促进后三峡时期库区发展的财税政策措施的选择研究

胡际莲

（重庆三峡学院，重庆 404000）

促进后三峡时期库区发展的财税政策措施的选择研究

胡际莲

（重庆三峡学院，重庆 404000）

三峡枢纽工程、输变电工程和移民搬迁安置全面进入扫尾阶段，“后三峡时代”已经开启，三峡库区面临着新的“地质灾害、二次生态移民”问题，后三峡时期三峡工程运行体制与制度、库区发展等问题又引起了各级政府及学术界关注。政府在后三峡时期库区发展中仍将担当重任，财税政策也仍将是解决后三峡问题的主要途径。

后三峡时期；财税政策；生态移民

引言

在三峡水库的规划与建设期，三峡工程主要定位于防洪、清洁能源基地、通航三个方面。随着三峡水库逐渐全面建成运行，对三峡水库及库区定位的认识也在继续深化。自2006年开始，重庆就提出“三峡水资源战略储备库”的三峡水库新定位，并在此后逐步获得国家的认同。而在《三峡后续规划》送审稿中，对新形势下三峡水库主体功能作出了最新的定位——“三峡水库是中国重要的淡水资源库”，因为“三峡水库蓄水393亿立方米，控制流域面积100多万平方公里，多年平均径流量4500亿立方米，对保障库区和长江中下游群众饮水安全，优化中国水资源配置，缓解北方干旱具有战略意义”。此外，还增加了“三峡库区是百万移民的安置区”这一定位。进入“十一五”以后，按国家主体功能区建设将三峡库区划分为生态经济区、限制和禁止开发区。

一、后三峡时期库区面临的问题

作为世界上最大的水利水电枢纽工程，三峡工程已先后于2003年和2006年分别实现了135米水位和156米水位的蓄水目标，2009年实施175米的最高水位蓄水试验（由于气象因素上游来水少，为保证下游城市的用水，实际试验蓄水到172米），标志着三峡工程如期完成了初步设计建设任务。三峡工程建成后，库水淹没区将涉及湖北和重庆的二十个区市县，最终动迁移民约一百一十余万人，其中重庆十六个区市县受淹，移民数量占整个库区移民的百分之八十五左右。现今，三峡枢纽工程、输变电工程和移民搬迁安置全面进入扫尾阶段，“后三峡时代”已经开启，三峡库区面临着以下问题：

（一）生态库区的定位与发展矛盾。

三峡库区地处川东丘陵，山地多平地少，地质灾害频繁，自然生态脆弱，本来人口承载力就低；三峡工程的建设又产生了大量移民，而大部分移民是按照“就地后靠”的原则搬上来的，这势必对本已严峻的库区承载力产生更大的压力。

据再次开发性移民课题组实际调研，库区现在人口密度为302人每平方公里，是全国的2.1倍，同类地区的4—5倍，已经远远超过适度环境人口容量。西南大学三峡问题专家蓝勇教授从经济地理学的角度测算，认为考虑到目前的生产力状况，库区只能承载现有人口的一半左右。因此，国家对库区的区域定位是生态功能区、限制和禁止开发区。

就三峡库区目前的生态环境容量和土地承受能力，要实现持续发展是很困难的。因为就三峡库区现在的资源环境，发展传统农业对库区进行开发而言很容易造成水土流失，容易造成三峡水库的淤积，会影响其防洪蓄水发电等功能的发挥；而大规模的发展工业，可能造成水体污染。

（二）生态移民模式的选择。

“建议国家有关部门着手研究三峡库区生态性移民的可行性和实施方案，争取再用10年时间完成500万生态性移民。”原国家环保总局副局长、中国工程院院士金鉴明，在2009年9月8日—10日于重庆举行的第11届中国科协年会上的这番发言，引起广泛瞩目。库区生态移民工作面临着环境承载能力弱、移民数量大、政策不配套、补助标准低、工作无经费等困难。

减少库区人口，减轻库区压力已成共识，但采取何种方式学界争论已久。时至今日，蓝勇教授依然认为，需要政府采取强制措施将移民外迁来解决人口与库区之间的矛盾，这样不仅可以解决三峡库区的生态环境问题，还可以借机调整三峡地区历史上形成的不合理的经济结构。但重庆市政府有关官员则表示，政府现在来有组织的实施统一搬迁已无可能性。当初各区县所拿出的移民方案也基本上是就地后靠，外迁只占很少的一部分，因此大规模的外迁如今已没有可行性。

