非政府组织发展对和谐社会建设的双重影响

曹琳琳，李 敢

(1．海军兵种指挥学院，广州510000;2．中山大学社会学与社会工作系，广州 510275）

·科社新探·

非政府组织发展对和谐社会建设的双重影响

曹琳琳1，李 敢2

(1．海军兵种指挥学院，广州510000;2．中山大学社会学与社会工作系，广州 510275）

近年来，加强社会建设和社会管理成为一个热门话题，而发展社会力量、壮大非政府的民间组织成为学界倡导的“第三条道路”。以政治社会学的视角去探讨经济社会转型时期的中国，如何应对方兴未艾的非政府组织发展，如何用好非政府组织这把“双刃剑”，努力做到既要鼓励支持其积极功能的完善，以推动社会建设，加强社会服务与管理功能，更好地构建和谐社会;同时，又要未雨绸缪、依法有序地消除其潜在的消极影响。

非政府组织;和谐社会;社会管理

一、概念界定与相关文献概述

NGO(Non－Government Organization)，非政府组织，在一定程度上是一个动态发展的概念。一般认为，非政府组织一词最初是在1945年6月签订的联合国宪章第71款正式使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。例如经社理事会在1952年的第288(X)号决议以及1968年的1296号决议中，都将NGO界定为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可以被看做为非政府组织”，并在联合国经社理事会中专门设立了一个非政府组织委员会［1］。在当时，这主要是指国际性的民间组织。不过，1968年决议只承认国际性非政府组织，到1996年，联合国经社理事会通过的1996/31号和297号决议对联合国同非政府组织之间的咨询关系再次作了规定，允许各国和各地区的非政府组织以自己的名义独立地在经社理事会发表意见，而不必像以往那样，必须通过在经社理事会里有咨询地位的国际非政府组织，去间接地表达自己的主张，即此番决议进一步承认了在各国和各地区活动的地方性非政府组织。

在学术界，在国外众多研究NGO的学者中，美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心的莱斯特·萨拉蒙(Lester M．Salamon)堪称该研究领域的一个权威人物。他关于NGO的七大特性之说在学界非常具有代表性［2］。在国内，清华大学公共管理学院的NGO研究所最为典型，代表人物有王名、邓国胜等学者。此外，中央党校的赵黎青在该领域也颇有造诣。其他知名的学者还有王绍光(香港)、俞可平、杨团、何增科等人。总体而言，以上国内学者主要着眼于法律、经济、职能、社会、公共管理等视角，给出了既有相同又有不同的NGO的定义。不过，尽管国内学术界对于NGO的研究有“雨后春笋”的趋势，但对于NGO的一般特性的认识等方面尚有单一“舶来”式使用之嫌。例如，“非营利”性本来为NGO的一个基本特质。然而，在国内有关学术刊物上还是有不少文章将“non－profit”一词翻译写作为“非盈利”或者“非赢利”。殊不知，中文这三个词语的意义是不能等同的。造成这情形的原因可能是对NGO特性缺乏认识，存在“误解”吧。综合以上国内外学者对于NGO的界定的优劣点，基于对中国既有国情的认知，作者倾向于认可:NGO是介于政府、市场力量之外的，致力于公益事业的，充当政府和市场补充者、协助者、支持者、合作者角色，具有非政党性、自治性、组织性、、民间性、公益性等特征的社会组织。这个定义既照顾到国际学术界关于社会建构中国家、市场、社会的三分法，又凸显出“社会”，即此处的NGO组织在中国既有国情下的特定呈现形式。实际上，当代社会中NGO的产生、发展实质上是经济、政治、社会以及全球化等诸多复杂因素交互作用的产物。NGO的产生与发展在一定意义上也是社会多元化—社会需求和利益层次多重化、复杂化的结果。因此，NGO是时代的产物，是多元化社会的产物。只要市场经济还在继续，全球化还在发展，社会的现代化还在前进，NGO就会生成、发展。只不过由于各国国情不同，所以NGO在发展历史、组织形态、管理体制、规模层次、运作等方面是各不相同的。对于NGO，中国对其研究与操作的确存在许多不足，尤其是缺乏关于专门适用于NGO的政府资助、公益捐赠、制度协调等相应的配套机制和应变能力。根据中国特有的国情，对于NGO，我国其实也正在实践中继续探索努力。例如，依据中国发展简报网站提供的资料，我国慈善捐款抵税范围扩大资格确认已经下放到省级。又如，2006年7月财政部与国家税务总局联合发文:用于公益事业的五种捐赠将免征所得税。而2007年3月通过的新的《企业所得税》法规定:对于企业所发生的公益性支出，在年利润12%以内，可以从应纳税额中予以扣除(以往免税额是3%)。这些对于NGO在国内的发展无疑都是“利好”信息。因此，关于当代NGO，是一个动态的发展的概念，它是社会发展到一定阶段的一种社会组织形式。即使在西方发达国家，NGO的所谓“独立性”与“自主性”也远非是西方学者理论研究中的那种理想状态。所以，就中国现有国情而言，高调鼓吹NGO相对于其政府的“独立性”，在目前尚是一个值得商榷的理论观点与操作实践。研究在国内活动的各式(中外)NGO，不妨更多地从现实的国情出发，注重转型期我国社会发展变化及其NGO成长发展之互动研究分析，遵循一种本土化处理原则，同时也要参照国际上的标准，而不是简单地套用他们的理论论述。关于中国NGO研究的本土化原则时，不能不考虑“遵照维特根斯坦的说法，一个术语的意义应从其实际使用中理解，从NGO或NPO在各特定地区、特定时期的实际使用中调查统计确定其意义”［1］。

