现代老年保障制度的理论及实践

刘振杰

(河南省社会科学院社会发展研究所，郑州450002)

现代老年保障制度的理论及实践

刘振杰

(河南省社会科学院社会发展研究所，郑州450002)

老龄化问题是21世纪人类共同面临的重大课题之一。由于西方国家早于中国进入老龄化社会，而且工业化、现代化程度要高于中国，因此它们关于养老保障问题的研究，无论在理论上还是实践上都有需要我们研究和借鉴的地方。特别是发端于西方的福利经济理论、公共服务均等化原则、现代社会保障论、帕累托最优原理、凯恩斯国家干预主义、生命周期理论等都从不同角度对公民养老问题进行了阐述。通过对上述理论的系统深入研讨，有利于中国加快建立健全覆盖全民的养老保障体系。

老年保障;公共服务均等化;生命周期;公民权利

人口老龄化是一个自然的周期性的历史过程。由于应对的措施、力度不同往往会产生不同的社会效果。我们追求的正面效果应当是，老龄化程度与经济发展水平呈正相关关系，以便顺利、健康、安然、和谐地度过老龄化时期。相反，如果没有充分的多方面的积极应对，则会出现由此而带来的各种问题。

一、公共产品理论

公共产品(Public good)是私人产品的对应概念，是指具有能够为绝大多数人共同消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品或服务。

1．公共产品种类及特征。根据公共经济学原理，社会产品可分为公共产品、私人产品以及介于二者之间的准公共产品。广义的公共产品既包括物质方面的公共产品，又包括精神方面的公共产品。纯粹的公共产品即是每个人消费这种物品不会导致别人对该产品的减少。相反，凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品，如养老、医疗、教育、住房等。可见，公共产品的公共性至少要体现两点：一是以公益为目标，为公共利益而不是为少数特权者服务;二是以民主、公平、共享的形式在公共管理过程中实现。

2．养老保障的公共产品属性。公平合理的养老保障制度本身就是公共产品的化身。在这里，之所以把基本养老保险定位为公共产品，是因为养老保障的类型、模式有许多种，既有体现权利与义务相统一的社会养老保险，也有私人性质的商业服务。私人产品一般都是由市场来提供，比如商业保险等。补充养老保险(如企业年金)作为基本养老保险的补充，具有保障水平高的特点，更倾向于一种私人产品，应该选择由市场提供;对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。如果在政府和市场双重失灵的情况下，第三部门则应发挥积极作用。

3．作为公共产品的公共服务应实行均等化配置。公共服务(Public service)是指公共部门或准公共部门为满足社会公共需求，以提供公共服务产品的形式来满足公众的需求。产品形式既包括有形物质的，也包括无形的非物质的纯粹服务，还包括阅读、学习、参加活动以及社会交往。均等化(Equalization)就字面而言包含均衡、相等的意思，而均衡有着调节、平衡的过程，最后达到相等。当然，这里的相等，只能是大体相等，不可能绝对相等。一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。因此，公共服务均等化应当包括地区之间、城乡之间和人与人之间的均等。当前之所以要着重强调公共服务均等化，主要是目前在公共服务领域存在太多的问题。其中，公共财政投入不足是影响均等化最主要因素。公共产品配置差距过大，成为影响社会公平、正义、共享的焦点问题之一。因此，实行公共服务均等化在当前具有非同寻常的意义。

4．为老服务资源均等化配置已成当务之急。一个国家的社会保障制度从发展路径来讲，必然要经历从特殊群体到所有国民的发展过程。与此相对应，公共资源也应该从非均等配置状态走向均等状态。但是，公共服务资源一般由政府掌握，主要由政府通过财政支出等手段予以配置，如果出现配置失当的情况仍然要由政府自身来纠正。受国情等因素所限，中国的为老服务资源配置明显不均，表现在现有的养老设施总量供给严重不足，地区差距、城乡差距十分巨大等。基本公共服务均等化通常通过财政能力均等化来实现。国家《十一五规划纲要》中，基本公共服务均等化是作为财政体系建设任务提出的，它需要通过完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制来逐步实现。党的十七届五中全会及国家“十二五”规划进一步强调，要着力保障和改善民生，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。当前要积极推动政府职能转型，加快建设公共服务型政府，增强各级政府的社会发展自觉性，消除对GDP的盲目崇拜和追求，提供社会需要的各类公共服务项目。

