要想正常地进行城市公共事业的建设，必须保证资金的来源充足。首先可以将修建权转让，即让转让人在获得修建权的同时获得日后的获利权，这样很容易激发开发者的开发意识。在出让使用权时，政府不仅要考虑融资问题，还要考虑以后的城市发展需求情况，避免相应的麻烦。再者可以将储备土地作为抵押获得贷款，它指债务人以土地使用权担保债务履行的法律行为。此种融资方式容易积累风险，并且法律在集体土地抵押方面基本是空白，所以需要完善储备用地监管机制，健全抵押制度，以使土地作为抵押贷款这一种融资办法能够有效行使。

（三）发挥市场配置资源功能

实行城乡建设用地市场一体化，要积极发挥市场配置资源的优势，政府要宏观调控配合并保证市场能够独立地运行。提高全民意识，加大宣传教育，实现全国建设用地市场一体化信息共享，相互学习、相互借鉴，提倡新的改革和创新，促进城乡建设用地一体化的稳步发展。

［1］洪运.建立城乡统一建设用地市场的必要性与可行性 ［J］.土地市场，2008（7）：48－49.

［2］王香兰.消除城乡二元经济结构负面影响的对策探析 ［J］.中小企业管理与科技，2009（12）：101.

［3］部志勇，董玉哲.打破打城乡建设用地二元结构，建立城乡统一建设用地市场 ［J］.问题探讨，2009（4）：37－39.

［4］王时东.城乡一体化视角下的土地节约集约利用研究 ［EB／OL］. （2009－01－09） ［2010－08－15］.http：／／www.lrn.cn／zjtg／academicPaper／200901／t20090109＿317500.htm.

［5］积极稳妥地推进我省城乡建设用地市场一体化进程 ［EB／OL］.（2009－02－04）［2010－08－15］.http：／／www.zjmj.org／show.asp？id＝10108.

［6］周诚.略论我国农地征收的合理补偿 （修订稿） ［EB／OL］. （2005－08－12） ［2010－08－15］.http：／／sard.ruc.edu.cn／zhoucheng／wen4.htm.

Study on Integration of Urban and Rural Construction Land Market

LI Bo－yuan，LI Fu－zhong
（CollegeofResourcesandEnvironment，ShanxiAgriculturalUniversity，TaiguShanxi030801，China）

Our country has been implemented urban and rural dual－structure，which has been severely restricting the development of the socialist market economy.Based on our country proposed a major strategic decision of integration of urban and rural construction land market in 2010，this article briefly describes the shortcoming of the dual－structure，then analyzes the urban and rural construction land market from four aspects：the difficulty of implementing integration of urban and rural construction land market，the benefit of integration of urban and rural construction land market，problems of easily casing and countermeasure.The aim of the article is to help the successful implementation of integration of urban and rural construction land market.

Urban and rural construction land market；Tillable land；Policy；Rights and interests

F282

A

1671－816X（2011）01－0043－03

（编辑：佘小宁）

2010－10－12

李柏湲 （1987－），女 （汉），山西运城人，在读硕士，主要从事土地经济与政策方面的研究。

山西农业大学横向课题 （2009HX01）