对在现行农地制度下实行国有永佃制的思考

李翔，王雨霏

（四川师范大学 经济与管理学院，四川 成都610101）

对在现行农地制度下实行国有永佃制的思考

李翔，王雨霏

（四川师范大学 经济与管理学院，四川 成都610101）

随着生产力的发展，农地承包经营制表现出经营权权能不完善、承包经营权不够稳定等缺陷。国有永佃制与承包经营制相比产权主体更明晰，权能更完整、更稳定。提出了国有永佃制初步实施方案，并就可能伴随产生的问题提出了补充建议。

国有永佃制；永佃权；农地制度

随着改革的深化，农村土地承包经营制表现出经营权权能不完善、承包经营权不够稳定等缺陷，准确把握农村土地制度的改革方向对农村改革发展至关重要。党的第十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，我国国情要求赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。使用权长期稳定地归农民所有，使学术界自然联系到我国封建历史上曾经出现过的永佃制度。有学者指出农地永佃制不仅具有现实合理性而且具有可操作性，且是一种比较适合中国国情的农地制度。［1］

一、什么是永佃制

永佃制是一种租佃人有权永久性地耕种他人土地的租佃制度，租佃人享有的这种权利称之为永佃权。永佃权是指永佃权人支付佃租，长期或永久在他人土地上耕作或畜牧之物权。［2］明清永佃制度表现出的特点有：农地的所有权 （田底权）和使用权 （田面权）彻底分离；所有权和使用权各自依照契约独立转让、继承、出租而互不影响；田面所有者有向田底所有者按约交租的义务；佃农可以向田主交纳 “押租”或 “粪质银”取得田面永佃权，佃农如无未按时交租等行为田主不得随意收回田面权等。

永佃制有着比较悠久的历史。从国外来看，早在古希腊、罗马时期，永佃权就产生，并形成了较为完备的永佃制度，为欧洲部分国家与日本所继受。我国的永佃制萌芽于隋唐，到宋代时 “一田两主”制在江南初见端倪。［3］及至南宋，永佃制度得以确立，传至明清两代，广为盛行。从土地所有权分割基础意义上来看，真正的田底权与田面权的分割发生在明代中叶。［4］及至清末，永佃权作为一项用益物权被编进 《大清民律草案》。民国时期，永佃权也被规定于 《中华民国民法》之中。新中国成立后，永佃制度被废除，仅在我国台湾地区仍有存续。

值得注意的是，我国古代虽有永佃权内容的实践和形式，但还没有 “永佃制”和 “永佃权”这种明确的概念，民间契约中的 “永佃”反映的是一种租佃关系，还没有上升到制度和法律层面。在封建社会，永佃制度的建立，有利于发挥佃农的自主经营积极性，增加土地投资，提高土地生产率，对当时的生产力发展起到了一定的推动作用。［5］

二、产权明晰是永佃制对于承包经营制的本质性优势

（一）永佃权的权能更加完整

首先，新颁布的 《土地承包法》规定了承包农户享有承包地使用、收益与流转等重要权利，但农户仍只获得了对承包经营土地的部分处分权；其次，仍没有任何法律明确规定继承人享有对农地的继承权；再次，关于承包经营权抵押的问题，《担保法》明文禁止农民抵押对土地的承包经营权，新 《物权法》则采取搁置的态度，也没有规定可以抵押农地承包经营权。抵押权的缺乏导致农民无法获得银行贷款，从而投资农地的资金受限；最后，在永佃制中，地权经分割形成土地的双重所有权，即土地所有权和使用权相互独立存在，互不影响。物权的性质使永佃权人享有完整的占有权、收益权、处分权。

（二）永佃权的权能更加稳定

从法权属性来看，物权性质的永佃权比债权性质的承包经营权更具稳定性。土地承包经营权以合同形式约定，双方当事人的权利义务均由合同约定或行政文件规定，合同期满后经谈判可以再续，说明承包经营本质上是一种合同或契约关系。它仅仅发生在发包人与承包人之间，不具有对抗第三人的效力。因此，基于联产承包合同取得的土地承包经营权，属于债权性质。［6］

2003年开始施行的 《农村土地承包法》明确规定承包期内禁止发包方通过土地承包经营合同篡改法定内容，禁止发包方以法定事由之外的理由调整承包地，同时对承包地调整事由和程序作了强制性规定。这些规定在一定程度上肯定了承包经营权的物权性质，但仍未明确宣示承包经营权是一种物权。在永佃制中，田底所有者无权干涉田面的流转，即 “田主虽易而佃农不易，佃农或易而田主不易”。永佃权作为用益物权的一种，带有私产的性质，因而具有更强的抗第三方侵犯的法律意义。

（三）永佃权的权利主体更加明晰

承包经营制中的权利主体包括集体和农民，我国很多法律都规定了农村土地归集体所有，对于具体 “集体”到底是谁，法律用词含糊且各不一致。在 《宪法》中，被笼统界定为集体所有；在 《民法通则》中则被界定为乡 （镇）、村两级；而在 《土地管理法》、《农业法》和 《农村土地承包法》中则规定为乡 （镇）、村或村内农业集体经济组织。政出多门的规定必然导致各 “集体”权利主体发生冲突，造成对农民权益的随意侵害。永佃制中的权利主体是农地所有者和租佃人，不存在主体概念模糊的问题。

三、国有永佃制的设计及应该注意的问题

对于承包经营制中集体主体缺位的问题，《农村土地承包法》已通过强化承包经营权限制了集体的权利。集体实际上已经成为一个虚置的权利主体。笔者提出应剥离集体的产权主体地位，减少农地制度变革中的利益冲突，建立农地国有的永佃制。

