近三位美国总统的科技政策评析

南 爱 华

(山东理工大学社科处,山东淄博255049)

众所周知,美国是科技大国和科技强国,尽管国际金融风暴严重打击和牵制了其国际地位和经济发展,然而,毋庸置疑的是其科技政策在促进经济恢复和保持经济持续增长中起着广泛而重要的作用。我们试图通过分析克林顿、小布什、奥巴马等三位美国总统的科技观和科技政策,探究他们面对不同形势所采取的科技政策的主要内容和实施效果,力图寻找其中的启示。

一、威廉·杰斐逊·克林顿时期(1993～2001年)

20世纪80年代末期,海湾战争的爆发导致全世界能源价格猛涨,对能源依赖严重的美国经济影响很大,导致其1991年的经济出现负增长(-1%),失业率高达7%,财政赤字2000多亿美元,老布什政府失去了民意支持。克林顿打着“变革美国经济和社会”的旗号竞选成功。克林顿是非常重视科技发展的一位总统,强调“技术是经济增长的发动机,科学为发动机加油”。

(一)发挥政府的适度干预作用,支持技术创新,加强政府、企业和大学之间的合作

1993年2月,克林顿总统在其报告《将技术用于美国经济增长:构筑美国经济实力的新方向》中分析了冷战结束后出现的新的国际竞争局势和契机,勾画了美国国家技术政策和战略的蓝图,确定在竞争日益激烈的以技术为基础的全球经济中美国技术发展的新战略,即技术必须迅速转化来促进经济增长的新方向。并明确指出:“联邦政府在技术开发方面的传统角色仅仅是支持基础研究和国防部、国家航空与航天管理局和其他机构从事的使命性研究。这一战略对于上一代人来说是适当的,但是对于今天我们所面临的深远挑战来说就不合适了。我们不能依赖于国防技术在私营部门的偶然应用。我们必须直面这些新挑战并将我们的精力集中于我们所面临的这些新机会上,承认政府可以发挥关键作用以帮助私营企业利用创新并从中获利。”为此,政府出面,推出了一系列重大举措:原有的先进技术计划和制造扩展伙伴计划由示范计划转为正式计划并增大投入;推出国家信息基础设施计划,即“信息高速公路”计划,帮助建立未来信息社会框架,抢先占领信息科技的全球制高点;推出新一代汽车伙伴计划,帮助本国汽车工业主要在技术创新方面与日本竞争;小企业创新与研究计划得到加强。

克林顿说:“创新过程本身也已经转型。传统上,创新是内部高度一体化的行动,主要由大型厂商彼此合作但相互独立地完成。而如今,创新成了一种不那么内部一体化的行动,大企业、小企业日益密切合作,并协同学术研究机构及相关的政府机构共同完成。”[1]基于此,政府进一步加强与企业和大学之间的合作伙伴关系,企业与大学之间的合作研发更是收到了良好的效果,众所周知的美国硅谷正是以斯坦福大学为依托发展起来的。

为了促进美国产业界积极参与技术创新,克林顿政府还出台了一系列的经济政策和法律法规。如1993年,政府建议永久延长对研究与试验税收的信贷,鼓励美国企业对那些将为未来的产品和服务奠定基础的新技术进行投资。1995年4月,国家卫生研究所从其合作研究和发展协议中删除了“合理定价”条款,该条款被产业界认为是同该所合作的显著障碍。1996年电信法通过。这些改革措施的实施形成了一股投资、创造和出新技术的浪潮。

(二)将科技竞争力提到政府战略的高度,鼓励投资研究开发,宣称“领导美国参加全球经济竞争并取得胜利”

1993年11月,克林顿宣布成立内阁级别的国家科学技术委员会(NSTC)并亲任主席,成员包括副总统戈尔、总统科技助理、内阁部长以及联邦政府有关部门首长等,定期召开会议研究联邦科技政策、协调重大科技计划。这是美国历史上第一次由总统担任国家科学技术委员会主席。此外,由总统科技政策办公室统筹全国科技政策;由联邦科学工程和技术协调委员会协调各部门的研究发展计划。这些机构的设置强化了联邦政府对国家科技发展的有效控制。

