农村土地 “ 外部承包”法律风险初探

张梁，徐轩

（西南政法大学法律硕士学院，重庆400031）

我国实行农村土地承包经营制度。根据我国《土地管理法》，农村集体土地承包可分为本集体经济组织成员的 “内部承包”和本集体经济组织以外的单位或个人的 “外部承包”。按照 《农村土地承包法》，农村集体土地承包有家庭承包和其他方式承包两种形式，对于农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地等农地，一般实行农村集体经济组织内部的家庭承包，而对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

一、“外部承包”之特征

农村土地 “外部承包”针对农村集体经济组织以外的单位或个人，也即非农村集体经济组织成员。《土地管理法》中虽有提及农村集体经济组织，却无农村集体经济组织成员的规定，《农村土地承包法》中虽有农村集体经济组织成员的规定，却并不具体明确。司法实践中，农村集体经济组织成员资格认定常有分歧，大致存在户籍说、居住说和折衷说三种观点，其中折衷说更合理：“确定农村集体经济组织成员资格应当以是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口为确定原则，以长期居住在农村集体经济组织所在地生产、生活并以农村土地为基本生活保障且能尽到其他村民相同义务为标准，以习惯为例外，相互结合，共同来确定。”［1］通常不具备农村户口的人和其他单位承包农村集体所有的土地就是 “外部承包”。而按照 《农村土地承包法》，“外部承包”一般采取 “其他方式承包”的形式。耕地不仅是国家 “粮食安全”的支柱，也对我国农民有突出的社会保障作用，而以 “四荒”为代表的土地资源在这方面的功能要小得多，且此类土地资源在我国农村非常丰富，开发潜力巨大，因此政策上比耕地更为灵活。“与蕴含福利和社会保障功能的家庭承包不同，其他方式承包是通过市场化方式获得的农地承包经营权，客体主要是 “四荒地”等未利用地，主要目的是提高广大农村 “未利用地”的利用效率，改善生态环境，促进农村经济社会可持续发展。”［2］因此法律允许承包对象不限于农村集体经济组织成员。

二、“外部承包”的法律风险

农村发展需要社会资金的参与，然而由于现行土地法律制度的复杂性、局限性、滞后性，转型时期国家和地方政策的多样性、多变性和模糊性，使得 “外部承包者”参与农村土地承包及经营过程中，难以正确把握相关国家政策，理解并遵守法律，因而常触及诸多法律限制。司法实践中，“外部承包者”违法承包农用地，违反土地用途管制，侵犯集体和农民权益，破坏耕地等问题大量存在，常置身于法律风险之中。不但严重危及承包经营和未来收益，也挫伤了其他将参与农村改革的投资者的信心和热情。

（一）超出法律规定的范围承包的风险

我国 《土地管理法》第15条虽规定农民集体所有的土地，可以 “外部承包”，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，但并没有具体规定可以对外承包的土地种类，目前只能从 《农村土地承包法》中 “其他方式承包”的内容来确定 “外部承包”的土地范围，即只能是 “四荒”等农村土地。事实上，《农村土地承包法》对 “外部承包”的农村土地的范围的规定也并不明确。除了四荒地之外，还有哪些农村土地可以 “外部承包”，缺失法律规定。根据我国农地立法意旨，“外部承包”农村土地，不能包括耕地、林地、草地等农用地。另外，《农村土地承包法》规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，其中，只有出租可以针对集体外的人员和组织。现实中，无论是发包方还是“外部承包者”，不仅不知承包的真正含义，对这些流转形式也分辨不清，常认为一纸承包、转包或转让合同就可进行耕地、林地、草地等所有农村土地的承包。非农村集体经济组织成员超越范围承包或者流转土地违反了 “农地农用、农地农民用”的国家基本政策，也为现行法律法规所禁止，面临巨大风险。

（二）对土地用途管制认识不足的风险

土地用途管制制度是土地管理制度的核心。为了维护国家粮食安全、社会稳定和经济可持续发展，我国实行严格的耕地保护和土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护。土地用途管制要求土地利用必须符合规划，农用地转为建设用地必须经过严格的审批程序，不符合土地利用规划进行非农建设的行为被国家严令禁止。实践中，农村土地 “外部承包者”往往对这一最重要的制度缺乏足够认识，违反 “农地农用、农地农民用”的基本原则。很多投资者承包农村集体土地并非进行农业经营，而是非农建设，有的甚至用来开发小产权房等商业住宅。农村土地 “外部承包者”应认识到：尽管国家正大力推动农业结构调整，鼓励和支持设施农业等多种经营，但国家允许农村土地 “对外承包”的宗旨依然是农业开发和土地资源保护，若随意更改土地用途进行非农建设必将导致法律风险的出现，面临行政甚至刑事处罚。

