湖南农村饮水安全工程长效运行管理刍议

张孟希 刘 斌

（湖南水利水电职业技术学院 长沙市 410131）

贺万峰

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

农村饮水安全是群众最基本的生活需求，作为八大民生水利之一，与农民身心健康息息相关。近几年来，湖南省委、省政府一直高度重视农村饮水安全工程建设，将其作为强农惠农的重要举措，从2005年起，每年都将其列入全省“为民办实事”重点项目，特别是从2007年起开始加快实施进度，在落实责任、规划设计、项目建设和建后管理等方面加大工作力度，取得了巨大成绩。在新农村建设推进过程中，如何全面推动饮水安全工程建得成，用得起，管得好，长受益，是摆在我们面前一个现实的课题。农村饮水安全工程的日常运行管理直接关系到千家万户老百姓的健康和正常生活，涉及广大群众的切身利益，所以，加强农村饮水安全工程建后管理，保证工程的正常运行和持续发挥效益，是一项迫在眉睫的工作。

1 湖南省“十一五”规划实施情况

根据湖南省2004年农村饮水现状调查评估，全省饮水不安全人口为2993万人，后经国家评估认定1431.4万人。省级规划分两个“五年计划”即从2006年到2015年解决1500万人，其中“十一五”期间规划解决750万人。2006年至2010年，实际解决了963.46万农村人口饮水不安全问题，超额完成既定计划。截至目前，全省建成各类农村饮水安全工程19841处，完成总投资43.76亿元，其中中央投入26.62亿元，省级配套4.31亿元，市县配套及群众自筹12.83亿元。

在此期间，湖南省共建立县级农村供水专管机构121个，设立了县级维修基金的县有35个，县级维修基金总额达744.1万元，其中有16个县成立了县级水质检测中心，专门负责农村饮水水质保证这一块。根据各地农村饮水安全工程所处地域的不同，农村供水工程运行成本水价在（1～1.8）元/m3之间，平均水价为1.5元/m3。

通过近些年农村饮水安全工作的实施，取得了显著的社会效益、经济效益和生态效益，使农民真正得到了实惠，深受农民的欢迎，被农民群众誉为“德政工程”、“民心工程”，取得了“小工程，大德政”的政治效果。

2 湖南省农村饮水安全工程运行管理中存在的主要问题

湖南省农村饮水安全工程大部分工程的投资构成为国家投资、省市县财政配套、受益群众自筹；小部分工程投资构成以基层水管单位或民间投资投入为主，国家投资和省市县配套为辅。工程运行管理模式主要有五大类：一是水管单位管理；二是乡镇政府管理；三是用水者协会管理；四是承包或委托管理；五是民营或股份制公司管理。在运行管理上一直在不断探索完善，目前主要存在以下问题：

（1）税费及其他收费占成本的比例较大，工程运行管理成本高。

目前湖南省农村集中供水企业主要缴纳增值税及城建和教育附加；除税金外，向农村集中供水企业收费的项目还有工商管理费、疾病控制费、水厂标准制作备案费、供水不达标罚款、破损公路补偿费等，收费总额占供水成本的比例较大，影响了农村供水企业的生存。如湘阴县燎原水库供水公司2005年5月至2006年7月工商部门收工商费3600元，卫生部门两次收取疾病控制费合计8000元，技术监督部门两次收费和罚款合计23000元，破损公路补偿费30000元,合计收费总额达64600元，而同期该供水公司的供水收入仅101841.66元，各种收费占供水收入的比例达到63.43%，该企业已无力负担。税费多，收费名目多，工程运行管理成本高，而这里面牵涉到的是国家宏观管理的行业，水利部门甚至一级政府在诸如生产电价、税费减免等方面话语权不够，不能决定减免。

（2）监管力度不够。

主要表现在许多安全饮水工程所有权和经营权权属不明晰，所有权者和经营权者的权利、责任和义务不明确，目前农村饮水安全领域政府监管相对薄弱，监管能力严重不足，监管手段也不完善，对经营者的经营行为缺少监管依据和监管力度。

（3）运行管理机制不活，规章制度不完善。

有的工程虽然落实了由集体管理，也落实了管理的具体人员，但运行管理机制不活，工程运行维护、水费计收等管理规章制度不健全，管理人员与工程效益不挂钩，“责、权、利”不统一。因此，责任心不强，积极性不高，工程管理不好。