克林顿执政期间发布了《为经济增长服务的技术——建立经济强国的新方向》(1993年)、《科学与国家利益》(1994年)、《技术与国家利益》(1994年)、《为了可持续发展未来的技术》(1994年)、《国家安全科技战略》(1995年)等一系列具有标志性意义的重要文件,阐述了现代美国国家科技政策的核心内涵和基本框架。在《科学与国家利益》、《技术与国家利益》中,分别提出了关于科学发展的国家目标和关于技术发展的国家目标。围绕这两大目标,克林顿政府的一系列举措,解放了传统经济模式对生产力的束缚,创造了新的发展模式,带动美国经济走出了滞胀泥潭,进入了“新经济“时代,并使美国在1994年重新夺回全球经济竞争力最强国家地位。

(三)以信息技术为重点,带动产业升级和结构调整

克林顿当政时期正是以信息技术为代表的世界新技术革命浪潮兴起之时,克林顿敏锐地抓住了这一难得的历史机遇,实施了“信息高速公路”等国家战略性科技计划,大力投资科技创新,催生了信息产业、生物医药等新一轮“朝阳”产业。信息技术对美国的影响不仅局限于产业领域,金融、服务、商业、贸易等诸多领域都发生了巨大变革,并渗透到社会各个领域,对美国社会产生了深远影响。信息产业在短短10年左右的时间内就超过传统的建筑、食品和汽车制造业成为美国第一大产业,占美国国内生产总值的8%以上,出口占到40%左右。[2]除信息技术外,克林顿政府以优先发展生物及清洁能源和环境技术为导向,确立了纳米技术等11个国家研发重点领域,使美国实现了从“后工业化经济”向“智能和创造型经济”的转变。

克林顿实施的“新政“,使美国的经济增长周期长达10年。低失业率、低通胀率和高经济增长的“两低一高”局面一直延续到小布什执政初期。联邦财政出现盈余,到2000年时达到2560亿美元。

二、乔治·沃克·布什时期(2001～2009年)

2001年1月布什在就职演说中许诺“重视科技,有效决策”;要确保“信息化基础上的美国科技领先地位”。[3]执政后,布什政府的科技政策相较克林顿政府既有继承又有很大的改变。

(一)继续加大对高科技产业的投入

布什新政府充分认识到,以信息科技为主导的高新科技产业,对美国经济繁荣起到的巨大的推动作用。因此,对克林顿政府推行了多年并被实践证明行之有效的国家科研计划,继续维持其发展并不断加大投入。2001年信息技术研究计划经费为3.27亿美元,约为2000年拨款的2.6倍。联邦政府2000年预算中投入纳米技术研究与开发的经费为2.7亿美元,而在2001年高达4.95亿美元,增幅为83%。

(二)着力解决能源问题

美国是世界最大的石油进口国、消费国,能源供应状况的好坏直接影响到美国经济的发展。小布什时期,能源供应恶化对美国经济的负面影响已经显现。布什政府决定把能源技术的开发利用作为关键科技领域给予足够的重视。2001年5月18日,布什发表国家能源政策报告,提出解决能源问题的三条途径:第一,增加石油、天然气、煤炭和电的产量;第二,加强能源基础设施建设;第三,通过加大投入和减税,鼓励节能和能源开发。布什强调开发洁净能源和新的替代能源,从而消除美国经济增长的重大隐患。

(三)高度重视军事科技的投入

布什在就职演说中宣称,“美国积极参与国际事务,保护我们的盟国,捍卫我们的利益……美国有强大的国力作后盾,将会勇往直前”。执政后,布什支持建立国家导弹防御系统(NMD),谋求在东北亚部署战区导弹防御系统(T MD),并欲将台湾地区纳入其中。他抛弃了克林顿政府将研发重点由军用改民用的思路,更加重视军事科技,不断增加国防军事研究与开发费用。在2001年财政年度增加56亿美元国防预算,而在其2002年度预算案中,将国防预算从2001年度的2960亿美元,增至2002年度的3100亿美元。[4]9·11之后,布什政府更是把防止恐怖袭击放到战略的高度,大幅度增加反恐怖、反生化战的研发经费。美国仰仗强大的军事和先进的国防科技,动辄以武力对别国进行威胁,干涉别国内政,其科技政策随着人员的调整和时事的发展而不断地变化。

有一点需要注意的是,小布什政府当政8年,与科学界的关系大不如前。布什总统上台不久即宣布退出1997年缔结的关于减少二氧化碳排放的《京都议定书》,并退出《反弹道导弹条约》,引起美国科学界一片不满和抗议。在2001年上任后的近一年里,布什一直没有任命总统科技顾问,这一现象被《科学》杂志评为2001年度世界最大的科技丑闻。在胚胎干细胞研究问题上,2001年8月,布什总统签署法令,把联邦科研资金只限于资助现有人类胚胎干细胞系的研究,不得用于支持新的克隆胚胎干细胞系。在2006年和2007年,布什总统动用否决权,否决了参众两院关于要求联邦政府放松对人类胚胎干细胞研究资助的限制。科学界和政界的反对派认为,联邦政府对科学的干涉已经减弱了国家对所面临的复杂挑战的回应能力。他们要求,联邦政府恢复政策制定中科学的诚信和健全,把公众政策的制定建立在完全准确和诚实的科学信息之上。