市场选择、政府引导的开发性移民模式是重庆市社科院再次开发性移民课题组在对三峡库区深入调研基础上提出的。它是以梯度转移、无土安置为主，以市场化为导向，将农村劳动力转移和城市化、工业化进程紧密结合起来。这在搬迁方式、实施主体和安置方式上都有别于三峡水库工程移民。目的是实现其稳定居住，使农民工逐步变化为市民，并放弃农村的土地。这种移民呈现梯度，就是借助有条件或者已经脱离非农的人口这样一个杠杆，来减少库区人口。相对而言比较具有可行性，同时可以节省很多行政资源，也避免了很多可能产生的矛盾。课题组提出：政府在宏观上要努力发展经济，搞好“一圈两翼”和几个区域中心城市的建设，发挥其带动作用，而具体则要针对库区进城务工人口制定相应的社保体系，解决其子女上学、老人就医等问题。[1]

有专家建议，目前政府对库区进行的高成本的投资（如基础设施的建设和义务教育的财政支出），若能转向为其解决社保问题等基本保障的支出，差不多就可以抵消迁移成本，后一种财政支付方式可使这些移民长期稳定下来。

（三）移民后期扶持任务艰巨。

三峡工程建成，库水淹没区涉及湖北和重庆的二十个区市县，截至2008年底，累计搬迁移民125.5万人；重庆十六个区市县受淹，至2008年底重庆移民实际搬迁112.8万人，数量占整个库区移民近百分之九十，其中重庆城镇移民64.53万人，乡村移民48.3万人，重庆市外搬迁12.4万人，也就是说重庆实际安置移民搬迁近100万人。这100万移民的后期扶持对于重庆来说任务艰巨，同时外迁移民返流也是不可回避的事实，虽然目前返流移民未纳入后期扶持范围，但为他们提供生存空间和就业机会的任务仍然落在库区政府的肩上。①参见2009年重庆市统计年鉴。

（四）地质灾害的防治与环境治理。

作为全国地质灾害密度最高的地区之一，重庆库区隐患点达10792处。蓄水175米高后，2500余处监测预警点中已发生地质灾害（险情）252处（其中新发生172处）。由于处置及时，未造成人员伤亡。同时，库区山高坡陡，石漠化现象相当突出，水土流失面积占48.6%，大量的坡耕地、劣质耕地需要改造。农村面源污染占70%，已超过工业污染，还有15条一级支流回水区发生“水华”现象。

（五）遗留问题亟待解决。

受移民淹没规划调查遗漏以及国家政策调整等因素的影响，目前三峡移民搬迁安置遗留问题较多，存在着淹没学校与医院搬迁欠账、非耕地未补偿、破产关闭国有工矿企业职工安置资金缺口、半淹企业淹没线上资产损失及功能恢复、城集镇基础设施恢复等诸多问题。

二、后三峡时期政策的主要目标与重要途径

（一）后三峡时期政策的主要目标。

1.扶持移民安稳致富。移民搬迁安置任务完成后，政策目标将转向促进移民安稳致富，促进库区稳定发展。加大移民后期扶持力度，逐步增加移民后期扶持资金，切实解决移民长远生计问题。完善移民就业扶持体系，加大职业教育、技能培训、市场信息、创业引导和就业援助工作力度，提高移民就业再就业能力。加快库区产业开发和基础设施建设，继续对库区移民就业再就业实施资金和政策倾斜，提供更多本地就业岗位。以基本养老、医疗和失业保险为重点，将农村进城镇安置移民、城镇占地移民、生态屏障区及地质灾害避让移民纳入社会保障体系。解决三峡移民搬迁安置遗留问题，包括淹没学校与医院搬迁欠账、非耕地未补偿、破产关闭国有工矿企业职工安置资金缺口等遗留问题，帮助移民解决生产生活中的实际困难和问题，促进三峡库区和移民安置区基础设施建设和经济社会发展，统筹解决库区当前突出矛盾和长远发展问题。