二、收入分配理论

收入分配事关国民生产生活，既是重要的经济问题，又是重要的社会问题。由于追求公平正义的本质使然，社会保障肩负着再分配的历史重任。

1．福利经济学关于收入分配均等的基本理论。20世纪20年代，英国经济学家庇古开创了福利经济学的完整体系。为实现福利最大化的目标，庇古考虑到两个问题：一是个人实际收入的增加会使其满足程度增大;二是转移富人的货币收入给穷人会使社会总体满足程度增大。据此，他提出两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大;国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。经济福利的高低在相当大的程度上取决于国民收入的数量和国民收入在社会成员之间的分配情况。因此，要增加社会福利，在生产方面必须增加国民收入总量，在分配方面必须消除国民收入分配的不均等［1］。作为新福利经济学的代表人物，边沁把“最大多数人的最大利益”作为功利主义福利思想的最高目标。在边沁看来，幸福并不是个别人的幸福，而是全社会大多数人的幸福。他明确指出：“最大多数人的最大幸福是正确与错误的衡量标准。”为了实现最大多数人的最大幸福，就应该注意协调好个人利益与全体利益二者之间的关系;社会要关心个人利益，个人要服从社会利益［2］。和边沁如出一辙的穆勒也坚信：“凡是能促进最大多数人的最大幸福的行动就是正义的行动。”

2．养老保障具有再分配功能。无论是现收现付制，还是基金积累制，养老保障都具有转移支付和再分配的功能，都具有保障个人生活与稳定社会经济的双重职能。因为，退休金标准涉及代际再分配，如果标准定得过低会降低退休后的生活质量，对参保退休人员不公平;相反，定得太高又会增加养老金负担，对在岗的参保者不公平。一方面要提升退休福利，让退休职工分享社会发展的成果;另一方面也在代际再分配中适当向在岗职工倾斜，减轻他们的养老负担，鼓励他们多为社会创造财富。因此，我们所进行的养老保障制度设计就要达到这样一种效果：既要能够保证老年人基本体面地安享晚年，又能够通过养老制度调节社会经济发展，实现社会财富再分配的目的。目前，中国社会保障全口径支出相当于GDP的6%左右，发达国家大多在20%甚至30%以上的比重，差距很大。在国民经济持续高速发展、国家财力持续大幅度增强的背景下，应当重新认识它对社会财富分配格局的重大调节作用。从现在起到2012年，应大幅提高全口径社会保障支出占GDP的比重，大幅提高财政性社会保障支出占国家财政收入的比重，大幅提高城乡居民尤其是低收入群体与普通劳动者的社会保障水平。在初次分配、二次分配、三次分配上要齐头并进，尤其要强调包括社会保障在内的二次分配改革。

3．养老服务体系通过带动社会就业达到再分配的目的。养老服务业是劳动密集型产业，加强养老服务体系建设，不仅可以为社会提供相应的养老服务，也有助于增加和促进社会就业。随着老龄化社会的到来，老年服务业正在成为一个新兴产业，包括老年公寓、健康护理、医疗保健、休闲旅游、生活照料、中介服务以及各种特殊用品供应等诸多方面。巨大的就业需求要求我们必须总结推广一些地方把发展养老服务与促进就业再就业紧密结合、相互促进的成功经验，开发公益性岗位，建立一支宏大的养老服务队伍，既为社会福利事业发展提供人力支持，又为促进社会就业作出贡献。随着养老服务行业的兴盛，老年人将自己积累的收入通过接受服务的方式转移到年轻人那里。这说明，通过养老服务产业的发展，既带动了相关行业的就业，又合理有效地配置了社会资源和社会财富。

