香港慈善组织法治监管机制及其启示

李金玉，金 博

（西安工业大学 人文学院，陕西 西安 710032）

香港慈善组织法治监管机制及其启示

李金玉，金 博

（西安工业大学 人文学院，陕西 西安 710032）

香港政府对慈善组织的监管轻门槛重运行，保障公民的结社自由与慈善自愿的权利；税收优惠复查制度保障慈善宗旨的纯洁性；对善款募捐、服务表现严格监管，保障慈善活动的透明度和问责性，但目前香港慈善监管法治机制在透明度和问责性方面仍有较大的提升空间。结合香港经验及其慈善组织立法改革动向，内地慈善组织监管机制需要降低门槛，明确监管重点，妥善处理政府与慈善组织的关系，完善促进慈善事业发展的税收优惠激励机制。

香港慈善组织；监管机制；法治；启示

香港蓬勃兴旺的慈善事业是港人的骄傲。截至2010年3月底，全港共有6，380个慈善组织，2008-2009年财政年度期间，香港本地的慈善捐献款项约有80.4亿元港币。①香港税务局2008-2009年报。香港特别行政区税务局网：http://www.ird.gov.hk/chi/ppr/are08_09.htm,2011-01-04.可以断言，香港慈善业之发达，与香港的政治、经济和文化土壤息息相关，更与其适当的监管制度密切相连。相对而言，内地慈善组织的发展程度较低，监管漏洞较大，法治治理的呼声较高。最近网络盛行的郭美美事件更是引发国民对慈善组织监管问题的拷问。[1]笔者通过分析研究香港慈善组织的监管机制，希冀对推动和完善内地慈善监管立法有所裨益。

一、香港慈善组织的法治监管机制现状概述

香港目前并无统一的慈善立法和监管部门，慈善监管机制内容丰富庞杂，笔者将其主要内容概述为下列几个方面：

1.门槛监管。在香港地区，某一组织如果要被认定为“慈善组织”，判断的重点不在于其法律形式如何，而是有关组织或活动的宗旨在法律意义上是否属“慈善”性质。香港慈善组织的法律形式有下列几种：依据《公司条例》（第32章）成立的慈善法团、依据《社团条例》（第151章）成立的慈善社团、根据《受托人条例》（第29章）等法规成立的慈善信托团体以及直接依香港法规如《香港明爱法团条例》（第1092章）、《保良局条例》（第1040章）、《东华三院条例》（第1051章）等成立为法团的慈善组织。据悉，截至2007年12月，全港5，123个慈善组织中，不同法律形式的慈善组织分布情况为：法团3，680个、社团626个、信托406个、其他411个。②香港法律改革委员会慈善组织小组委员会：慈善组织咨询文件（2011年6月16日）。香港法律改革委员会网：http://www.hkreform.gov.hk/tc/news/20110616.htm,2011-06-16.

香港法律对慈善组织的设立程序和条件比较宽松，尤其在经费和成员要求方面。如依据《公司条例》第21(1)条规定，凡有证明提出，令公司注册处处长信纳一个即将组成为有限公司的组织，其组成的宗旨是为了促进商业、艺术、科学、宗教、慈善或为了其他具效益的宗旨，并拟将其利润及其他收入的任何部分用于实践其宗旨，且拟禁止向其成员支付任何股息，则处长可藉特许证，指示该组织可注册为有限法律责任的公司。香港有限责任公司最低虚拟注册资本为1万元港币，且无需验资，政府只需收取资本金千分之一的厘印税（相当于国内的印花税）；同时需有至少一名年满18岁的股东。依据《社团条例》，慈善社团设立无需注册资金，成员上要求有三位干事（其中一位须为香港人）。

