对我国农民政治参与问题的若干思考

陈忠生，谢芳德

(1．福建师范大学 公共管理学院，福州350108;2．建阳市人民法院，福建建阳 350007）

·科社新探·

对我国农民政治参与问题的若干思考

陈忠生1，谢芳德2

(1．福建师范大学 公共管理学院，福州350108;2．建阳市人民法院，福建建阳 350007）

中国是农业大国，农民的政治参与关系着我国政治现代化的建设。当前我国农民政治参与存在参与渠道不畅通、参与范围受限制、参与能力不强等问题。政治参与水平低下严重地制约了经济的发展，如何提高农民的政治参与水平已成为亟待解决的问题。

农民;政治参与;问题;对策

一、当前影响我国农民政治参与的主要问题

政治参与是现代政治发展的重要内容，是一个国家民主建设程度的重要衡量标准，对于农业人口占多数的中国而言，农民的政治参与意义重大。宪法规定人民享有平等的政治参与权，但由于种种原因，农民的政治参与权并未能充分实现。农民政治参与主要存在以下几个问题。

(一)参与范围受限制

按政治参与的内容可分为高层次的决策性参与和低层次的执行性参与。决策性参与是指能够影响国家政策，参与国家权力运作，参与国家管理的活动。执行性参与是指执行国家政策响应党的号召，只参与具体政策执行的行为。中国农民政治参与受限制表现为，高层次的决策性参与基本无法实现，低层次的执行性参与不能充分发挥作用。

1．农民的选举权和被选举权被忽视。选举权和被选举权是公民政治权利的核心内容，是其他政治权利的基础。依据我国宪法规定，中国公民年满十八周岁除被剥夺政治权利的人以外都享有选举权和被选举权。但在现实生活中，广大农民的选举权和被选举权并不被重视。从统计数据上看，农民代表在全国人民代表大会上所占比例可发现，1993—1998年在全体2 978名代表中农民代表所占比例少于9%，这意味着约占中国人口总数70%的农民在全国人大代表中占了不到10%，甚至就连这不到10%的农民代表也不是纯粹的代表农民。由此可见农民的选举权被选举权是受到忽视的，农民在国家的决策层中缺乏应有的地位，这与其在国家建设中所起的作用和所做的贡献是极不对称的。政治权利是经济利益的根本保障，政治权利无法得到保障的阶层其经济利益也必然会受损。中国农民政治上的弱势，导致了广大农民利益需求不能充分地反映在国家的政策上。中国农民在政治上的话语权的缺失已经严重影响了农民阶层的经济利益，这也是农民贫困在政治上的原因。农民选举权和被选举权的不平等，除了农民自身素质原因之外，更为重要原因是制度设计上的缺陷所致。

2．农民的政治参与更多的是执行性参与。长期以来，我国农民只是执行国家政策而没有参与到国家事务的管理中，并且农民所能参与的范围也只被局限于农村基层组织，内容主要涉及村民自身的日常管理，根本无法参与到国家权力运作过程中。此外，这种低层次的政治参与也由于受到乡镇基层权力的干涉而行使得不充分。部分基层干部由于素质低下，缺乏民主意识，认为农民什么都不懂，对农民的政治参与权并不重视。因此，中国农民政治参与的范围实际上非常狭窄，既无法实现高层次的决策性参与又未能充分发挥低层次的执行性参与。

(二)参与途径缺失

政治参与的实质是人民政治权益的实现。农民的政治参与除了需要具备完备的民主法律制度和较强的参与意识外，还必须具备适合农民特点的政治参与途径和方法。近年来，人民群众民主意识有所增强，利益诉求机制不断创新，意见表达渠道有所拓宽，但是仍不足以反映农民诉求。

1．村民自治制度形式化。目前，村民自治成为现阶段最具中国特色的农村基层民主组织形式。但是，村民自治制度在实际运行过程中存在许多困难。首先，我国农村部分基层干部存在行为失范的问题。有些基层干部政治素质不高，不能正确理解和贯彻党和国家的路线、方针、政策和法律法规，严重损害农民的利益。他们有的作风粗暴，态度蛮横;有的对群众诉求推诿扯皮，不能及时解决问题。所有这些都使得农村基层民主自治制度不能充分发挥其应有作用。其次，部分农民由于文化水平低，封建思想浓厚，民主意识淡薄，自治观念不强，不能有效行使民主权利。再次，基层选举虚化，很多农民并不重视自己的选举权，选举也只是走过场，甚至出现买卖选票的现象。