三、社会融合理论

融合(Mix together)是与隔离(Separation)相对应，与整合(Integration)相关联的一种状态，是各种关联性因素互相渗透、互相影响的过程。社会融合则是各相关社会主体通过整合机制、打破隔离状态、相互渗透的一个过程。

1．社会融合理论为和谐社会建设提供理论支撑。社会主义和谐社会的构建是一个从社会排斥不断走向社会融合的实践过程。作为一个与社会排斥对立而生的社会政策概念，社会融合起源于欧洲学者对社会排斥的研究，后来逐渐引入中国的社会政策领域并成为中国社会政策研究的重要概念。阿玛提亚·森认为融合社会是指这样一个社会，在那里人人享有广泛的机会平等和生活机会，积极而充满意义地参与，享受平等，共享社会经历并获得基本的社会福利。但是，随着近一个世纪以来工业化程度的迅速演进，导致个体、家庭及社会随之分层乃至分裂。帕森斯则用进化论的观点阐释了社会与文化变迁的过程，指出了社会是通过变异与分化，再走向更高层的整合，从而实现了由简单到复杂的转变。在这里，家庭作为社会的基本结构，扮演着举足轻重的角色。于是，社会重建导致小家庭变成大家庭，社会年轻人养活社会老年人。在这一演变重构的过程中，迫切要求社会排斥走向社会融合。而且哪里有社会排斥，哪里就需要社会融合［3］。

2．完善的社会保障体系有利于促进社会融合。在当前，促进并加快社会融合也符合科学发展观，有利于和谐社会建设。尤其是通过城乡一体化社会保障体制机制的建立与完善，借此缓解不同身份居民之间的福利差距和社会冲突，实现城乡居民福利水平的均等化、最大化，并相应地促进城市化进程和国民经济增长。以养老保障为主体的社会保障有利于化解社会矛盾、润滑社会关系、追求社会公平、共享社会发展。加快完善社会保障体系是维护社会公正、协调社会利益、构建和谐社会的重要方面。社会保障的本质，就是利用法律和经济手段，调节贫富差别、保障人民群众切身利益、实现社会分配最大限度的公平合理。

3．尽快打破机关事业单位与企业单位养老保障分割治理局面。企业职工和机关事业单位工作人员及公务员在养老保险制度上的差别，两种养老计划在退休待遇、回报率和替代率等方面存在差异，不仅导致了他们退休后的待遇差距，还在相当程度上淤塞了这两类职业之间的人员流动，提高了管理成本。而且，国家机关的官员与公务员队伍是改革的设计者和操作者，但同时他们又不参加改革，置身事外，实际成了自我利益的保护者。改革设计者总是不愿从自我改起，这样就增加了改革的阻力，延缓了发展进程，无益于社会和谐与稳定。在客观上形成并加剧了企业与机关事业单位之间的职业壁垒，严重妨碍了合理有序的人才流动。因此，应借当前事业单位养老保险制度的改革，打破城乡界限和职业界限，重构中国的养老保险制度，建立基于国民身份的一元化的基本养老保险制度。

4．构建城乡融合、行业融合的养老保险体系。中国现行的养老保险制度，具有明显的“碎片化”特点，不仅妨碍了不同职业群体之间的人员流动，而且不能有效发挥社会互济功能，也不能有效应对养老保险面临的财务困境。当前，城镇职工基本养老保险制度包容力较弱，很难将职业体系之外的城镇居民以及农村社会养老制度容纳进来。近几年，企业离退休人员养老金经过多次调整，总体水平有所提升，但是上涨幅度仍远远低于机关事业单位养老金。而且，这种调整还容易造成新的社会不公。比如，企业在职职工、城镇职业体系之外老年人的养老问题、农村的老年人等群体会产生攀比心理。同样是企业，那些垄断行业与非垄断行业相比，仍然存在这种情况。不同体系、不同行业之间社会保障差异之大，使得社会保障体制本身的公平性遭受质疑。因此，加快社会融合，消除社保待遇鸿沟，让全体国民都能公平分享社保蛋糕，这是完善社保制度无法绕过的议题。