二、非政府组织发展对和谐社会建设的积极影响

通过透视“十二五”规划，可以发现，我国的改革开放已经进行到了一个重视社会均衡发展，注意转变、改善与提升政府职能和效率的新阶段，同时，这也是利益多元化局面逐步浮现并加剧的阶段，诸多社会矛盾不断浮现并有加剧的苗头，亟须发展社会力量以促进社会管理和社会服务的创新。另外，随着对外交往的进一步增多、扩大，处于多方位转型期的中国社会，NGO的发展将是一种客观的趋势，是中国政府不能不面对的趋势。从政治社会学角度讲，在当前社会环境下，恰当地处理好政府与NGO的关系，有利于国家和社会的广泛合作，有利于社会管理的创新，NGO已经成为构建、维护和实现社会和谐的重要力量，是通向善治的第三条路，有助于政府政策合法性的夯实。有调查显示，当前我国非政府组织在运作模式和发展情况，主要分为三类:即慈善公益型组织、压力维权型组织、自律协调型组织［3］。与此同时，另一方面，在国内NGO迅速发展的同时，国外的NGO也陆续在中国大陆登陆。目前相当多的国际NGO都在尝试通过与不同层次的政府机构以及当地的草根NGO组织进行合作。这些国际NGO在中国的活动已经提升到注重民间组织的能力和网络建设，注重网络式培训交流平台的搭建［4］。从而，以便他们招揽和培养本土人才，努力实现国际NGO的运营、管理、理念价值等方面的本土化。中外NGO之间的合作互助使得他们能够在诸如扶贫、环保、教育、维权、慈善、文化、性别平等、保健、疾病治疗与预防、农业技术普及等许多领域取得政府和市场难以取得的成效。而这一切是与政府“构建和谐社会”的目标是相一致的。NGO这种构建和谐的力量至少可以展现于两个方面。一个是在“静态弱势”领域的积极作为。所谓“静态弱势”领域是指由于某些自然疾病或者天然恶劣生存环境等原因造成的弱势群体。另一个是在“动态弱势”领域的积极作为。所谓“动态弱势”领域是指因为社会资源的分配不公以及其他人为原因造成的弱势群体，例如劳工(农民工)问题。

有关静态弱势的成功案例，如珠江三角洲首家对孤独症(自闭症)儿童进行康复训练的专业机构——成立于2001年12月的广州市海珠区欢乐岛儿童训练园，就是在广州市海珠区民政局注册的一家非营利性的民间组织机构。机构成立以来，融合结构化教学法以及应用行为分析法，并辅以感统训练，对孤独症儿童进行大强度的训练和教育，取得较好的成绩，先后有180多名学生进入普通幼儿园和普通小学。