（三）土地使用权权属不明的风险

现实中，经常发生村社组织或者村社组织负责人擅自将农户的家庭承包地收回，与 “外部承包者”重新签订承包合同的事例。“这些随意流转土地的行为，常引发诸多承包户主张土地承包经营权或合同违约之诉。”［3］由于 《农村土地承包法》严格限制农村集体经济组织调整或收回农户的承包地，调整或收回必须符合法定原因并履行一定程序，因而上述行为属于侵权的越权发包。这种发包往往是村干部滥用职权、谋取私利的个人行为，即使已由 “外部承包者”向原权利人即农户支付一定价款，经其默认或明确认可，也常会因为后来地价上涨或国家征收补偿而产生纠纷。虽然 “外部承包者”持有土地承包合同，但由于承包程序存在瑕疵，事实上难以得到法律有效保护。因此，对于 “外部承包”，承包前首先须尽到必要的注意义务，审核所承包土地的性质和权属，确定拟取得土地范围的权利主体以及相关权利人 （比如承包人、租赁人或者其他权利人），清楚发包人有无权利发包，避免因土地权属不明，范围不清而侵犯他人权益的风险。

（四）土地承包合同无效等合同风险

对于 “外部承包”而言，承包人通常会签订承包合同。尽管农村土地承包合同一直存在 “行政合同说”和 “民事合同说”的争议，但随着《物权法》的颁布，其 “民事合同”性质逐渐得到广泛认同。“总之，尽管农村土地承包合同的法律性质在我国立法中还不十分明晰，在理论上也存在争议，但从总体上而言，应当将其定位为民事合同，并以民事合同的基本理论和规则，针对其特殊性设计相应的法律规范。”［4］“农村集体与非内部成员之间签订的合同，如果符合平等地位的要求，则属于民事合同。”［5］在审判实务中，非农村集体经济成员订立的农地承包合同也通常以 《合同法》为适用依据。“事实上，在承包合同关系发生纠纷后，法院都是根据合同法的基本原则和基本原理加以处理的，合同法是保障承包经营权人的权利的基本法律。”［6］按照 《农村土地承包法》，其他方式的承包，承包方应同发包方订立承包合同，在不违反法律和行政法规强制性规定的条件下，双方的权利义务可以自由协商确定。实践中，承包人非常注重签订承包合同，有些甚至在订立书面合同后进行法律见证或者进行合同公证。然而，由于我国农地承包制度的复杂性，农村土地承包合同事实上也具有行政合同的某些成分，农村土地承包合同在合同法调整之外，仍必须符合特定法律法规的特殊规定。但是，发包方和 “外部承包者”常把农村土地承包合同等同于一般民事合同，随意约定，导致合同内容违法，面临着合同无效、变更撤销和解除的风险。

“外部承包”土地承包合同常因违反 《合同法》之第52条规定，被判决无效。其中，因“违反法律、行政法规的强制性规定”而被判决无效的占绝大多数。实践中，因违反土地外部承包决策程序强制性规定而导致合同无效尤其突出。根据 《农村土地承包法》第48条及 《土地管理法》第15条第2款，集体外人员和组织承包农村集体土地，必须遵循严格的民主议定程序，即 “农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡 （镇）人民政府批准”。这一规定为强制性规定。现实中，“外部承包”往往既未履行民主议定程序，也未经乡镇政府批准。由于违反法律和行政法规的强制性规定，这些承包合同往往被法院判决无效，即使最终未确认无效，也极大影响到承包者的利益。此外，由于最高人民法院 《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定 （试行）》的司法解释已废止，违反民主议定原则但实际履行的农地承包合同已得不到司法支持。