2．基层人大制度不健全。基层人民代表大会制度是农民反映政治诉求的重要途径，是连接国家和人民利益的纽带。但是，农民一方面由于自身原因没能充分利用这一渠道，另一方面由于基层政府严重堵塞了这一渠道，导致在乡镇权力结构中，人大权力被架空，既无人事决定权，又不能有效实现对行政权力的监督。

3．信访制度作用有限。信访制度是农民实现政治参与、反映政治诉求的途径之一。但是，一方面由于信访部门工作缺乏发现问题的主动性，不能积极主动地解决问题，所能起到的作用仍然有限。另一方面，有些官员出于各种原因，错误地认为上访就是闹事，将上访视为破坏社会稳定的行为，对上访实行弹压。由于上访关系到一些领导的乌纱帽能否保存的问题，因此，有些官员对上访者千方百计地阻挠，甚至是威胁报复，打击迫害。这就使得上访这一渠道又被人为地堵塞，未能发挥预期的作用。

总体而言，目前中国农民政治参与途径不仅数量少，而且仅有的几种形式也由于各种原因未能达到预期效果。

(三)参与能力不强

公民的政治参与要以完备的民主制度为保障，以较高的政治素质为基础。我国农民由于受文化水平不高的制约，不少农民民主意识不强，法制观念淡薄，对如何参与政治不了解，因而也就无法在政治生活中表达利益诉求。这主要表现为:参与意识淡薄，热衷于实际利益，对基层选举缺乏热情，不想参与到村民自治组织的管理中，对基层干部制约与监督不到位。对某些干部即便心存不满却不能通过合法途径解决，要么忍气吞声，要么采用辱骂暴力等非法手段。

二、制约农民政治参与的因素

(一)制度保障缺失

公民政治参与程度、参与程序取决于公民政治参与制度是否有保障。目前在我国农民政治参与方面，制度建设滞后，缺少制度上和程序上的保障。我国现行法律对农民的政治参与权虽有相应的规定，参与的原则也很明确，例如《宪法》第34条规定“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分种族、民族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。但是，由于有些法律法规不够完善，操作程序上还缺乏参与的具体实施办法，包括参与程序、方法、途径以及参与权受到侵犯后的补救方法等。这些制度的具体措施和执行过程还存在不少问题。

1．人民代表大会制度不够完善。现行的《选举法》规定，农村人口选出人大代表的比例是城市人口的四分之一，这意味着在人大代表的选举上农村人口的权重只有城市人口的1/4。这种对农民政治权利的制度性扭曲所形成的潜在歧视效果是我国农民政治参与水平低下的重要原因。

2．现行的《户口登记条例》是国家用法律的形式人为地限制了农民的迁徙自由权和择业自由权。把农村、农民定位为城市提供原材料和廉价劳动力，这对农村、农民是不公正的。在农民的迁徙和择业自由这一重要的政治权和人身权被限制的情况下，农民的政治参与无从谈起。

(二)经济发展水平低

一个国家的政治参与水平与其经济发展程度是息息相关的。正如美国政治学家亨廷顿所言，高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会也趋于赋予政治参与更高的价值。中国农村经济相对落后，制约了广大农民的政治参与。在落后的经济条件下，农民主要为生计奔波，而忽略了政治利益。与此同时，在家庭联产承包责任制下农民以家庭为单位，人与人之间处于一种相对封闭的状态。特别是在经济不发达的地方，家庭是生产的基本单位，彼此间合作很少，对他人提供的帮助也有限。这就决定了农民对家庭以外的事不太关注，他们将主要的精力集中于自己的土地和家庭中。导致了人与人之间不能形成一种具有共同利益追求、团结一致的社会团体。贫困落后导致农民很难实现政治参与。