再如广东省汉达康复协会，一家专门服务麻风康复者和患者的非营利组织，其服务范围多在广东省及其周边省。汉达康复协会成立于1996年，在广东省民政厅注册、由省卫生厅主管。是国际理想协会(IDEA，即The International Association for Integration，Dignity and Economy Advancement)的分支机构之一。汉达通过与美国麻风救济会、新西兰麻风救济会等国际性非营利组织的长期合作，以其公益行动让社会各界人士更多地关心和支持这个弱势群体，很好地展示广州作为国际城市的形象，展示了蓬勃发展的广州公益、志愿者事业，为构建和谐广州贡献了积极力量。

动态弱势的实例，如伴随珠三角一带工业化地蓬勃发展，近些年来，一批致力于维护当地农民工权益的民间的维权组织——地方“草根”型非政府组织也有了迅速发展。这方面的较为成功的案例有，2004年1月1日在深圳以工商注册方式成立的“深圳志强信息咨询服务部”。该服务部的宗旨是“传播可持续发展理念，倡导劳资关系和谐发展，促进企业与工人及其他利益相关者的良性互动”。作为中国劳工NGO的另一个典型代表，1998年成立的番禺打工族文书处理服务部，同样是一家活跃在广州以及周边地区的外来工民间维权组织。番禺打工族文书处理服务部，收到第一笔来自境外NGO资金资助是在2002年1月。资助方是德国基督教发展服务社(EED)。最初的援助资金是每月2．5万元人民币。目前，与该服务社有合作的国际 NGO包括EED、亚洲基金会、社会责任国际组织(SAI)以及Nike等基金会。与其他从事法律援助工作的非政府组织一样，广东番禺打工族文书处理服务部，已创造出了一种新的致力于农民工问题的解决模式，也就是非政府非营利模式。该服务部投身的是促进打工者权益与本地社区和谐发展的事业。一定意义上，它已经与当地的政府、社区基层组织以及其他(半)官方的组织建立了互动的共赢合作关系与往来模式，为类似组织的发展以及农民工问题的解决做出了积极有益的探索。该服务部开展的法律援助、打工族社区教育、打工族社区志愿工作以及对珠江三角洲外来工工伤权益状况的关注与帮助，在很大程度上促进打工族与当地社会的和谐共进。

上述的NGO，在构建当地和谐社会中都有效地展示了他们积极有为的一面。展现了他们构建和谐、维护和谐、实现和谐的力量与功能效应。对于社会和谐而言，他们已经成为不可缺少的构成元素。

三、非政府组织发展对和谐社会建设的消极影响

如前所述，从社会变迁角度讲，当前的中国正处于转型期的矛盾丛生的社会。改革开放以来，国内层面的市场经济和国际层面的全球化大大促进了我国境内NGO的发展，丰富了社会的力量。NGO一时方兴未艾。它的力量也日益彰现出来。“NGO在培植舆论，推动重要事宜的公开讨论等方面扮演着有用的角色。”［5］虽说在这样一个利益日趋多元化、需求多样化的时代，作为社会力量的NGO发展有利于政府责任的臻善与市场经济的规范，但是也要注意到其发展中一些潜在问题。例如，NGO组织的资金来源和管理。依据有关部门的统计，目前在中国境内的、自下而上的、公益类的NGO中，鉴于机制、观念等主客观条件的限制，其活动资金大多依赖境外机构的资助，包括一些跨国公司的资助。据有关统计，国际NGO每年在大陆投入的经费接近两亿美元［6］。在这种资金严重依赖外国支援的情形之下，就可能导致国内某些NGO有时候会倾向于，用西方的价值观来套中国社会实际情形的运作模式。而某些境外的“资助方”在“资助”中方时难免有时怀着复杂的用意。一方面它们知道中国社会急需大笔资金，所以就“不吝啬”地向中国注入资金。但另一方面，他们在其资助的项目中又会或多或少地、或明或暗地融入其特定的政治战略目标或意图。例如，为维持其在国际社会的霸主地位，美国的一些名义上为非政府的NGO，常常交替使用两手。例如，上面提及的番禺打工族文书处理服务部就是屡次受助受惠于“亚洲基金会”的关注与捐款。真实的情形是，“亚洲基金会”，多年来一直是在“非官方、非政府”的幌子之下，从事“民主价值观和美式生活方式之输出”、对他国青年思想“施加深刻的社会和心理影响”活动的NGO。实际上，“亚洲基金会”活动资金由美国国会拨款，执行美国的对外政策、“人权战术”。在对他国进行卫生、教育、农业等援助的同时也“按美国的愿望”把所谓的“自由和繁荣”带给那些接受援助的国家。让外国人在“感恩中”自然得出“美国镶嵌图案式社会”的印象，“促使他们倾向于美国的价值观”［7］。但是，也不能一棒子打死，认定亚洲基金会所从事的全部都是“图谋颠覆”的活动。此外，也存在着一些国际NGO通过资助国内学者完成既定课题、撰写报告的方式来获取相关关涉中国的“真实信息”的手段与做法［8］。再有，新近的“诺贝尔和平奖事件”中都可以见到某些声势显赫的国际非政府组织闪烁的影子与破坏他国内政的入侵意图。