2.支持库区产业发展。积极发展适合库区特点的优势特色产业，是实现移民搬得出、稳得住、逐步能致富的主要途径。积极发展能源及矿产资源深加工、石油天然气化工和盐化工、机械制造、纺织服装、现代中药及生物医药等重点产业，支持库区城镇移民生态工业园建设，增加对园区基础设施建设投入补助。鼓励优质产业向综合条件较好的三峡库区、涪陵等库区城镇布局，探索创新产业园区多元共建和异地投资利益分享新机制。严格执行库区生态环境保护要求，严禁高污染行业企业落户。认真落实全国对口支援三峡库区移民工作五年规划纲要，鼓励更多的省市、企业向重庆提供人才、资金和项目援助，探索更加有效的对口支援方式，增强库区的造血功能和发展后劲。继续发挥库区产业发展基金的扶持作用。依法开征三峡电站水资源费。尽快编制并报批三峡库区后续工作规划，统筹考虑三峡库区后续工作资金需求，抓紧研究制定国家重大水利工程建设基金政策出台后的分配方案和管理办法。建立国家级生态经济特区及全流域的生态补偿机制，大力发展循环经济、低碳经济。

3.加强库区生态环境建设。健全库区生态环境保护体系，把三峡库区建成长江流域的重要生态屏障，维护长江健康生命，确保三峡工程正常运转。强化库区工业污染源治理，搞好农业面源污染防治，禁止水库网箱养鱼，加大水库清漂力度，解决支流“水华”等影响水质的突出问题。完善并实施三峡库区绿化带建设规划和水土保持规划，强化生物治理措施，加大水土流失治理力度。根据库区生态承载能力，稳步推进生态移民，在水库周边建设生态屏障区和生态保护带。制定落实消落区治理方案和相关措施，加强三峡库区生态环境监测系统建设。推进三峡库区三期地质灾害防治工程，建立三峡库区地质灾害防治长效机制，落实库区防灾减灾保安措施。加强三峡工程蓄水后的生态变化规律和长江流域可持续发展战略研究。①参见国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见[2009]3号

（二）财政政策仍将是解决后三峡问题的重要途径。

1.财政政策在三峡移民建设期间发挥了重要作用。三峡工程建设期间在移民搬迁、产业扶持和经济结构调整、生态环境保护、基础设施建设、社会发展以及移民后期扶持方面，采取了一系列的政策，主要包括：

税收优惠政策：移民搬迁占用耕地给予耕地占用税减免，鼓励库区技术改造，对进口自用物资所缴纳的关税及增值税全额返还，对移民开发项目、淹没迁建项目以及对口支援项目给予企业所得税、农业税、特产税减免。

财政投资与补助政策：加强商贸流通基础设施建设与结构调整、水利能源基础建设，城市污水垃圾处理设施建设、地质灾害防治、库周绿化带建设等生态环境保护方面建设，加强教育、卫生和文化事业基础设施以及劳动力市场建设。

中央财政转移支付政策：实行移民再就业补助及岗位补助，拓宽移民就业渠道，给予库区移民养老保险、失业保险、贫困移民最低生活保障及“三无”人员补助，为其提供社会保障。

2.财政政策仍将是解决后三峡问题的重要途径。国务院副总理李克强在考察三峡库区时明确表示：“要把投资与改善民生有机结合。要把移民安稳致富问题作为后续工作的一项重要任务来抓，推进库区经济社会加快发展，使百万移民稳得住、逐步能致富，使库区各族人民共享改革发展的成果。”

解决后三峡时期解决三峡库区的遗留问题、生态移民以及移民后扶、生态建设补偿、污染治理与水资源保护、水土流失治理与地质灾害治理等问题应该是财政政策的目标，财政政策仍将是解决后三峡问题的重要途径。