(三)政治文化落后

政治文化是一种隐形的力量，它决定了人作为政治角色自我认知以及对政治生活的感情和评价的各种取向。中国几千年来封建统治下形成的政治文化无时无刻不影响着人们的政治行为。在农村由于长期未能接受先进的民主思想的洗礼，传统政治文化对农民的影响更是根深蒂固。中国传统政治文化最为突出的就是臣民意识，简单地说就是人们潜意识里对政府的顺从态度。例如，人们对政府出台的政策很关心，包括自己会在这个政策中的利益损益问题，但他绝不会想利用自己的合法权利去干预或者参与到政府的政策制定中。人们对政治参与敬而远之，对各种选举活动冷淡甚至逃避，当自身利益受损时则更多表现为忍受，在行动上缺乏对自身利益的保护。这种臣民文化导致人们对政治体系中权威、制度、规范等的认知、情感和价值取向处于一个十分模糊的状态，人们既没有影响政治决策及其实施的意识，同时也缺乏这个能力。时至今日，深入骨髓的臣民、草民意识仍在广大农村根深蒂固，严重阻碍着现代政治文明的建设。因此，用公民意识取代臣民意识是建立现代政治文化的重要内容。

(四)知识水平低

文化素质的高低直接影响一个人的思想观念，思维习惯。知识水平低，限制着政治素质的提高、法制观念的加强。现阶段，虽然经过几十年的改革开放，农村的教育事业有很大发展，但我国农民的总体知识水平仍然比较低。知识水平的低下导致许多农民的民主知识缺乏、民主意识不强、法制观念淡薄、政治技能有待提高。他们对参政的目的、基本权利义务缺乏足够了解，难以把自身的利益要求转变为政策要求。

三、改善农民政治参与境况的措施

(一)加大农村经济发展力度，奠定政治参与的物质基础

经济是基础，政治是上层建筑，物质文明是上层建筑和其他文明的基础。经济水平的高低决定着公民政治参与程度的高低，经济发展程度越高，政治参与程度也越高。里格斯认为，传统农业社会是互惠——重配的经济结构，过渡社会是集市——有限市场经济结构，现代工业社会则是市场——企业的经济结构。在传统农业社会的经济结构下人们的人身依附关系严重，缺少基本的民主自由平等，政治参与只是贵族的特权;在有限市场经济结构下人们追求民主自由平等，对政治参与有较明显的要求;而在现代工业社会经济结构中公民的权利、义务明确，按照民主平等的原则参与政治活动。目前我国农民的政治素质较低、政治参与水平不高，是与我国正处于转型期，农村生产力不发达、商品经济没有充分发展密切相关。只有把我国农村经济结构由过渡阶段向现代化工业阶段转变才能实现农民更好的政治参与;只有农村经济得到较快发展，农民收入得到较大增加，才能使农民有余力关注生存需求以外的政治需求。也只有这样，农民才有能力学习更多科学文化知识充实自己，提高自己的政治素质，才能对政治产生参与意识，才能提高政治参与能力。

(二)拓宽参与渠道，提高参与效能

党的十七大提出:“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化的要求。”按照十七大要求，改善中国农民的政治参与现状就必须在现行体制框架内建立规范化、程序化的利益表达渠道和反映农民阶层利益要求的民间表达机制，为其政治参与提供恰当的社会制度安排和政策引导，拓宽政治参与渠道，构建制度化的参与机制，以提高政治参与的效能。

1．完善人民代表大会制度。一是加强体制建设。工农联盟是我国实行民主政治制度的基础，城市和农村都是社会主义建设的重点，城乡之间、工农之间的政治平等是当前政治文明建设的重要内容。要在思想上改变认为农民政治素质低、思想觉悟低、文化知识缺乏就不能很好履行人大代表职责的错误观点。逐步提高农民在各级人大代表中的比例是真正体现政治民主化的必行之举。实现城市与农村人大代表的选举比例基本相同，切实做到选举权的平等。充分发挥人大代表的作用，使农民的利益诉求能够反映到国家决策中。二是理顺人大与同级各国家机关的关系，具体而言就是理顺人大与党的关系、人大与行政机关的关系、人大与司法机关的关系。明确各自的职责，在紧密配合的基础上分工明确，充分发挥人大的监督作用，使各个机关在人民的监督下行使职权。三是加强制度建设。对于农村政治民主建设而言，最重要的就是加强各级人大及其常务委员会与代表的联系制度。现行阶段，在部分基层人大工作实践中已经建立了主任接见代表日制度、常委会人员深入基层走访等密切人大与代表的联系制度。四是密切人大代表与选民的联系。人大代表源自于人民，代表们的工作职责和宗旨就是为人民服务。因此，应将向选民收集情况、向选民述职制度化。