所以，许多国际NGO并不是真正的“非政治性”的组织。或许正如因研究NGO而著称的美国学者杰勒德·克拉克(G．Clake)所言，“非政府组织在本质上是政治的”［9］。因此，对于这些国际NGO的活动最佳还是以其具体的行为运作，去进行引导与监管;以具体出现的问题而不是以单一的学理模式去分析对待。

四、对策与思考

1．我国非政府组织发展的前景与困境。改革开放已经进行了30多年，加入世界贸易组织并正在积极参与(不是简单地“融入”)全球化发展进程的中国正处于一个历史关键时期，这是一个社会转型时期，也是一个战略机遇时期。一定意义上可以说，NGO的兴起与发展既是世界的，又是中国的。在当代中国，NGO的发生和发展是中国改革开放深入持续开展的结果之一，是相应经济、政治、社会的变迁的时代产物。在国际层面，随着国力渐增，中国也必然将进一步国际化，更好地塑造负责任的大国形象。因此，我国NGO发展的前景大有天地。不过，尽管如此，鉴于各种原因，目前活动于中国大陆的中外NGO在发展中还是面临着一些困境的。我国大陆既存的NGO所遭遇的困境主要有三个方面:一是登记注册(立法上)，取得合法性的问题。二是资金筹集(管理上)，解决资金不足和健全财务问责机制问题。三是活动方式(运作上)，加强NGO自身能力建设的问题。针对立法工作滞后于非政府组织的发展、在许多方面无法可依的状况，建立完善的法律框架是当前的首要任务。就登记注册而言，由于观念上的滞后，管理以及制度等方面的不足或有待完善(例如，依据目前规范中国民间组织登记管理的两个主要法规《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中的规定，民间组织登记注册由各级民政部门来管，而日常性事务由业务主管单位管，在成立登记时，发起人必须要向登记管理机关提交业务主管单位批准文件)，“合法性”依然是这些NGO组织急需解决的问题。而登记注册问题上的停滞势必影响NGO的健康发展。而资金问题，则可能是NGO在发展中遭遇的最大“瓶颈”。NGO在国内从事公开募集资金的活动尚未放开。一方面，必须建立多渠道的资金来源，广开财源，不断扩大信息来源，努力争取各种形式的资助，另一方面，必须建立健全财务的有效管理和规制，以消解腐蚀社团组织的基础。这方面，譬如要加强账目公开规制，账目公开既要面向监督机构，又要面向公众。至于活动方式上的困难是紧随前两个问题而来的，在NGO能力建设方面，在制度层次上，要加强非政府组织的问责制建设，在内部建设层面上需要大胆创新吸收专业优秀人才与高素质的志愿工作者以弥补自身的人力资源不足。而如何让政府接受其项目运作是NGO需要努力思考的首要问题。概略之，对中外NGO来说，积极主动地和政府沟通，在实际行动中力争逐步取得政府的信任和认可，是顺利运转的第一步。此外，要在与政府保持一致的基础上逐渐开展政府许可或可以接受的项目活动。

2．对非政府组织在我国发展的两条假说。第一，结合中国的实际情形，作者认为，在中国，政府、市场和NGO这三种力量的组合与发展不应是理论界流行的“三足鼎立”结构趋势，而应是三角形衣架模型般的“铁三角”式的稳固的建构体。政府居于上端，NGO和市场居于两侧，但这三种力量又是相互紧密联系、相互作用的，从而形成一种稳固的均衡体。这种立论见解主要是基于现实的国际国内环境下维护中国国家主权权益以及维护中央权威的考虑之上的。“三分天下”式的“鼎形NGO”发展模式不适于中国。至少在100年的基本路线内，在中国实现社会主义现代化之前，关于NGO可以同政府、市场“三分天下”有其一的理论是不现实的，也是不可以操作的，最多只能是一种理想或期望。改革开放之初，中国搞社会主义市场经济时遵循的是“摸着石头过河”的一种思路。今日，引导、规范、协调NGO在中国的渐进有序地发展同样可以遵循这样一种思路。