2.税收优惠地位定期复查。按照 《税收条例》（第112章），凡属于第88条所指的“属公共性质的慈善机构或慈善信托”都有资格享受税收豁免。公民的捐赠能否获得一定比例的税收优惠，关键在于其捐赠是否向获得免税地位的慈善组织进行。所以，慈善组织免税地位的确立直接关涉其自身和捐赠人的切身利益。而慈善组织的免税地位取决于税务局的定期复查。一般而言，税务局每四年进行一次复查，在必要时会进行更频繁的复查或提早进行复查。进行复查时，税务局会向这些机构发出问卷，并要求于一个月内填报和交还，同时须提交其账目、年报、其他文件及资料（包括其活动详情），以核实其宗旨仍属慈善性质而且活动也符合明示的宗旨，不合格者将被撤销资格。收到撤销通知的组织可作出解释并采取补救措施。被撤销免税地位的慈善组织，有权向法院申请司法复核。慈善组织亦可就应课税款额启动反对及上诉程序。根据复查结果，税务局及时更新获豁免缴税的机构名单，目前已有6，380个慈善组织获免税资格。①香港税务局：属公共性质的慈善机构及信托团体的税务指南（2010年9月修订版）。香港特别行政区税务局网：http://www.ird.gov.hk/chi/tax/ach_tgc.htm,2011-09-07.

3.筹款活动监管。香港实行筹款牌照许可证制度，对在公共场合进行的慈善筹款进行监管，目前的监管主体主要有社会福利署、影视及娱乐事务管理处（“影视处”）、食物环境卫生署(“食环署”)等部门。慈善组织如果在公众地方举行慈善募捐，必须先向社会福利署取得“公开筹款许可证”。根据《简易程序治罪条例》（第 228 章）第 4（17）（i）条的规定，社会福利署在签发许可证之前要对该筹款活动是否符合该慈善组织的慈善宗旨进行查核，而慈善组织亦就有关场地获得相关管理机构批准，否则将获罪。对于香港比较流行的街头售卖慈善筹款活动，由食物环境卫生署依据 《小贩规例》（第132章，附属法例AI），应主办人的事先申请核发临时小贩牌照。另外，通过奖券进行的慈善筹款，慈善组织须根据《赌博条例》（第 148 章）第 22（1）（a）（i）条的规定向影视处处长申领牌照。对于违反牌照要求条件的持牌人，可处罚款5万元港币及监禁的刑罚；影视处亦有权取消已发出的牌照，并拒绝同一机构的再次发牌申请。

高度法治化的香港社会对上述关于筹款的法定措施仍觉不足，社会福利署、香港会计师公会及廉政公署，均已主动制订非强制性的实务指引，供相关慈善筹款活动人士参考。如福利署 《慈善筹款活动内部财务监管指引说明》、《领导你的非政府机构-机构管治：非政府机构董事会参考指引》的小册子、《慈善筹款活动最佳安排参考指引》，为相关非政府机构的筹款活动和机构管制提供规范与指引；香港会计师公会就财务报告向会计执业者发出了进一步指引：《工作指引850：卖旗日账目审阅》、《关于社会福利署公开筹款许可证所适用的一般慈善筹款活动（卖旗日除外）财务报告的通知》；廉政公署于2009推出《防贪锦囊》，为引导规避慈善组织及筹款活动管理的贪污和舞弊风险提出具体的指引。这些指引虽不具有法律强制力，但对于各主体规范运作提供了细致的操作指南，其实用性和灵活性是法律法规所不能代替的，常常被相应主体作为法庭抗辩的一个理由予以引用，业务指导性较强。

4.服务表现监管。在香港小政府、大社会的治理理念下，香港社会各项服务领域80%的工作由非政府组织 （包括慈善组织）提供，形成政府主导、多元参与的局面。香港目前并没有统一的慈善立法和监管部门，而主要由社会福利署、民政事务局、教育局及食物环境卫生署等部门根据其职能范围对管辖下的慈善组织的服务表现进行相应的监管，但具体内容和监管程度略有差异。