（一）国有永佃制的内涵

国有永佃制的权利主体是国家和农民，农地所有权 （田底权）归国家，农民享有对农地的永佃权 （田面权）。把两者都定义为物权性质，实行物权化保护，两者相互独立存在，互不影响。政府和集体不得干预农民行使永佃权，不得在法定义务范围外另行设定义务。从而建立非单纯公有或私有的土地产权制度，既肯定国家所有的公有性，又肯定农民永佃权的私有性。

（二）国有永佃制的设计方案

1.农地的用途和使用期限

永佃权的客体是一切农用地，如耕地、林地、草地、养殖水面等。要强调的是，永佃权的行使必须是农业用途，不得擅自变更为非农用途。对于永佃制中农地的租佃期限，可以设定为长期或者无限期。期限过短无法给农民提供稳定使用土地的安全感，会抑制农民财产积累的冲动，造成短期行为。

2.永佃权的取得和转移

赋予已经拥有承包经营权且超过一定年限的农户对农地的永佃权，并进行公示。实行增人不增地，减人不减地的分配政策。在管理上，由登记机关登记并向社会公布地权信息，进行物权保护。登记时明确各主体的权利和义务，一经登记，即对抗其它任何主体的非法干预。对经继承取得的永佃权，必须重新进行登记，否则不受到法律保护。永佃权给予农民完整的占有权、收益权、处分权。经流转所得永佃权不得擅自变更土地的农业用途并承担保护耕地的义务。

3.永佃权的灭失

出现以下几种情况时农民的永佃权会灭失：一是当农民转为城市户口或弃耕达到一定年限时，自动丧失其永佃权，土地使用权由国家收回。二是当农民转让、出售永佃权或将其继承给子女时，以产权过户登记为准。三是当永佃权人擅自变更土地的农业用途，或违反相关土地使用规定时。四是国家出于公益事业需要依法征用土地时。

（三）国有永佃制实施中应注意的问题

1.构建二级永佃权交易市场以促进农地自由流转

由于民间本就存在强烈的土地流转需要，实行永佃制后，势必迎来汹涌的农地流转浪潮。笔者建议构建二级永佃权市场，使各类经济主体在二级永佃权市场自由交易土地，以促进土地资源的合理配置。国家可以对初始永佃权进入二级永佃权市场的交易征收适当的财产税，对于二级永佃权市场交易征收合理的流转税，国家也可以酌情考虑，但对于促进土地流转的交易行为，应给予税收优惠，以鼓励农地的规模经营。同时政府应制定相关法律法规，规范二级永佃权市场交易规则，保障各经济主体合法权益，引导市场良性发展。

2.完善对转出永佃权农民的社会保障制度

农民出于不同需要均可能转让所享有的永佃权。笔者建议在农民转让或出售其永佃权时，强制农民的户口变更为城市户口。在城市社会保障体系中为农民建立社会保障账户，并强制将永佃权转让费一定比例的金额注入社保账户，以购买该年龄最低水平的社会保险，以后逐年扣除个人每年应交纳的社会保险金，否则不予办理产权转让登记。农民可自行决定选择何种水平的社会保险，并在社保账户金额扣光后持续缴费。

3.建立相关机制以保障农村新出生人口的永佃权

永佃权的物权性质决定了农村新生婴儿在出生时便丧失对农地的永佃权，在进行制度设计时应考虑对新出生人口的永佃权保障。如新出生人口成年后若选择耕种土地，可以到二级永佃权市场购买永佃权，国家从专项资金中予以补贴，补贴金额大体相当于在二级永佃权市场购买一个成年人口平均耕种土地数量的金额，不同地区可以制订适合本地区的规则；如若新出生人选择改为城市户口，则可对其成年后购买社会保险予以一定年限的逐年补贴。专项资金可来自永佃权流转交易中收取的流转税，国家也应当予以适当的财政支持。

［1］吕爱华，胡敏华.我国农村土地制度的创新：集体所有制下的永佃制 ［J］.黑龙江对外经贸，2009（5）：73.

［2］史尚宽.物权法论 ［M］.北京：中国政法大学出版社，2000：206.

［3］周子良.永佃权的历史考察及其当代价值 ［J］.现代法学，2002（2）：69.

［4］樊树志.中国封建土地关系发展史 ［M］.北京：人民出版社，1988：542.

［5］张柏齐.从联产承包制到永佃 （包）制 ［J］.古今农业，1989（1）：17.

［6］中国社会科学院法学研究所物权法研究课题组.制定物权法的基本思路 ［J］.法学研究，1995（3）：33.

Analysis on Implementing State－owned Permanent Tenancy System in Present Farming Area System

LI Xiang，WANG Yu－fei
（EconomicsandManagementDepartment，SichuanNormalUniversity，ChengduSichuan610101，China）

With the development of productivity，there are many shortcomings about the contract right of management on farming area，such as imperfect management and unstable contract right.State－owned permanent tenancy system is better than the contract right of management on farming area.The article has put forward the preliminary implementation plan of state－owned permanent tenancy system，with stating the additional remarks about the future problems.

State－owned permanent tenancy system；Right of permanent tenancy；Farming area system

F301.1

A

1671－816X （2011）01－0040－03

（编辑：程俐萍）

2010－11－21

李翔 （1983－），男 （汉），湖北荆州人，硕士，主要从事农村经济问题方面的研究。