为此，应降低城镇养老保险制度的缴费门槛，为农民工等群体加入养老保险制度创造条件。取消按户籍划分的基本社会养老保险制度限制条件，打通城乡衔接通道。研究推进事业单位养老保险制度改革试点工作，拟定事业单位养老保险制度改革的相关配套政策，重点研究基本养老金计发办法和职业年金试行办法。在条件成熟之际，考虑公务员养老保险制度的调整与改革。利用五年时间建立合理差距的老年服务保障体系，利用十年时间构建城乡一体化的自由开放的覆盖全民的老年服务保障体系。

四、政府职能理论

对于国民的养老问题，古今中外的统治阶级都将其作为一项社会问题来对待。不过，在早期基本上是处于一种自由放任的状态，到中世纪以后、尤其是随着现代社会保障制度的建立，无论教会抑或政府都把国民的养老提升至十分重要的程度，并以制度乃至法律的形式确定了下来。到了现代社会，国民养老已然成了一种基本人权的体现，政府也对之实施积极的干预措施。因此，人类的养老保障可以说是一个由自由放任到全面干预，由单一肤浅到多层深入的历史发展过程。关于政府职能理论，自由主义和国家干预主义是西方思想界的两大主流学说。

1．自由主义的政府职能理论。自由主义政府职能理论的思想渊源，可以追溯到十七八世纪欧洲的古典自由主义。是时的思想家们主张政府实行不干涉政策，给予个人和市场主体最大限度的自由放任，并认为“管得最少的政府就是最好的政府”，政府的主要职责应当集中在保障个人最大程度的自由及其私有财产权等方面。一些早期的自由主义者，如亚当·斯密、洛克、孟德斯鸠等人都曾经有过减少干预、提倡自由贸易的论述。自由主义的政府职能理论在20世纪六七十年代再度在学界中兴起。他们一般被称为“新保守主义者”，货币主义的代表人物、美国经济学家弗里德曼被人们认为是西方最保守的经济学家之一。正是国家的干预活动阻碍了市场的健康发展。

2．国家干预主义的政府职能理论。政府干预理论主要是基于市场失灵以及个人短视等情况之下产生的。早在19世纪晚期，以格林、霍布豪斯为代表的英国思想家就已经察觉到政府干预社会生活的必要性。他们指出，国家在涉及公共利益的地方进行干预，能够为每个公民的自由发展提供更多的社会条件和更有利的社会环境，这同个人的自由并不冲突。费边社会主义的思想家认为，要实现资产阶级自由、博爱和平等的根本价值，就必须在经济上给予人们以最低标准的保证;政府不但要承担起维持全面收入的职能，还要广泛介入到社会生活中，解决公民的教育、医疗等问题。费边社会主义的一些观点后来成为现代福利国家的理论基础。到了20世纪70年代，美国著名哲学家约翰·罗尔斯发表了著作《正义论》，他在一个庞大的思想体系中，讨论到政府职能的有关问题。罗尔斯指出，“作为公平的正义”奉行的是一种最大限度改善最少受益者地位的原则。英国经济学家凯恩斯在1936年发表了《就业、利息和货币通论》一书，重提国家干预主义的政府职能理论。在一系列因素的催生下，具有划时代意义、标志着现代社会保障制度建立的《社会保障法》应运而生。凯恩斯认为，只有通过政府明智、积极的政策，把自由放任的自动均衡，改造成政府对经济进行干预和调节的主动均衡，使资本主义成为“可调节”的资本主义，这样才可以避免危机。政府职能从过去扮演“守夜人”的角色一跃成为经济的主导者，起着举足轻重、不可或缺的作用。

3．当代政府职能转变。由于所谓的“全能政府”是不存在的，也是不可能的，因此要求政府减少干预便成为近几年学界盛行的一种理论倾向，甚至部分学者把西方的“小政府、大社会”也当成了政府职能转变的目标模式。事实上，受国情所限以及几千年传统文化影响，这种看似合理的模式也有很多的限制性因素。于是，如何在政府干预和社会自主性之间寻求一个最佳的结合点，便成为中国政府职能转变方面值得深入探讨的理论课题。当前，服务型政府已经成为社会各界普遍认可的政府职能转变取向。政府的公共服务也成为政府行为与公民需求最主要的结合点，也是公民评价政府及其领导者的主要尺度。党的十六大对在社会主义市场经济条件下中国的政府职能转变定位也有一段表述，即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。