在社会福利领域，政府将80%左右的服务项目交给慈善组织经营，向非政府机构购买服务，接受政府资助的慈善组织须受社会福利署的监管。自2000年起，社会福利署对接受其津助的非政府机构（包括慈善组织），确立了整笔拨款津助制度和服务表现监察制度。②参见社会福利署服务表现评估办法。香港社会福利署网：http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_serviceper/sub_assessment/id_performanc/,2011-10-07.整笔拨款制度是政府对受资助服务机构由以前的实报实销制度改为每年一次性给予一定的拨款，受资助机构自负盈亏，以提高问责水平和运行效率。服务表现监察制度下，确立了津贴与服务协议、服务标准、结果评估三个环节，协议双方共同制订了一套通用的16项服务质素标准。受资助单位要按季度和年度向社会福利署送交财务报表，全年账目要经审计；社会福利署每年派专员深入受资助单位探访检查，并进行评估，以决定是否继续资助。社会福利署备有一份获定期更新的获资助的非政府机构名单，以便公众查询。教育局对教育服务的提供进行监察。学校可依据《教育条例》（第279章）或依据《公司条例》（第32章）成立获免税资格的法团校董会或校董会有限公司，同时符合相关条件时有资格与政府签订服务合约。教育局根据其提交的一系列资料作为评审其在首份服务合约期内表现。教育局也备有已注册学校的名单及其详细信息；大学教育资助委员会亦公布了获其资助院校的核准资助项目的现行名单。卫生署对医护机构提供的服务进行监管，根据《医院、护养院及留产院注册条例》（第165章），私家医院必须依据条例规定的条件向卫生署署长注册；2003年卫生署公布了 《私家医院、护养院及留产院实务守则》。另外，民政事务局对康体政策及康体活动的设施进行统筹，同时对华人庙宇及华人永远坟场的管理工作和以民政事务局局长法团为受托人的信托基金进行监管，并备有载列其监管对象详细信息的名单。

需要说明的是，除了上述慈善组织受到相应监管之外，那些依据法规直接成立的慈善组织，其监管规定常常清晰而全面地列入相关条例之中，受到的监管最为全面。另外，私人慈善组织、非属法定亦非受资助的非政府慈善组织，以及在香港成立的海外慈善组织，通常可以在各自的决策组织下，按照本身的规则和规例独立运作。①香港税务局2008-2009年报。香港特别行政区税务局网：http://www.ird.gov.hk/chi/ppr/are08_09.htm,2011-01-04.

另外，值得关注的是，2011年6月，作为推动香港社会法律改革重要力量的独立法定机构——香港法律改革委员会获律政司司长和终审法院首席法官邀请，成立了慈善组织小组委员会对适用于本港慈善组织的法律进行检讨。经过近4年的努力和广泛的调研考察，该小组委员会提出了关于完善慈善组织立法的咨询文件，②香港法律改革委员会慈善组织小组委员会：慈善组织咨询文件（2011年6月16日）。香港法律改革委员会网：http://www.hkreform.gov.hk/tc/news/20110616.htm,2011-06-16.在对香港慈善组织监管现状进行总结、反思的基础上提出了一系列的具体建议，目前正广泛接受社会各界的建议与意见。可以预期，未来香港的慈善组织立法和监管措施将更加完善。

二、香港慈善组织监管特色

综上所述，香港慈善组织的运作过程体现出了鲜明的特色，这也是其保持恒久活力的重要原因：

1.轻门槛重过程，监管适当。从“出生背景”来看，香港社会对慈善组织采取了较为灵活多样的法律框架，且各类慈善组织的设立程序简单，门槛较低，尤其对于经济条件和成员数目要求较低，但对慈善组织的运行过程监管较为严格。政府对慈善组织的监管轻设立门槛重视其规范运作，这种适当的监管体现出公民社会下“小政府、大社会”的公共治理特色，保障了广大公民的结社自由和自愿参与慈善的权利。

2.监管法治化程度高。作为一项道德工程，慈善必须纳入法治管理的轨道。法治化是推动香港慈善事业蓬勃发展的关键性力量。目前香港并没有一部统一的慈善立法，但其分散立法模式与其法律传统、政治经济背景相适应，并为慈善组织提供了有效的监管。据初步统计，香港现行涉及慈善管理的法律法规已近20部，关于慈善组织的设立、筹款、运作等方面都有相应操作性较强的法律规定，慈善监管法律内容完整。另一方面，政府监管到位，切实依法履行监管职责。对于已有的法律法规，相应的部门如社会福利署、教育局、税务局、卫生署等部门严格依法监管，内容涉及账务报告与核查、服务质量标准、内外部考核评估、筹款、项目进展等一系列内容，执法严谨，同时备有相应的机构名单供市民查阅，确保慈善的透明度和问责水平。