三、贝拉克·侯赛因·奥巴马时期(2009至今)

作为世界头号政治强国,美国历届政府的科技政策都备受重视。奥巴马政府的科技政策更是引起前所未有的关注。原因有二:一是上一届布什政府与科学界的关系大大倒退,人们期待新政府改善与科学界的关系;二是赶上前所未有的世界金融危机,人们期待着科学技术能帮助美国走出金融危机的困境。

(一)建立内行领导内行的科技领导团体,恢复科学政策的诚信和健全

在宣誓就职一个月前,奥巴马提名物理学家和环境保护论者霍尔德伦为总统科学技术助理和白宫科学技术政策办公室(OSTP)主任,并担任总统科学技术顾问会(PCAST)主席,这与布什在就职10个月后才提名其科学顾问形成鲜明的对比。这种选择的速度和选择本身表明,新政府将关注科学议题,特别是气候变化和其他环境议题。其他有科学技术背景的官员还有:华裔物理学家、诺贝尔奖获得者加州大学劳伦斯伯克利国家实验室主任朱棣文(美国能源部部长),俄勒冈州立大学的海洋生物学家简·卢布琴科(美国国家海洋和大气管理局)。奥巴马对这些学者型管理人才寄予了厚望,曾在国家科学年会上说,“联邦政府里有各方面的专家,这对美国继续保持世界领先的地位至关重要”。[5]奥巴马政府恢复科学决策诚信和健全的行动措施还包括:确保科学技术咨询委员会由独立的、没有意识形态倾向的专家组成,在评价和发布联邦资助的研究时,保证结果及时,不被意识形态扭曲等。

(二)支持基础研究,加大科技投入,带动经济增长

奥巴马非常重视基础研究,他认为,新的医疗方法、新的高效能源、新的建筑材料、新的抗高温干旱粮食作物等等重要的技术成果,都从基础研究中产生。[5]他还引用富兰克林总统的话加以佐证,“基础研究是科学的资源”,2009年2月17日,奥巴马签署《2009年美国恢复和再投资法案》,拨款180亿美元用于研发活动,其中绝大部分投入到了基础研究领域,只有少量经费投入到了应用研究和发展活动,这是5年来联邦研究投入第一次真正的增长。除《美国恢复和再投资法案》外,奥巴马还提出了进一步针对基础研究的财政预算建议:将用于支持科研机构、包括国家科学基金等的资金翻倍,延续研发和实验设备的税收抵免政策。这些政策,不只是出于国家支持科研的需要,更重要的是通过这些投入,帮助企业发展,增加就业机会和经济增长。正如奥巴马在就职演说中所说,“要恢复经济,我们不仅要创造新的就业,而且要为增长奠定新的基础”。这里新的基础包括未来的优先发展领域——能源、卫生保健和教育,而这三个领域的发展,都有赖于科学技术的支持。

(三)依靠科技创新,促进经济复兴

金融危机的重创使美国政府反思其经济发展模式,把重点放在了经济结构调整和寻找新的经济增长点上。有专家分析,美国的再次崛起不可能选择金融为主体的危机产业,低端消费经济的崛起也不可能是美国爆发转型的救命点,需要造就一个超过二三十万亿美元价值的大产业作为美国经济结构调整的基轴和美国经济崛起的本钱。奥巴马宣称,“我们只有通过加强科学、技术和创新,才能实现事关大局的各项国家目标。对科技的投入会促进经济的增长;创造数百万的高技术,高薪资的工作,使得美国工人领先于全球经济;改进所有美国人的生活品质;增进我们的国防”。“节能技术能帮助我们结束我们对外国石油的依赖,节制全球变暖”,“生物医学技术的进步能给我们提供各种各样的用来检测、预防和治疗疾病的方法,从而救治生命”。[6]奥巴马提到的能源再造、卫生保健的革新,都依赖于科技,科技才是未来发展的源泉。正如美国众议院科学技术委员会主席戈尔登在谈到美国经济刺激计划时所说:“创新,特别是新的能源技术的创新,是解决气候变化,满足我们对能源日益增长的需要,复兴我们的经济和确保我们长期技术的途径。对科学技术和新型基础设施的资助会帮助我们解决根基的问题——我们的经济竞争力。如果不采取行动,我们虽然现在可以创造就业,但在将来与外国竞争中却会失去这些岗位。”[7]