（4）水价标准低，电价成本高难以良性运行。

据调查，湖南省农村集中供水工程供电执行的电价标准多数是非普工业电价，有的还执行丰、枯季节电价，有的实行单独供电，还需加价，抽样调查湖南省农村集中供水工程供电执行的电价大都在每0.7元/kW·h元以上。另外农村饮水工程规模小,供水量少,用户大多分散，管网分布相对复杂，维修工程量和维修成本高于城镇地区，因而制水成本相对较高，而水价不到成本的1/3。群众承受能力有限，从而导致要按成本征收水费很困难，不能实现按成本收费使得工程运行管理费用严重不足，导致工程难以良性运行。

（5）农村饮水安全工程工作效能发挥不充分。

由于农村饮水安全工程具有多、散、小等特点，加之水源污染严重，水处理难度和成本都在增大，而标准水厂建设和水处理成本高。目前农村多数农民习惯饮用水使用自来水，其他用水使用井水或池塘水，这样农民可节约费用、减轻负担，通水不用水、用水量很少。由于工程供大于求，供水量达不到设计标准，使供水单位成本大幅度上升，给供水企业生存发展造成较大的困难。

3 工程长效运行管理对策与措施的几点建议

（1）提高对管理的认识。

俗话说“三分建、七分管”，农村饮水工程能否持久发挥效益，使饮水困难地区群众稳定解困，长期得到实惠，关键是看有没有一套良性运行的管理机制。过去，重建轻管，教训太多，工程建好没几年就报废了，群众又饮水困难，再向国家要求补助重新建设工程，由于管理不善，造成恶性循环。我们必须吸取教训，提高对管理的认识，在管理上下足功夫，向管理要效益。

（2）建立责权利健全的村镇供水工程管理体制。

总体上讲村镇供水工程管理改变过去传统的管理观念，要引入新的竞争机制，要根据不同工程类型和规模，确定工程管理模式。按照有利于群众使用，有利于工程充分发挥效益，有利于工程可持续利用的原则，明晰工程所有权，明确工程责任主体，明确工程经营管理权,采取市场式管理与受益户参与式管理相结合的模式。村镇供水工程管理有以下几种模式：

●集中联片供水工程管理模式

一是水利局直管。对跨乡镇的集中供水工程，由水利局组建供水管理站，实行企业化管理，自负盈亏，独立核算；对集中供水工程多、覆盖范围广、条件好的县，由水利局组建供水管理总站，各供水工程设管理站，由供水管理总站负责协调指导各供水站的运行管理工作。

二是乡镇水管站管理。对主体工程以国补资金为主建设的集中供水工程，以乡镇水管站为主组建供水管理站，自主经营、独立核算、自负盈亏。

三是股份制管理。对由国补、群众自筹及社会资金共同投资建设的集中供水工程，按照“谁投资、谁建设、谁受益”的原则，根据各方投资比例确定股份，按股份制组建具有独立法人资格的供水管理站，由供水站负责工程的建设与运行管理。

四是采取“拍卖”经营权，水利部门负责监管。即对以国补资金为主建设的集中供水工程，采取公开竞标的形式，将一定时期内的工程经营权出让给经营者，经营者按核定的水价计收水费，负责工程的运行维护，并自觉接受水利部门的监督。

水利局直管和乡镇水管站两种管理模式可以充分发挥水利技术人员的技术优势，保证工程长期稳定地运行，同时可以解决乡镇水利员的工资、待遇问题。股份制和“拍卖”经营权两种管理形式适用于工程投资大，筹资困难，且兼顾工矿企业用水，经济效益较高的工程。

●单村提引水工程管理模式。

一是“拍卖”经营权。即对农村饮水工程的经营权，通过公开、公正、竞标的方式卖给农户和个人，拍卖所得资金专户储存，用于拍卖期满后工程的维修建设或统筹用于农村饮水工程建设。

二是租赁承包。即在资产评估的基础上，确定租赁承包底价，由群众竞争承包，并签订规范的合同，经营者在规定承租期内独立经营，按期交纳租金，存入工程折旧与大修费专户，保证工程资产的保值和工程设备的大修更新。

三是股份制。即对投资大、自筹资金不足的工程，由几户农民共同集资购买，共同经营管理。对原有工程，在资产评估的基础上，实行公开竞标，竞标所得资金存入专户管理；对新建工程，除国补资金外，工程建设资金由经营者筹集，建成后由经营者自主经营。