3.税收法律激励和监督机制良好。如前所述，香港的税收优惠包括慈善组织自身的税收优惠体系和进行慈善捐款的公民或企业的税收优惠制度，该税收优惠体系不仅为慈善组织的资金运转提供了制度支撑，也通过免税标准的设立促进了资源和机会的公平分配，并通过税务局对慈善组织税收优惠地位的定期复查来监督其财务规范化运作。获得税务豁免的慈善组织要提供相应的账务报表接受税务局的定期复查，以保持慈善宗旨的纯洁性。据税务局统计数据，在2007年12月至2009年3月短短一年多时间里，获得税务豁免的慈善组织总数从5，123个增至5，898个，发展迅猛。至于公民或企业，凡捐赠给依法获豁免缴税的属公共性质的慈善机构（或慈善信托）作慈善用途的款项或捐赠给政府作慈善用途的款项（均不低于100元港币），就可获得一定比例的税款扣除，且该扣除比例不同时期会随着社会经济状况进行适度调整，如在2004—2005课税年度至2007—2008课税年度间，扣税额上限持续保持为25%，但现在课税上限为35%，③参见香港税务局税务资料。香港特别行政区税务局网：http://www.ird.gov.hk/chi/tax/ach.htm,2011-06-16.从而能够保持税收对慈善事业可持续的支持激励作用。

4.监管模式科学。从上述监管制度可以看出，官方与慈善组织之间在各项社会服务领域基本是合作伙伴关系，政府因势利导、顺势而为，提供一定的资金支持或政策指导、设定一定的服务标准，慈善组织提供相应的服务，政府进行考核监督。尤其在教育、扶贫、助残等社会公共福利领域，政府培育、资助，慈善组织提供服务的服务合约模式，使慈善组织保持相对的独立性，并能客观而中肯地对政府的相关政策、制度提出批评、意见与建议，成为政府忠实而善意的批评人。这种良性互动、通力合作的局面，也是香港政府与社会力量在经济结构和家庭结构失衡，贫富差距进一步加大，各种棘手复杂的社会问题亟待解决的背景下的理智选择。

5.对法治以及现代慈善精神的卓越追求。不懈努力、追求卓越是严谨敬业的香港人与所处的高度民主化、法治化的社会环境相互交融的一个典型特征。在慈善精神已经普及化的社会，鉴于所涉金额相当庞大，社会各界对筹款活动的安排是否恰当，以及所捐款是否用得其所，如何让慈善组织保持其独立、活力的同时受到适度而有效的监管，都表示持续的关注，并进行了切实的努力。早在2003年，申诉专员公署就曾对慈善筹款活动的监管情况进行了主动的调查并指出了存在的问题。④申诉专员公署：有关监管慈善筹款活动的安排的调查报告（2003年2月）。香港特别行政区申诉专员公署网：http://www.ombudsman.gov.hk/tc/concluded/2003_02_01.doc,2003-02-01.2010年，福利界的非政府机构建立了一个自愿性质的网上自我披露平台，⑤该网站即惠施网：www.wisegiving.org.hk.目前已有超过173个非政府机构参与其中，积极提供慈善问责资料。2011年6月16日，香港法律改革委员会慈善组织小组委员会关于完善慈善组织立法的专门咨询文件的发表，引起全港的极大关注与热烈探讨，在群策群力、精益求精中大幅度提升香港慈善组织的透明度和问责性。