四、几点启示

21世纪国际竞争的日趋激烈,各国都面临着制定正确的科技发展战略、选择适宜的科技发展模式促进经济发展、提高国家竞争力的迫切问题。“他山之石,可以攻玉”,虽然美国的科技政策不尽完善,但却有很多值得我们借鉴的地方。

(一)正确分析经济发展形势,制定适宜的科技发展战略

科技发展战略与经济发展水平是相适应的。上述三位美国总统的科技政策都是依托对经济发展形势的现实分析而作出的不同战略调整。我国是个大国,经济发展的最大特点是不平衡性、多层次性。有人曾形象的比喻,中国有19世纪的农业,20世纪的工业,又面临着21世纪的信息产业和知识经济。有的地方发展很快,比如长江三角洲,走向知识经济、发展信息产业条件比较好。有的地方还相当落后,比如西部地区。科技发展要和国家的经济发展阶段和区域发展水平相适应。鉴于此,我国的科技发展战略也要有层次上和时间上的部署。

面对日益激烈的科技竞争形势,我们还应当将我国科技现状与世界科学技术发展动态有机结合起来,运用系统、综合的观点,为我国21世纪的科技发展制定合适的战略规划,从而选择符合我国实际情况的科技发展道路。

(二)增加资金投入,完善政策、体系,积极鼓励科技创新

21世纪,国家之间的竞争归根到底是科技实力的竞争。持续不断的科学进步和创新是提高国家竞争优势的关键所在。美国一向认为创新是国家的最大实力,通过技术创新,可以寻找新的产业增长点和制高点。企业是技术创新中的活跃因素,应该占据重要地位。而我国企业在技术创新中的积极主动作用一直没有充分的发挥。借鉴美国的经验,我国政府可以加大资金投入,通过政府购买等方式,推动企业技术创新。同时还要建立和完善税收、金融、法律、外贸等政策措施,为技术创新提供优惠的空间和便捷的服务。

在重视应用研究的同时,更要加强对基础科学研究的投入。如果没有基础科学研究的大发展、大繁荣,科技发展就会成为无源之水、无本之木。针对当前基础研究规模大、成本高、回报高的发展方向,政府可以积极推进国际合作,在提高自身竞争能力的同时,融入国际发展主流中,从而增进研究效益,减少研究投入,为技术创新提供有力的支持。

(三)大力发展军民两用技术

克林顿政府上台后,终止了“星球大战“计划和超导超粒子对撞机的建造。但是,这种国防开支的减少并不意味着美国军事实力的削弱,美国军事霸权地位从“科索沃危机“中就可窥一斑。美国缩减了国防研究的开发投入,却大力发展军民两用的技术,一方面可以节约开支,另一方面可以促进技术的良性发展。我国可以大力推动军队与大学和科研机构的合作,共同研发既能满足国防需求又有商业前景的关键技术和工艺,并努力促成具有市场竞争力的军民两用技术商业化,实现经济和国防的双赢。

从邓小平同志提出“科学技术是第一生产力”,到1995年国家推出“科教兴国战略“,以及2006年发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要》,无不体现出政府对科学技术的重视,促进科技产业化的决心。政策、体制、措施都到位了,提高我国的综合国力,增强我国的国际竞争力就指日可待了。

[1] 王顺义.美国科学技术政策历史变迁的若干特征[D].上海科技史学会年会论文,2005.

[2] 罗晖.美国总统的科技观与科技政策(三)——促进经济恢复与增长的科技政策[J].全球科技经济瞭望,2009,(4).

[3] 乔治·W·布什就任第43任美国总统的演讲全文[EB/OL].http://www.chinanews.com.cn(中国新闻网),2001-01-22.

[4] 布什向国会提交追加国防开支计划[EB/OL].http://xinhuanet.com(新华网),2000-06-02.

[5] Remarks by the President at the National Academy of Sciences Annual Meeting[EB/OL].http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-by-the-President-at-the-National-Academyof-Sciences-Annual-Meeting.2009-06-20.

[6] Investing in America’s Future:Barack Obama and Joe Biden’Plan for the Science and Innovation[EB/OL].http://www.Barackobama.com.2009-06-11.

[7] American economic recovery and reinvestment package looks to science to groweconomy and Jobs[EB/OL].http://www.science.house.gov.