三、促进后三峡时期库区发展的财税政策措施

要实现后三峡时期的财政政策目标，就应落实各项财税政策措施：

（一）促进生态移民搬迁及移民安稳致富的财税政策措施。

1.促进移民就业的财税政策措施。促进移民就业可以参照国家鼓励再就业的财税优惠政策以促进移民就业。（1）通过税费减免和财政补贴，鼓励和支持移民自主创业。对移民从事个体经营的（国家限制的行业除外），在规定限额内依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。对移民从事个体经营而自筹资金不足的，可提供小额担保贷款和中央财政贴息。（2）通过税费减免优惠和财政补贴，鼓励企业吸纳移民就业。对三峡库区商贸企业、服务型企业（国家限制的行业除外）、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，招用移民就业并与其签订1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，按实际招用人数，在相应期限内定额依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。（3）通过财政补贴及税收优惠政策，鼓励多层次、多形式的移民职业培训，提高劳动者就业能力和创业能力。对移民接受中职、高职及本科不同层次职业教育分别给予一定的直接补贴；给予培训移民的学校、职业培训机构实施移民培训经费的资助和补贴；还可以对接受移民就业企业的移民上岗培训经费实行所得税前加计50%扣除的税收优惠。

2.为移民提供社会保障的财税政策措施。（1）对三峡库区商贸企业、服务型企业（国家限制的行业除外）、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，如果当年新招用移民就业，并与其签订1年以上期限劳动合同并缴纳的社会保险费的，在企业所得税前加计50%扣除的税收优惠政策，对于移民个人缴纳部分给予50%的补贴。（2）对于灵活就业的移民，其申报就业并自行缴纳社会保险的，给予一定数额的基本养老保险、基本医疗保险和失业保险补贴。（3）以土地承包经营权置换社会保障，以促使移民自愿放弃土地走向城市。

3.财政补贴和税收优惠，为移民提供廉租房经济适用房。给予开发商税收优惠、贴息、租金补贴，以宅基地换取住房等多方面为移民提供保障性廉租房经济适用房，以解决移民安居之忧。

4.追加后续投资解决迁建遗留的问题。追加投资解决三峡迁建遗留的非耕地未补偿、破产关闭国有工矿企业职工安置资金缺口问题，实现政策的公平性；解决淹没学校与医院搬迁欠账，加大库区学校、医院的投入，为移民提供良好的公共医疗教育条件；投资解决淹没企业资产损失及功能恢复、城镇基础设施恢复问题，改善库区基础设施条件。

（二）促进库区产业发展的财税政策措施。

1.发挥产业基金的产业造血功能，优化库区产业结构。为破解库区“产业空虚”，促进移民安稳致富，中央专门设立了总额达50亿元的三峡库区产业发展扶持基金，有针对性地支持特色产业园区、生态产业园区以及高新技术产业园区建设，发展库区农业产业化、发展劳动密集型制造业、商贸物流业和旅游业，高新技术产业，优化库区产业结构。

2.给予特殊的税收优惠政策，引导资金投向三峡库区。（1）放大西部大开发税收优惠政策。建议在三峡库区延长执行5—10年，并对三峡库区符合重点支持产业方向的内外资企业以及符合西部大开发优惠政策的五类基础产业条件的内外资企业，给予“五免五减半”（即前五年免征企业所得税、后五年减半征收企业所得税）的优惠政策。对于库区贫困区县和移民量大的区县，建议国家在今后5年内通过财政转移支付继续对其因税收减免而引起的财政减收给予补助。同时，比照民族自治区地方企业所得税优惠政策，授权重庆市人民政府核准对库区企业定期减征或免征企业所得税。（2）加大进出口税收优惠政策力度。建议比照国家鼓励类产业国内投资项目进口自用设备和外商投资鼓励类产业及中西部优势产业项目进口自用设备免税政策，对库区企业进口自用物资实行直接的免税政策，减少政策认定成本。同时，出口退税由地方财政承担部分，余额由中央财政解决。（3）设立万州海关特殊监管区，给予万州保税港优惠政策，吸引投资带动库区发展。依托重庆寸滩保税港，利用万州水陆空交通枢纽优势，后续加大万州港区建设，设立万州保税港区，以优惠政策吸引各类企业投资万州，优化库区产业结构，带动库区产业发展，扩大移民就业空间，实现百万移民安置区功能。