三、香港慈善组织监管中存在的缺陷

从上述论述可以看出，香港慈善组织的监管较为规范、严谨。但同样可发现其慈善制度仍然存在不少缺陷，相关法规仍有一定的完善空间。

1.监管对象范围不够明确。如前所述，香港“慈善组织”并无法定概念，其认定的关键在于相关组织或活动的宗旨是否属“慈善”性质，有关组织或信托必须“纯粹是为法理上承认的慈善用途而设立”。①参见香港税务局税务资料。香港特别行政区税务局网：http://www.ird.gov.hk/chi/tax/ach.htm,2011-06-16.现时税务机关虽然备有可获免税资格的慈善组织名单，但《税务条例》并没有关于何为慈善组织的法定定义，税务局仍须参考普通法的法律与判例来决定名单。香港法院秉承英国1601年《伊丽莎白一世法规》的弁言②即英格兰《1601 年慈善用途法令》（Charitable Uses Act 1601）的牟言：Halsbury's Laws of England，卷 5(2)（2001 年再版），第1页。和维多利亚时代的案例法 （上议院麦纳顿勋爵法官于1891年在Pemsel案③即Income Tax Special Purposes Commissioners v Pemsel[1891]AC 531(HL)：583，是阐述慈善组织定义的最权威普通法案例，但这项普通法推定，已于2006年在英格兰被《2006年慈善组织法令》（Charities Act2006）的制定而被撤销。见该法令第3（2）条。中作出的裁决），将慈善宗旨阐释为四大类别，即济贫、促进教育、推广宗教及可令社会得益但非属以上任何一类的其他属慈善性质的宗旨。纷繁复杂的21世纪，具有社会公益性质而无私利的活动范围随着社会发展和人类需求的增加而不断发展变化，该阐释对慈善宗旨的归纳显然过于狭窄，至于“其它属慈善性质的宗旨”的规定过于模糊，语言文本的弹性规定与发展变化的社会现实应该如何对接出现了诸多困惑与混乱，无法对现代社会的慈善争议问题作出清晰的指引，就连法官也常常为此费解惆怅，其陈旧与滞后性显而易见。

2.慈善组织运作透明化和问责性的监管仍有待加强。首先，对筹款活动的监管仍有缺陷。香港目前除了对在公众地方进行的筹款活动依法监管外，对其他慈善筹款活动并不能进行有效规制，如对于并非在公众地方进行的或不涉及奖券活动的慈善募捐，如慈善拍卖、舞会、音乐会、晚宴、步行、电影首映礼、传媒表演节目、以邮寄、广告或电话热线方式安排的捐款活动，却无须申领许可证或牌照，这些慈善活动的收益数额及其具体用途，主办人无须向政府或公众披露，④香港法律改革委员会慈善组织小组委员会：慈善组织咨询文件 （2011年6月16日）。香港法律改革委员会网：http://www.hkreform.gov.hk/tc/news/20110616.htm,2011-06-16.从而游离于政府监察或公众监管之外。其次，根据香港现时情况，每一种组织架构下的慈善组织，在其成立之时及运作期间，均涉及不同的法例规定而监管程度各异，如依法规直接成立者受到全面监管，其他类别者则只受到相应部门职权范围内的有限监管，透明度和问责性程度不一，显失公平。再次，正如上文所言，政府各监管部门都备有一份相应的慈善组织名单，涵盖面均非常有限且各不相同。虽然税务局免税慈善组织名单已超过800页，涉及6380个机构，但税务局并不负责慈善组织的注册工作，更不对其运行进行监管，因此该名单也并非一份完整的正式名单。公民对那些自称为慈善组织的机构并不能把握其真正属性，此种情况下公民的慈善信心与热情会受到影响。

3.监管法规体系尚需进一步完善。虽然香港关于慈善组织监管的成文法律法规数目不少，但其非法典化的特点依旧明显，从而在慈善组织监管法律体系问题上仍有遗漏。典型者如现时关于筹款活动领域存在诸多主管部门发布的业务指引，是一种并无法律强制力的指导性行为规范，且内容难免遗漏，故亟需建立全面权威的法律指引。

四、香港慈善组织法治监管对内地的启示

虽然香港慈善组织监管的法治实践并非尽善尽美，但作为高度发展的自由经济体，相对应较为落后的内地慈善事业，其监管中的优势与缺陷都可以为内地慈善立法和慈善事业的规范运作提供诸多有益的启示：