因 《合同法》52条 “恶意串通，损害集体或者第三人利益”而导致土地承包合同无效的也很普遍。“外部承包者”往往通过村组干部承包土地，常未与群众充分协商，农户往往会提出“外部承包者”和村干部在承包过程中暗箱操作，恶意串通，侵犯集体和农户利益，诉诸法院请求承包合同无效。由于农村集体经济组织成员主要由户籍判定，农村仍旧是传统的 “熟人社会”，“外部承包者”并不被农民接纳和认可，而是受到天然的排斥。实践中，“外部承包者”与农户常常对立，特别是当 “外部承包者”承包的土地被国家征收时，农户往往会联合起来采取诉讼、上访等手段阻止其获得补偿。“对于土地流转及一些地区引进外来户承包或进行规模经营等引起的原承包户与现种植户之间如何进行补偿分配缺乏明确的规定，常引起补偿分配争议”。［7］虽然承包的是农村集体所有未承包给农户的土地，“外部承包”所构建的承包关系，依然不只是简单的双方合同关系，而存在三个利益相关方；“外部承包者”不只与虚化的农村集体经济组织或村委会打交道，更要面对农户，擅长处理与农户的关系。随着农村集体经济组织日渐虚化式微，农户的群体性力量正日益彰显，农民的权利保护意识也越来越强，他们常常既怀疑由他们自己构成的那个 “集体”的代表人，也对任何来自集体外部的 “利益侵夺者”有着敌意。这种先验认识和防御心理经常会导致这样的结果：群体成员一致认为自己的土地权益正遭受集体和 “外部承包者”的合谋侵害。农户与 “外部承包者”的天然对立所引起的信任危机使得 “外部承包”常面临很大风险。

“外部承包”土地承包合同也常面临被撤销或解除的风险。根据 《合同法》第54条和 《物权法》第63条，实践中，不乏 “外部承包者”因违反以上法律规定而被撤销农村土地承包合同的案例。此外，“在实践中，也常发生发包方以合同约定的承包费偏低和其他原因为由要求解除承包合同，新任村委干部对前任村委干部与他人订立的土地承包合同拒不认可，对未到期的承包经营合同单方解除后另行发包给他人”。［8］

（五）未进行物权登记的风险

《农村土地承包法》第三章 “其他方式的承包”第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的”，承包方取得物权性质土地承包经营权。“根据 《农村土地承包法》的法律规范之性质和内容分析，该法对 “其他方式承包”的土地主要实行债权保护，只有进行依法登记，承包方才取得土地承包经营权的物权属性”［9］，“至于其他形式的承包，如果当事人愿意使其承包经营权成为长期稳定的物权，当事人可以通过登记的方式设定物权。如果当事人不愿意设定物权的，则只发生债的效力”。［6］仅有承包合同，在当事人之间仅能产生债权的效力，即使取得了政府颁发的某种凭证也不能认为其为物权。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定：“发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理： （一）已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权； （二）均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；（三）依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。”该解释表明，承包一方只有依法登记，才享有物权性质的土地承包使用权，其他未依法登记的仅为债权性的土地承包使用权。

现实中，农村土地重复发包的情形较为常见，多数发生在 “外部承包”中。“外部承包者”在签订承包合同后，如果未进行登记，取得土地承包证或者林权证，就只能得到债权保护，无法有效应对发包方重复发包行为，若遭受侵害只能对合同相对人即发包方主张违约责任。另外，根据 《农村土地承包法》，以其他方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，据此，“外部承包”未依法登记流转无效。司法解释也规定：“承包方未依法登记取得土地承包经营权证等证书，即以转让、出租、入股、抵押等方式流转土地承包经营权，发包方请求确认该流转无效的，应予支持。但非因承包方原因未登记取得土地承包经营权证等证书的除外。”

三、“外部承包”法律风险之防范

“我国正处于农地保障功能向资本功能转变的关键时期。”［10］农村土地流转和 “外部承包”越来越普遍，城乡统筹改革，也促使越来越多的社会资本参与农村土地承包经营。地方政府为了加快土地流转，也制定了许多政策。然而，由于农村土地法律制度并未发生根本改变，土地政策常存在模糊不清及和法律 “打架”等情形，这可能对农村土地 “外部承包者”造成巨大的风险。加快农村土地流转是大势所趋，法官和法院固然会依据 《合同法》保护 “外部承包者”的利益，但也肩负着维护农村社会稳定的政治使命，常会选择依据国家政策及 《物权法》、《农村土地承包法》等法律 “平衡”农民与 “外部承包者”的土地利益，事实上，这也增加了巨大的不确定性。在此背景下，“外部承包者”严格遵守现行法律尤为重要。

农村土地 “外部承包”程序非常关键，常常成为农民质疑的焦点。发包方和 “外部承包者”不注重程序，农民自身也对程序缺乏认识，甚至国家更在追求土地流转与土地流转违法违规的现实困境中矛盾纠结。整个社会对于程序的漠视在很大程度上造成土地流转秩序的混乱，很多土地承包纠纷由此引发。各方对农村土地 “外部承包”程序的不重视，最后损害的往往不仅是文化水平不高，法律意识不强的农民的利益，“外部承包者”的利益也同时难以保障。