第二，在处理NGO与政府间的关系方面，本文的主张倾向于更多地通过人民政协来推动、促进两者之间的沟通协调。而不是过多地依赖政府相关的职能部门去执行操作。此建言符合学术界主张NGO应有特定的独立性的要求，他们主张政府行政机构不应过多地介入NGO事务之中。本文持此论的依据为人民政协是我国特有的一个组织，人民政协在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行现代化建设、维护国家统一和团结中，发挥着重要作用。是中国共产党领导之下的具有广泛代表性的统一战线组织。人民政协围绕团结和民主两大主题开展工作，具有极强的包容性、统筹性、团结性等特征。从近几年来国内重要新闻来观察，中央有提升、加强政协功用之用意(如借助其开展公共外交的思路与运作)。既然如此，在处理NGO和政府的关系时，何不更多地借助政协来操作呢。这样既符合NGO自身发展的独立性规律，也有利于更好地发挥政协在我国的政治作用、社会作用。在政府与NGO中寻求一个支点。因为，如何平衡NGO与政府之间的关系，可以说是研究中国NGO发展中的最大理论问题、难题。

所以，针对NGO的两重性，主权国家必须有清醒的认识与妥当的处置方式。

加入WTO以来，中国社会更加开放，与国际接轨也进一步加速。在这样的情景下，可以预测在未来的若干年内，在国内也必然会有越来越多的NGO出现，不管它们是国内的NGO还是国外的NGO、跨国的NGO(甚至于非法的境外NGO也会潜入、渗入中国)。面对这样的形势，我国政府应果断采取措施，区别对待。国家既要重视对NGO的培育与引导、协调，发挥其独特的积极作用，使NGO能够起到舒缓社会矛盾以及保持社会稳定功效。使NGO可以有效地充当当前社会中的“减压阀”与“稳定器”。针对那些敌视中国政府，以从事意识形态渗透为目标的国际性的NGO活动，我国政府必须予以不懈怠的防范和打击。谨防某些别有用心的国际性NGO通过扶持、培植国内的某些NGO挑起反政府的、破坏性的罢工、示威、游行、闹事等严重危害我国社会稳定的的事件发生，未雨绸缪，防微杜渐。

简言之，具体的分析对待不同的非政府组织在发展中出现的问题不失为一种较好的认识途径，走“科学规划、正确引导、完善立法、规范发展”的法治之路是对待NGO在中国发展的正确方式。从而，可以更好地共同推进社会主义和谐社会之构建。

［1］UN ECOSOC Resolution 1296(XLIV)，PAPA．7．7．London:Hurst＆ Company．1996，Appendix B．

［2］［美］莱斯特·萨拉蒙，等．全球公民社会——非营利部门视界［M］．北京:社会科学文献出版社，2002:3．

［3］李亚彪，傅丕毅，钟玉明．“另类和谐力量”正在激活——和谐社会中的非政府社会组织专题调查［EB/OL］．新华网，2005－06－06．

［4］赵树凯．基层组织新格局与民主发展［J］．中国发展观察，2007，(5)．

［5］Kenneth．R．Rutherford，NGO and lnternational Politics in the 21st Century，American Foreingn Policy lnterests 23:23－29，2001．

［6］NGO仍有2 000多万人才缺口［EB/OL］．中国高等教育信息网，2005－11－15．

［7］卢明华．国际交系理论与实践［M］．南京:南京大学出版社，1998:219－223．

［8］钱文荣．非政府组织在美国“促进民主”和“更迭政权”中的作用［M］．北京:中国传媒大学出版社，2006:56－59．

［9］［美］杰勒德·克拉克．发展中国家的 NGO与政治［M］//公民社会与第三部门．北京:科学技术文献出版社，2000:363．

C916.1

A

1008－8520(2011)05－0032－05

2011－06－30

曹琳琳(1974－)，女，河南平顶山人，陆战岸防指挥系教师，硕士。

［责任编辑:王咏梅］