强化政策支持 促进良性发展——湖南省村镇供水工程运行管理情况调研与思考

陈子年 徐建求 曾国栋

（湖南省水利工程管理局 长沙市 410007）

农村饮水安全工程是农村重要的公益性基础设施，湖南省委、省政府已连续7年将其列入为民办实事项目加快建设。随着大批农村饮水安全工程的建成和投入使用，如何加强运行管理，保障工程可持续利用成为日益紧迫的难题。为此，我们组织开展了农村供水工程运行管理情况典型调查，从调查情况看，目前湖南省已建农村供水工程普遍存在电价、维修等运行成本高、税费负担重等问题，为数不少的工程经营困难，亟需采取政策扶持措施，以确保这一惠民工程得以良性运行，长久发挥效益。

1 基本情况

湖南省从2000年开始实施国家农村饮水解困和农村饮水安全工程，目前共建成农村供水工程36591处（规模较大集中供水工程8190处），日新增水能力93.72万t，累计解决饮水困难和饮水不安全人数956.5万人。其中，2000～2004年，投入资金5.67亿元，建成各类农村饮水解困工程18816处，日新增供水能力21.42万t，涉及l4个市（州）102个县（市、区）的10583个村，解决饮水困难人口47.7万户214.39万人。2005～2010年，全省共投入建设资金47.94亿元，共建成农村饮水安全工程19104处，日新增供水能力105.31万t，解决了1053.05万农村人口饮水不安全问题。

从调查数据分析，大部分工程的投资构成为国家投资、省市县财政配套、群众自筹；也有一小部分是以基层水管单位或民间资金投入为主，国家投资和地方财政配套为辅的。工程运行管理形式主要有三类，一是规模较大的集中式供水工程，以水管单位为依托，组建供水公司（或股份制公司），建立计量供水、有偿用水、以水养水的运行机制，按照补偿成本、合理受益的原则确定水价。据调查，湖南省农村饮水工程经物价部门审批的水价在（0.55～1.8）元/t之间，受益农户每户水费负担在（5～10）元/月之间。二是单村或联村小型集中供水工程，由村委会或用水户协会管理，部分工程收取水费建立了工程维护基金。三是单户联户供水工程，由受益农户自主管理，工程维护由受益农户自主承担。

通过调查发现，湖南省大部分农村饮水安全工程建设和运行管理举步维艰，工程亏损运行。我们对14个农村集中供水水厂的调查统计，有8个亏损，亏损面达57%，并且6个盈利水厂的盈利额很少，年盈利额最多水厂也只有1.8万元（不包括折旧费）。这种亏损局面还是在多数水厂没有按照要求缴足税费，提取大修和折旧费的情况下。如果按照有关规定缴足税费，那么年盈利不足2万元的6个水厂就会进入亏损行列，亏损面将达到100%。

2 存在的突出问题

据调查，当前湖南省农村饮水安全工程建设和管理方面主要存在以下突出问题：

（1）税费名目多，项目单位不堪重负。以娄底市娄星区万宝镇水厂为例。建设期间有108种费用，通过理顺关系实际缴纳50多种，仅国土部门就有17种，向公路局缴纳公路破损费就达55000元。经测算，如果缴齐所有费用，光费用就占工程造价的45%，该工程实际发生的费用占工程造价的25%。运行投产后，费用名目繁多，主要有以下几种：a、电费0.8元/kW·h。包括电费附加费0.14元/ kW·h，变损208元/月，线损按用电量的1%计费。每立方水电价为0.23元。每月电费在3500元左右。b、工商收费，每年代码费1000元，还有录入费、公告费、财政收据等6个项目208元/年，非税收费收据150元/本。c、卫生部门收费，卫生许可办证年检400元/年，水质检测费3600元/次，每年4次。生产人员卫生培训100元/人·年。d、税务，国税有增值税、企业所得税，增值费率为6%，所得税率为不含增值税收入的7.2%，若每月不含税收入是1万元，则每月需缴纳719.92元所得税。地税有城建税按增值税的5%缴纳，教育附加费按增值税的4.5%缴纳，印花税每年按注册资本的5/10000征收，房产税按办公楼资产的1.2%征收，土地使用税按占用土地面积每年每个平方1.5元征收，工会经费按职工工资总额的1.2%征收，残联经费180元/人·年，防空基金按职工人数80元/人·年收取外，企业还需按总收入的6/10000征收。e、安监局费用，安全生产许可证办证收费18000～20000元，风险抵押金50000元。

该水厂2007年总收入为18万元，各种税费为纳税2万元，电费4万元，各种收费1.8万元，职工工资4.5万元，办公及维护费3万元，药剂费1.5万元。仅电费开支就占了该厂总收入的22%。除去各种开支水厂只能勉强维持。

（2）维护养护资金缺乏，工程难以正常维修。由于供水工程运行成本高，水厂自身难以按标准提取大修和折旧费，工程维护费难以筹措。政府公共财政没有像城市供水一样可以从城市建设维护配套费中列支维护费用。从而导致农村饮水安全供水工程维护费无处落实。在调查中了解到，祁东县红旗石门水厂为维护供水管网，向县政府打报告请求从城市建设维护配套费中解决维护经费，主管县长批示到建设部门后至今仍分文未落实，理由是水利部门管的是农村供水工程不属于资金投放范围，致使工程无法全面维修，供水管网漏损率大。

（3）管网受益人口密度小，建设维修成本高。据常德市对14个农村集中供水水厂的调查统计，供水管网总长度为476.2km（其中主管161.5km），受益人口9.67万人（含学校为11.3万人），管网受益人口密度203人/km（含学校为237人/km）。而常德市城区管网受益人口密度1258人/km。对比可知，该市农村集中供水水厂的管网受益人口密度只有城区的16%。在供水受益人口相同的情况下，农村集中供水水厂不仅要比城区水厂多支出几倍的管网材料及安装费，而且要多支出数倍的管网维修养护费。