五、生命周期理论

生命周期(Life Cycle)理论，又称消费与储蓄的生命周期假说，是由美国经济学家F·莫迪利安尼和R·布伦贝格、A·安东共同提出来的。其基本含义可以通俗地理解为“从摇篮到坟墓”(Cradle-to-Grave)的整个过程。理性的消费者将根据效用最大化的原则安排一生的消费与储蓄，使一生中的收入与消费保持大体均衡状态。

1．合理的养老金制度能够平滑生命历程。人类对于自己生命历程的把握，首先是求得生存并使生命尽可能得以延续;其次是要活得好，有尊严、有质量，在年老体弱的时候，能够免于饥寒、病痛的折磨，进而做到安享晚年。而要做到这两点，社会保障须臾不可或缺。从生命个体角度来看，养老金最主要的作用是熨平收入——养老金是一种将具有生产能力的中年时期的收入向退休后的时期进行再分配的手段。劳动者在年轻时通过养老金的缴纳和积累为丧失劳动能力后退出劳动力市场做准备，从而平滑了整个生命周期历程，尽量减少波动。因此，人们交纳的养老准备金可以被看做人们为保证自己退休阶段收入而进行储蓄的一种实现形式，即具有储钱罐(piggy bank)功能。

2．家庭代际供养体现生命周期理论。生命周期理论既体现在生命个体方面，同样也体现在个体所依托的家庭方面。在一个家庭中，代际之间的抚养与赡养，具有明显的生命周期体现。用现代社会保障的观点来看，生育和抚养子女的花费，可以被看成是正值劳动年龄的父母为将来养老而缴纳的保障基金。这笔基金随着子女年龄的增长而逐年缴纳和积累，并在子女的逐步成长中得以保值和增值。当父母年老丧失劳动能力时，当子女成年进入劳动年龄时，原先所缴纳的养老保障金就开始给付，直至父母去世。从传统家庭的角度看，这种养老基金的缴纳、积累、增值以及给予，是一个充满伦理亲情的十分自然的过程［4］。但问题是，这种非制度化伦理约束形式的代际供养模式正越来越多地受到外界力量的冲击。比如，少子高龄化导致子女抚养能力下降，或者无暇照护老人。这需要政府和社会力量提供支持。

3．推迟退休年龄符合生命周期理论。当前，推迟退休年龄、调整生命周期已经成为大多数国家应对人口老龄化带来的压力所采取的举措之一。因为推迟退休年龄对于养老基金而言可以起到增收减支的双重效果。就教育投资而言，在整个生命周期内，城镇居民要高于农村居民，职业内的人要高于职业外的人。研究表明，专业技术人员及管理人员的工作年限大多在40年左右，而农业、服务业等低端劳动者的工作年限都可以达到50年以上。集中表现在个人收入及养老保障水平方面，前者往往要高于后者也是势所必然。依据该理论，结合目前对退休年龄的规定以及男女生命周期特征，可以适当地延迟退休年龄。并通过养老金水平的适度差别，来体现个体人力资本投资成本的高低。

4．生命周期理论为“以房养老”模式的推行提供理论依据。住房是家庭的重要固定资产，具有保值增值的功能。但由于其价值含量巨大，加之其他因素，因此变现较为困难。受此影响，拥有全部住房产权的老人的生活质量也随之大打折扣。依据生命周期理论，对人一生中收入和消费的周期分析，可以考虑在中国试行“以房养老”模式。老年人将自己的合法房产抵押给金融机构或者个人，后者按期支付老人的养老金，待老人去世后，该房产即可以一种妥当的方式归属后者。中国养老的任务重、压力大，这种“倒按揭”模式不仅可以提高老年人的生活质量，获得经济上的独立;还可以缓解现时的养老、过高的医疗开支及住房需求压力，从而使不动产真正的流动起来，做到了合理配置及优化利用，也是对生命周期理论的丰富和发展。