2．进一步加强农村村民自治组织建设，扩大基层民主。一是切实提高对农村自治组织的认识。村民自治组织是具有中国特色的伟大创举，是党和国家实现社会管理的有益补充。要从战略高度充分认识加强村民自治组织建设的重要性。二是加强民主建设。要依法坚持搞好直接民主选举，严格按照法律法规组织村民直接选举村委会，通过民主选举彻底改变村委会人员由上级政府、党委指定的做法，真正实现基层民主。推进民主决策的落实，定期召开村民会议、村民代表会议，使民主决策成为日常工作的内容，树立民主决策的权威性。开展民主管理，实行民主监督，让广大农民积极地投身公共事业活动中，保证村委会成员依法行使职权，使农民成为加强农村政治建设的重要力量。三是建立相应规章制度。杜绝以往村委会制定实施的规章中不规范、不完善、不系统、权威性差的弊病，以法律法规为依据，紧密结合实际完善规章制度。具体包括完善村民会议制度、村干部评议制度、村财务公开制度等内容。进一步推进基层组织的透明化。克服现实生活中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中的不足，真正体现基层组织的民主化。

3．坚持完善信访制度。确保党与群众沟通的信访渠道畅通，建立合法有序的信访制度。一是明确各级党委和政府的信访责任，加大解决信访问题的力度。实行属地管理，分级负责，明确责任，防止相互推诿，各级党委、政府及主管部门坚持依法及时就地解决问题，提高处理信访问题的效率。二是实行阳光信访。党政机关应做到信息公开，运用现代化的信息手段，开辟新的信访渠道，建立信访工作信息系统。政府应主导好舆论方向，保证信访朝着良性有序的方向发展。三是维护信访秩序，推进依法信访。加大信访执法力度，维护信访者的合法权益。对国家工作人员打击报复信访人的行为依法严惩，对不正确履行职责激化矛盾造成严重后果的给予惩处。同时信访人在信访过程中也应当遵守法律，不得损害国家集体及公民的合法权益。最终使信访进入法制化道路，充分发挥其反映民意、缓解矛盾的作用。

(三)加强法制建设

加快法制建设，实现政治参与的法制化和规范化。针对当前我国农民政治参与过程中违法现象时有发生的情况，法制建设是实现农民政治参与有序化的重要途经。目前我国已建立了一个以宪法为基础的有关政治参与的基本法律框架，以保护农民的政治参与。但是我国相关法律还存在许多漏洞，这使得农民的政治参与存在许多失范的地方，合法性的政治参与也由于缺少具体的可操作的法律规定而难以实施。农民的正当权利得不到保护，非法行为也缺少强制性约束，未能受到惩处，这些都严重影响了农民政治参与的效能。因此，必须使农民的政治参与做到合法、有序、积极。一是进一步完善政治参与相关法律法规，废除法律中违背宪法的不公平、不合理相关条文。明确规定农民政治参与的方式、方法、途径、规则、程序等方面内容，做到有章可循、有法可依。二是要坚决惩处侵害农民政治参与权的组织和个人，使法律法规能够顺利施行，做到有法必依。三是要加强法制宣传工作，在意识形态上确立社会主义民主观，帮助农民摆脱落后的、错误的传统政治意识，使农民真正地了解政治参与的相关法律法规。只有了解相关法律法规，才能进一步调动他们的积极性，合法有序地参与政治生活。

(四)提升农村基层干部的素质

基层干部与群众联系密切，甚至一定程度上代表着国家、政府的形象。基层干部的素质直接影响农民对政府的信任度与好恶感。近几年，我国广大农村基层干部的整体素质有了大幅提高，但是在一些经济落后的地方仍存在一些素质低下、为民服务意识不强的基层干部。这些基层干部或办事拖拉、或对群众恶语相向，他们的这些表现使得许多农民逐渐对政府失去信任，进而引起农民的非理性、不合法的政治参与日渐增加。所以提升基层干部素质是势在必行之举。

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1008－8520(2011)05－0037－04

2011－06－18

陈忠生(1984－)，男，福建永定人，硕士研究生。

［责任编辑:梁桂芝］