（4）成本水价高，收费标准低。据对14个农村集中供水水厂的调查统计，供水工程单位制水成本最高的达1.99元/t（涟源市湄江水厂），最低的也达到1.47元/t（娄星区万宝水厂），被调查的供水工程按实际收水费水量计算平均制水成本为1.69元/t（不包括设备大修费）。而供水水价平均只有1.49元/t。较高的单位制水成本以及与制水成本不相适当的供水水价，使得工程运行十分困难。

（5）管理主体不明，监管不到位。根据国家有关政策，对以政府投资为主兴建的规模较大的村镇集中供水工程，应由县级及以上水行政主管部门为项目法人，负责工程的建设与管理，并对这类工程定权发证，作为政府出资人代管国有资产。然而，由于农村饮水工程建设资金渠道多样，大多以乡镇政府及私营业主管理，虽然明确了县级水行政主管部门为管理主体，但由于水行政主管部门没有明确专门机构，也无专项管理经费，导致主管部门的管理职责没有完全行使到位，就连工程的定权发证工作也基本上没有落实，工程国有资产的监管基本上处于放任自流状态，县级水行政主管部门管理缺位。

3 确保农村饮水安全工程良性运行的建议

（1）对农村饮水安全工程用电实行农业排灌用电电价或由各级财政实行电价补贴。一是农村饮水安全工程的公益性，决定了这类工程经营上的“保本微利”原则，也决定了政府对这类工程具有提供包括电价价格在内的优惠政策的责任。二是目前湖南省农村饮水安全工程的制水电费占到制水成本的50%左右，成为农村饮水安全工程亏损的主要政策性原因。初步测算，如果将农村饮水安全工程制水电价由普遍执行的非普工业用电电价每度0.686元（若包括铜铁损，实际电价在每度0.7元以上），降低到居民生活用电电价每度0.588元，水厂每吨制水成本将降低（0.15～0.3）元；如果降到农业排灌用电电价每度0.4元左右，水厂每吨制水成本将降低（0.2～0.4）元。常德市已落实市县两级财政补贴电价办法，使较大规模的水厂全部扭亏为盈。

（2）合理核定农村饮水安全工程供水价格。根据《水法》、国家发改委、水利部《水利工程供水价格管理办法》等法律、规章和政策，由物价部门会同市水利部门核定合理调整农村饮水安全工程供水价格。同时，为解决用水户偷漏水导致实际用水量大，收费水量偏低，水厂经营困难的问题。推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。较大的供水工程要逐步推行水价听证制度。以政府和社会资本投入兴建的跨村镇供水工程，其水价由县级物价部门商同级水行政主管部门按有关政策合理核定；对群众入股投资兴建的单村集中供水工程和几户联建的小型集中供水工程，其水价由村民委员会、受益户或用水者协会在广泛征求群众意见的基础上自主确定。

（3）对农村饮水安全工程建设用地实行农村公益性用地政策。农村饮水安全工程是社会公益性工程，是推进社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会的重要举措，对于保障广大农民群众身体健康和生命安全，改善农村人居环境，加快实现全面建设小康社会目标具有重要意义。因此，建议对国有的农村饮水安全工程建设用地执行公益性用地政策，属集体所有的由所在村组调剂解决。

（4）对农村饮水安全工程水费收入免征或减征营业税和所得税。《中华人民共和国营业税暂行条例》规定，对“农业机耕、排灌、病虫害防治、植保、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治”免征营业税。建议国家将农村饮水安全工程视同农业排灌免征营业税。如果不能免征，建议国家将农村饮水安全工程的营业税税率由目前的6%降为3%。

根据《中华人民共和国企业所得税法》第二十五条规定，“国家对重点扶持和鼓励发展的产业和项目，给予企业所得税优惠”。第二十七条又规定，“企业的下列所得，可以免征、减征企业所得税：（一）从事农、林、牧、渔业项目的所得；（二）从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营的所得；（三）从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得；……”。建议国家将农村饮水安全工程水费作为 “从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营的所得”免征、减征企业所得税。

（5）对农村饮水安全工程水质监测费由各级财政负担。国家卫生部、国家发改委、国家水利部卫疾控发〔2008〕3号文《关于加强农村饮水安全工程卫生学评价和水质卫生监测工作的通知》要求，饮水安全工程卫生学评价费用可纳入工程前期工作和建设经费解决，常规水质监测费用由各级财政安排解决。建议监测费用由各级财政负责补贴。并且应严格控制新增水污染源，严禁在农村饮水安全工程水源地兴建各类项目；对已造成水污染的厂矿企业，必须责成其整改，并缴纳一定的补偿金用于污染地农村饮水安全工程建设。

（6）建立健全农村饮水安全工程运行管理体制。进一步明确农村饮水安全工程的管理主体及其责任。要进一步明确各级水行政主管部门是农村饮水安全工程的行业主管部门，负责制定农村饮水安全工程的建设与运行管理办法，监督检查农村饮水安全工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的农村饮水安全工程负有监督资金使用和资产管理责任。凡利用各种渠道的国家补助资金、国内外贷款、社会捐赠、集体和群众自筹资金，以及其它社会资金兴建的各类农村饮水工程，建成后，都应纳入各级水行政主管部门的统一管理。

（7）建立农村饮水安全工程维修养护基金制度。在明晰工程产权、适当降低电价、适当减免税费、清理不合理收费、合理确定水价及水费收缴方式的基础上，以县为单位，建立农村饮水安全工程维修养护基金，用于解决工程的维修和更新改造，确保农村饮水安全工程能够正常维护、安全运行、长惠民生。