1.关于慈善定义的法定化。法定化的慈善定义优点很明显，不仅便于捐赠者及慈善组织自身的运作以及税收优惠地位的判断，也可反映相关的现代价值观，同时更是科学、合理监管的前提。香港地区正在努力促成。内地的慈善法至今尚未出台，原因是许多根本性问题尚未形成共识，比较核心的问题之一，就是慈善的内涵与外延没有确定。[2]在郭美美事件的刺激推动下，为尽快理顺对慈善业的监管，民政部门目前将社会福利、社会服务和公益慈善三类从事公益慈善行为的社会组织，都归为公益慈善机构，由民政部慈善司进行统一的行业监管。[3]相对而言，此处慈善组织的认定范围远远宽于香港地区的慈善组织，是一种进步，但仓促之举并没有对现代慈善宗旨的具体内涵与外延进行明确细致的清理与厘清，尚需进一步的研究。笔者认为，在界定慈善定义时，概念要体现开放性与灵活性，一方面保障定义本身的清晰度，避免含混不清，同时确保法定定义不会排除任何现时属慈善性质的宗旨，并能使其涵盖范围配合社会及经济变化而适当调整，保持一种与现代慈善观念与时俱进的品格。

2.关于设立门槛的监管。内地慈善组织在设立程序以及条件上较为苛刻，监管出现“重门槛轻运行”、本末倒置倾向，尤其是双重管理体制、注册时3万元的活动经费、50个以上个人会员或者有30个以上的团体会员等要求将许多慈善组织拒之门外。在香港地区，如前所述，其对慈善组织的设立创造了较为宽松自由的法律环境，推动了慈善组织的繁荣活跃，值得内地借鉴。但香港慈善组织并无统一的注册要求和相同的监管规范，且有些慈善组织并没有出现在任何一份名单上。为了确保绝大部分慈善组织都会受制于相同的监察机制、相同的问责规定，并享有相同的税务优惠，以及同样获公众认可其慈善地位，2011年6月的香港慈善组织咨询文件建议：任何类别（包括每年入息数额没有达到一明定门槛的小慈善组织）的慈善组织都不应获准豁免注册，但只有那些既不申请豁免缴税亦不进行公开慈善募捐的慈善组织例外，①香港法律改革委员会慈善组织小组委员会：慈善组织咨询文件 （2011年6月16日）。香港法律改革委员会网：http://www.hkreform.gov.hk/tc/news/20110616.htm,2011-06-16.这些经注册的慈善组织应该由统一的注监管部门提供一站式的监管服务。我们认为，这一建议是比较科学合理的，兼顾了监管的公平与效率。据悉，内地对慈善组织已经取消了“双头管理”的局面，民政部慈善司将作为（国家级）公益慈善组织的业务监管机构，民政部民间组织管理局仍负责注册登记，但红十字会、妇联、残联等10余个社会团体是免登记的，因此不在行业监管范围内。[4]笔者认为，鉴于慈善事业的特殊性，将其单独监管值得称赞，但所有的慈善组织，若要享受税收优惠或获得向公众筹款的资格，就必须向监管部门注册登记，接受统一的监管和问责，否则不能享受上述特殊地位。监管机构应备有一份权威、全面的正式名单，并根据年检结果及时更新，已便公众查阅。因此，建议在正式的慈善立法中重新思考对该问题的规制。

3.关于监管重点及措施。公众的信心是慈善的生命，规范化、透明化是慈善组织保持活力的根源，也是慈善监管的重点方向。最近发生的郭美美事件严重影响了公民正蓬勃萌发的慈善意愿。[4]根据香港地区慈善组织的监管经验及其正在进行的改革，结合内地慈善组织监管存在的问题，内地慈善监管的重点应放在强化慈善组织运行过程的透明度和问责性。具体涉及善款的筹措、使用、跟踪、反馈机制；信息披露、财务公开、审计制度的完善；确立统一的行业规则和行业标准，推进行业自律建设；建立完善的外部监督机制，为加强民间监督提供平台；确立独立、公正、科学、权威的第三方评估体系，完善奖惩机制和法律责任追究机制。尤其在善款的筹备环节，可借鉴香港的牌照许可制度，所有向公众筹款的活动必须取得慈善司的许可，并建立可供公民查询的中央信息系统，保障所有的善款筹集活动的规范进行。所有的捐款人都能明确了解善款的去向与用途；同时，完善项目定期检查报告制度和年检制度，要在项目进度报告、财政预算、账目报表和财务报告、年度和季度审计报告、信息公开等方面落实任务，强化监督。另外，建议建立慈善诚信制度，对于存在诚信瑕疵，欠缺良好诚信记录的慈善组织，一定期限内不得获取公开筹款和税收优惠的资格。这些都是防止慈善组织内部贪污、挪用等行为发生的有效措施。