四是集体管理。对集体经济条件较好，供水工程经济效益较差的村庄，实行集体管理，工程维修运行费用由村集体负担，但要责任到人，实行有偿供水，以量计征。

五是水管站管理。即充分利用水管站的技术优势，由乡镇水管站与所属各村签订饮水工程建管合同，明确主体和权属，由水管站负责经营。

（3）建立适应社会主义市场经济体制的良性运行机制。

根据工程类型和规模，按照有利于群众使用，有利于工程长久发挥效益，有利于水资源可持续利用的原则，明晰工程产权，明确管理模式，落实好管理机构和人员，制订好管理、维修、养护、用水、节水、水费计收、水源保护等各项管理规章制度，实行责、权、利相统一的运行管理新机制，促进农村供水工程走上良性运行轨道。对单村和联户的小规模集中供水工程，应在受益户民主协商的基础上，组建农村用水户协会自行经营管理，也可以把所有权与经营管理权分离，通过租赁、承包、拍卖等形式出让经营管理权，让有经验的”能人”管理。对跨村、跨乡的规模较大的集中供水工程，应组建有受益户广泛参与的专业供水管理组织（如县级成立供水总站），建立有偿供水、以水养水的新机制。

（4）建立合理的水价形成机制和水费征收体系。

对不同用途的水实行差别水价。对群众生活用水实行成本水价，保证工程日常运行费、维修费和折旧费。对供水工程范围内的生产和工副业用水，水价要高于成本，有一定利润。利用供水工程的富裕供水能力，扩大供水范围，按市场价格，通过获得的利润补充群众生活用水水费收入的不足，达到以水养水的目标。在水资源紧缺的地区，要处理好生产用水与生活用水的关系，优先保证群众的基本生活用水，科学配置水资源，实行容量水价、超额加价，季节浮动等经济杠杆调节，实现水资源的可持续利用。

（5）多方举措降低农村饮水工程供水成本。

一是借鉴山西省、黑龙江省采取划拨“养站田”、“养站林”、“养站房”等办法给予适当补助,就是在供水设施附近划出一定面积的土地、林场或修建站房，作为更新基地与供水工程作为一个整体，交给管理者经营，管理者可以种植经济作物，也可以用来发展养殖业或农副产品加工业，以更新基地的收入补充群众水费收入的不足。

二是降低电价执行标准。目前所有农村饮水安全工程项目所采用的电价全部为商业或工业用电价，均价在（0.65～0.93）元左右，平均每度电提水（3～4）m3（含网损），占总成本的20.5%，若采用农业生产用电价，电价为0.63元/kW·h，可使供水成本下降10%左右；如能按照农业用电或居民生活用电价格收费，将降低供水成本，下调水价或缓解水价上涨的压力，使供水企业得到正常发展，让农民得到真正的实惠。

三是税收及其他管理费优惠政策。由于农村供水企业的供水量一般较小，实际纳税额不大，建议减免这部分税金，这部分税金对国家财政收入的影响并不大，但对供水企业和农民而言是一件好事，可直接降低水价，使更多的农民用得起水。另外降低水资费，可将成本降低3.2%；免除水质检验检费用，可使供水成本下降4.1%；等等费用的减收或免收都有助于管理成本降低。

（6）加强行业管理及技术服务。

农村饮水和乡镇供水归口水利部门实行管理，水利部门要加强对农村饮水工程管理体制和行机制改革的指导，建议各县水利部门成立农村水总站或管理中心，制定农村供水的行业管理规和具体措施，对工程的水源、水处理工艺、水质标安全生产等各方面做出明确规定，并完善相关的核指标体系，为基层管理单位提供良好的服务。

4 结语

目前湖南省农村水利向小康型水利迈进的步伐在明显加快，对已建和正将兴建的村镇供水工程，在供给的水量、水质、供水保证率以及供水环境等方面要求不断提高，因此，村镇供水工程建后管理必须跟上社会形势发展的需要，在继续抓好村镇供水工程建设的同时，重点抓好工程建后管理，通过改革管理体制和运行机制，促进农村供水工程实现良性运行并长期发挥效益。

1 张汉松.深化农村饮水工程管理体制改革促进工程良性运行[J].中国农村水利水电,2007 (2 ):65 -67 .

2 贺万峰.村镇供水的建后管理 [J].湖南水利水电,2004 （4 ）:56 -58 .