六、公民权利理论

根据中国宪法，公民的基本权利主要包括选举被选举权、文化教育权、劳动及休息权、生活保障权等。目前，与中国公民的基本权利相联系的基本公共服务至少应当包括养老保障、医疗保障、社会救济、教育及就业培训等。

1．老有所养乃公民的基本权利。社会保障的价值在于实现社会公平和社会正义。福利经济学家认为，社会保障是政府提供给全民的公共产品，全体国民都应当平等享受，而不论他们的社会状况和身份地位如何。公民养老权是养老保障制度的核心问题。公民在达到国家法定退休年龄，或因各种原因丧失劳动能力的情况下，享有国家和社会提供的物质帮助以及家庭的赡养和扶助的权利。随着养老服务体系的不断完善，国民获得的养老服务不仅包括物质生活，而且包括更高层次的精神文化服务。老有所养既是公民的权利又是政府的责任。国家通过立法的形式保障老年人的合法权益，使广大老年人过上体面尊严、有保障的生活，这既是国家和政府的首要职能，又是社会发展客观规律所决定的。为此，老有所养作为最重要的民生问题之一被写进党的十七大报告。

2．国内外宪法和法律关于公民养老权益的相关规定。英国最早的《养老金法案》于1908年通过。该法案规定70岁以上的老年人，每人每周可领取5先令的养老金。这使得领取养老金在人类历史上第一次作为公民的一种权利，以法律的形式被确定下来。自1949年新中国成立以来，先后颁布的四部宪法都有关于退休职工生活保障权和老年公民获得物质帮助权的规定。由此，以生存权为核心的公民养老权基本上得到了全社会的确认和法律的保障。2010年10月颁布的《社会保险法》规定：国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

3．中国边缘群体养老保障权益的流失。按照宪法规定，无论城乡、男女，凡是达到法定年龄的老年公民，他们所接受的养老服务应当是大体平等的。但是，长期以来中国公民的社会养老问题一直处于残缺不全的状态，更谈不上公平共享。《社会保险法》虽然已经颁布，但实施效果仍有待于实践检验。而且，关涉老年人生活质量的救助法、福利法等仍处于酝酿之中。农民工社会保险参保率较低，一方面是因为自身保险意识较弱和缺乏主动性;另一方面，用人单位受利益驱动不愿为其参保，有关部门执法力量薄弱，而且现行制度不太适合农民工就业实际状况，转移接续不顺畅。被征地农民养老保障问题主要体现在：土地养老功能不断弱化、征地补偿标准过低、制度的可持续性较差等。

4．通过加快新型农村合作医疗进程来为农村居民赋权。从长久来看，要解决农村老年人的养老问题，使老人们能够在保障基本生活的基础上，更加体面地获得各种生活权利，改善和提高他们的生活、生命质量，还是要靠正在试点推广的新型农村合作医疗。因为有了这样一种制度安排，既可以充分改善农村老人的家庭地位和社会地位，帮助老人们重新找回失去的尊严，又可以保障老人们过上基本质量的日常生活。因此，加快推进新型农村合作医疗试点，进一步提高保障水平势所必然。

［1］庇古．福利经济学［M］．北京：华夏出版社，2007：282．

［2］边沁．政府片论［M］．北京：商务印书馆，1995：164．

［3］嘎日达，黄匡时．西方社会融合概念探析及其启发［J］．当代思潮，2008，(1)：23．

［4］刘振杰．家庭保障在现代社会保障体系中的功能及地位浅析［J］．经济问题探索，2005，(7)：79．

C41

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1007-4937(2011)05-0139-05

2011-05-27

中国社会科学院重大课题“人口老龄化条件下老年保障体系研究”成果之一

刘振杰(1973-)，男，河南周口人，副研究员，从事社会保障与公共政策研究。

〔责任编辑：杨大威〕