4.关于政府与慈善组织的关系处理。保持慈善的独立性和自愿特色是慈善发展的基本要求，也是慈善界的共识。[5]作为政府与市场之外的第三部门，慈善组织与政府之间确立彼此独立、相互支持的伙伴关系，是二者保持良性互动关系的最佳模式。香港社会这一成功经验为内地相关问题的处理树立了标杆。在内地大政府、小社会的治理传统下，慈善组织力量弱小且行政干预色彩较浓，如玉树地震中，政府部门对救灾捐赠资金管理使用颁发政令，限制受捐赠主体，强行划拨慈善机构接收到的捐赠，限制捐款用途，[6]这些措施严重影响了慈善组织对资源的灵活调配与整合以及运营效率。因此，借鉴香港经验，目前内地政府需要在慈善事业的微观领域撤出，搞好宏观监管，尤其在社会福利、社会服务领域，要明确政府与非政府组织的权限分工，确立以培育、引导和激励为主，同时进行有效、适度监管的管理制度。官助民办应是内地目前和未来慈善组织发展的方向，政府掌舵，民间组织划桨，政府可以以合约形式将大部分服务转移给公益慈善组织，然后向慈善组织购买，整个程序形成竞标、监督、评估等张弛有度的合作伙伴关系，从而将公共服务的决策职能与执行职能适度分开，实现公共产品生产形式多样化与供给主体多元化，发挥慈善组织的应有功能。

5.关于慈善税收优惠制度的完善。税收优惠制度关涉慈善组织的激励和监督效果。香港完善的税收优惠制度为内地慈善组织税收优惠制度的改革提供了方向。目前内地不仅缺乏慈善组织自身的税收优惠体系，对于公众捐赠额的税收扣除制度也缺乏激励性与操作性。如在汶川地震中，只有向国家指定的13家大型公益基金会捐赠，才享受税收优惠政策，[5]严重阻碍了中小慈善组织的发展机遇，也不利于激励社会捐助。因此，建议建立慈善组织的税收豁免制度，但要有税务局对其税收优惠地位进行定期核准认证，并与注册机构通力合作，只有向民政局注册的慈善组织，才能向公众进行慈善募捐，或寻求豁免缴税。对于进行慈善捐赠的个人或企业，提高扣税比例，简化扣税申请程序，完善鼓励公益捐赠的税收法律激励机制。

[1]陈英凤．人民日报刊文谈郭美美事件：公众善心伤不起 [EB/OL].人民网：http://www.people.com.cn/h/2011/0627/c25408-391714465.html，2011-06-27.

[2]周秋光．中国慈善的发展路向探讨[N]．长沙晚报，2011－01－04：C04.

[3]魏铭言．民政部将单独监管慈善组织[EB/OL]．新京报：http://epaper.bjnews.com.cn/htm l/2011-08/27/content_269109.htm?div=-1，2011-08-27.

[4]陈荞．全国慈善组织受捐额剧降近九成[EB/OL]．京华时报：http://epaper.jinghua.cn/html/2011-08/26/content_694360.htm，2011-08-26.

[5]张奇林．美国的慈善立法及其启示[J]．法学评论，2007，（4）.

[6]卢星星，林昕，徐殿秀．我国民间慈善机构存在的问题及其对策分析[J]．贵州师范学院学报，2011，（2）.

DF391.3

A

1003-8477（2011）11-0145-05

李金玉（1977—），女，西安工业大学人文学院法律系讲师、法学硕士。金博（1971—），男，西安工业大学人文学院法律系副教授、法学硕士。

；本文为香港亚洲法律资源中心资助项目“香港慈善组织法治监管机制研究”、国家社科基金一般项目“中国西部农村残疾人保障现状调查与立法完善研究”的阶段性研究成果。项目编号：10BFX081。

责任编辑 劳志强