农村土地承包法定程序往往是防止农民利益受损的关键屏障，更是我国土地制度及农村土地法律制度的精髓和要义所在：国家希望土地能够顺畅流转，同时凭借严格的程序保护农民利益，使得农村既要发展又要稳定。同时，农村土地承包法定程序更成为保障 “外部承包者”土地承包利益的 “防火墙”。因此，掌握法律规定，严格遵守农村土地 “外部承包”程序，对于防范农村土地承包经营中的法律风险至关重要。然而，依靠承包者自身有限的法律知识，不仅不能掌握“外部承包”法律规则和法律程序，更不可能精通到足以防范法律风险，而法律专业人士则可在承包者参与 “外部承包”的不同阶段提供专业的法律意见，为其合法有效地实施承包经营提供有力保障。

首先，“外部承包者”在承包农村土地前应当委托法律专业人士进行调查，确定将要承包土地的性质、范围；明确将要承包土地的权属，搞清楚是否已发包给农户，避免侵权；查询土地利用总体规划及城乡规划，以确定投资项目是否符合土地用途管制的要求。

其次，“外部承包者”应在法律专业人士的协助下签订承包合同，避免口头协议或者约定不清的承包协议。对于可能被征用、拆迁的土地，应当在合同中明确征用补偿的分配原则，但不得违反法律法规禁止性规定。签订合同前按照法律规定履行土地流转决策程序，参与村民会议或村民代表会议，并取得签约主体资格的村民会议决议或者村民授权证明材料。取得乡 （镇）政府及县级农业主管部门批准的证明材料。

第三，土地承包合同签订后，应尽快将土地承包合同向政府有关部门备案，对合同签订的真实性、合法性进行鉴证或者公证，尽快持土地承包合同向政府有关部门办理土地流转变更登记，取得土地承包经营权证或林权证等。

最后，“外部承包者”应当按照合同约定及时全面履行义务，不拖欠承包费，不擅自改变土地用途等，处理好与农村集体经济组织和农户的关系，不侵犯集体或他人的权益。

四、结语

农村土地 “外部承包”，亟需改革完善农村土地制度，建立健全规范的 “外部承包”法律制度。目前，农村土地 “外部承包”不只面临法律风险，还面临着法律之外这样那样的尴尬。在城市化的大潮中，由于农村集体土地流转普遍不规范，以及村民对利益的追求，即使 “外部承包”事实上具有改变农村落后面貌，促进农民收入增长的潜在良善结果，也依然难以摆脱与农村集体成员千丝万缕的纷争纠葛。农村集体土地 “外部承包者”，只有重视法律，学习和遵守法律，按照法律规定承包经营农村土地，才有可能最大程度的避免风险，创造良好的收益，既不 “得罪”农民群体，同时很好的维护自身利益，让参与农村改革的人们都受惠获利，使我国的农村更加繁荣富裕。

［1］李正辉.农村集体经济组织成员资格确定中的若干问题探析［EB／OL］.（2006-04-26）［2010-09-20］.http：／www.cqcourt.gov.cn.

［2］胡康生.中华人民共和国农村土地承包法释义 ［M］.北京：法律出版社，2002：112.

［3］杨芳.关于涉农土地纠纷案件的调研报告 ［J］.法律适用，2005（8）：36.

［4］高飞.论农村土地承包合同的法律性质［J］.甘肃农业，2006（7）：75.

［5］胡吕银.土地承包经营权的物权法分析 ［M］.上海：复旦大学出版社，2004：95-96.

［6］王利明.农村土地承包经营权的若干问题探讨 ［J］.中国人民大学学报，2001（6）：80-82.

［7］徐骏.利益博弈与制度异化：征地现状之实证研究 ［J］.前沿，2009（9）：86.

［8］罗殿龙.妥善处理林地纠纷，服务林权制度改革——广西高院关于农村集体林地纠纷法律适用问题的调研报告 ［N］.人民法院报，2011-2-17（8）.

［9］丁关良.土地承包经营权若干问题的法律思考——以 《农村土地承包法》为主要分析依据 ［J］.浙江大学学报 （人文社会科学版），2004（3）：27.

［10］曾永昌.城乡统筹改革试验的土地制度选择——中国特色集体土地市场的理论和实践初探 ［EB／OL］.（2007-11-19）［2011-02-20］.http：／／guancha.gmw.cn／content／2007-11／19／content＿699202＿3.htm.