3.增强地方财力的财税政策措施。（1）加大转移支付力度。加大对三峡库区财政转移支付力度。建议中央以2005年财政转移支付额为基数，每年保持20%的增幅。（2）调整共享税比例。建议考虑到三峡库区现有发展水平和财政能力，上交中央的75%的增值税按不同地区实行区别对待的不同分成比例，对三峡库区实行中央与地方五五分成或四六分成办法，对三峡库区增值税、消费税两税增量分成比例提高到1∶0.6，由此增加的地方收入可用于加大基础设施建设，经济结构调整及库区生态环境建设。将中央设在地方企业增值税的15%以补贴形式返还给三峡库区，用作中央企业配套服务设施建设和延伸产业链，增强中央企业对三峡库区经济发展的牵引力和辐射力。对三峡库区区县的能源、矿产品、原材料等征收的增值税，到2020年前实行先征后返政策。增加对财政困难库区区县的补贴数额，拨出相应的专款，对历史欠账过多，累计赤字超过财政收入总额的库区区县采取一次性填平补足的办法，卸掉沉重的负债包袱，轻装上阵，全力发展。（3）调整完善三峡电站税收分配政策。建议中央将三峡电站实现的增值税及城市维护建设税和教育费附加返还库区的政策延续到2020年。同时，从2010年起对三峡电站实现的企业所得税也比照现行增值税的管理模式、分配比例和办法，由重庆市、湖北省与中央共享。

（三）促进库区生态环境建设的财税政策措施。

1.加大生态环境建设的财政投资。投资建立长江三峡生态经济区和库区水资源保护区，支持库区重大环保设施和生态屏障工程建设；国家在土地开发整理、农业综合开发、标准农田建设等项目资金上优先安排三峡库区；推进开发区、工业园扩区升级，建设一批生态农业示范园、生态工业示范园、科技产业园、循环经济实验区和生态旅游示范区；支持三峡库区优势特色产业发展；加大工业污染治理的投入。

2.调整和创新税收制度，促进库区产业环境建设。（1）在三峡库区进行增值税转型试点，培养三峡库区经济的比较优势。为发展三峡库区农业加工业及发挥矿产资源优势，建议将企业收购初级农产品和收购小规模纳税人矿产品的抵扣率分别由10%与6%提高到13%，以保护三峡库区资源型企业的应得利益。（2）适当提高资源税率，扩大资源税的征收范围，用于三峡库区的水土流失地质灾害治理。建议提高资源税率，对不可再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税，实行从价定率征收的办法，达到对资源保护性开发的目的。加快资源税“费改税”步伐，逐步扩大资源税征税范围，将森林、草原、地热、名贵中药材等需要保护性开发的资源均纳入征税范围。扩大资源税的征税范围并提高其税率后，为防止该税种出现逆向调节而导致破坏资源的问题，资源税收入应归属中央以加大三峡库区的水土流失地质灾害治理。（3）开征环境保护税，补偿给三峡库区，促进库区生态环境建设。根据我国实际情况，将现行征收的超标准排污费，生态环境恢复费改为环境保护税，并扩大征收范围，对在我国境内一切从事生产经营并取得收入的单位和个人征收，突出该税种广泛适用的特征。考虑到三峡库区当前水资源的治理生态环境任务较重，建议将在长江受益流域征收的环境保护税转移支付给三峡库区，以促进三峡库区的生态环境建设。[2]

结论

2008年9月，国务院三峡工程建设委员会第十六次会议对三峡工程后续工作进行了部署，确定由国务院三峡办，会同国家发改委、财政部研究提出三峡工程后续工作方案，报国务院审批。三峡工程后续规划范围包括三峡库区和长江中下游影响区。据估算，“后三峡时代”重庆、三峡库区湖北等区域投入应该不低于1800亿元人民币，这预示着在后续规划中政策目标与措施的选择将起着关键作用。为此，本文在明确三峡时期面临的问题基础上，提出后三峡时期的政策目标，强调财税政策仍将是解决后三峡问题的主要途径，提出了解决后三峡问题的财税政策措施建议。

[1]张友.三峡库区酝酿再次开发性移民〔EB/OL〕http://www.21cbh.com/HTML/2007-3-19/HTML_RUSY73QDEISE.html

[2]陈新平.谷秀娟.发展低碳经济需要财税政策支持〔EB/OL〕http://www.resourcerecycle.net/bencandy.php?fid=229&id=58203

F810.45

A

1003-8477（2011）05-0067-04

胡际莲（1966—），女，重庆三峡学院经济管理学院副教授。

责任编辑 郁之行