难以承受之重——论审判权在涉诉信访中的限度

吴玉岭, 杨志刚

(1.南京理工大学 知识产权学院，江苏 南京 210094；2. 江苏省高级人民法院 审监一庭，江苏 南京210024)

一、问题的提出

笔者在江苏调研中曾获取多起涉诉信访案例。

案例一：J市胡某与徐某借贷纠纷一案，法院判决徐某给付胡某欠款。执行过程中，经双方当事人同意，法院以房抵债的形式将徐某的一处房产抵给胡某。胡某以执行裁定为依据将房屋卖给第三人，房屋遂直接由徐某过户到第三人。后因房价上涨，胡某以判决未执行、房屋未过户到其名下为由到法院上访。此案经三级法院复查，均驳回胡某申诉。但胡某上访不止，并采用静坐、绝食、假意跳楼等形式向法院施压。出于稳定的考虑，J市党委、政府与法院协调，由政府补偿胡某10万元。胡某因上访受益，在J市“信访界”颇有“名气”，目前常在信访局等处守候，串联其他信访者，现身“说法”传授上访经验，宣扬“不闹不灵”的上访“心得”，屡次为上访者代理上访。

案例二: W市张某因道路交通事故被撞伤致高位截瘫，法院判决被告赔偿其31万元。在执行到6万后，被执行人离家出走，妻子精神失常，家中一贫如洗，已无任何财产可供执行。张某先后13次赴省进京上访，反复向媒体和社会公众散发材料，中央电视台两次派记者采访，省委将该案作为重点督办案件，交由W市法院解决。法院多次与张某以及被执行人所在地党委、政府协调，为张某筹措26万元，为其与家人办理低保、翻修房屋、进行捐助、解决子女入学等。张某在获得补偿超过判决确定的赔偿金额的情况下，仍上访不止，要求法院将补助金额提高至60万元。

案例三：L市鲍某因房屋拆迁与拆迁公司发生纠纷，被拆迁房屋评估价为13.6万元。审理过程中，鲍某组织家人多次到法院闹访。经当地党委、政府与法院协调，原被告达成调解协议，由拆迁公司一次性支付鲍某32万元。鲍某书面承诺不再上访，但在平静一段后，又以法院未出具判决书为由要求继续开庭审理，提高补偿款，并屡屡进京上访。法院再三派人赴京接访，至今仍无法对其稳控。

上述案例中有些上访者的遭遇虽然很让人同情，但按照法律规定，只能得到一个相对不利的结果。而通过寻求曲线救济，三番五次上访，部分人确能取得法外利益。在汹涌的信访不信法的“信访潮”冲击和“稳定压倒一切”的口号下，一些地方通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制、信访工作领导责任追究制等制度，采取以信访量多少给各地排名，要求进京接访、开信访移办单等强化考核力度的措施，最终导致以明显违反现行法律为代价来满足非分要求，从而达到息访的效果。“只要法律不再有力量，一切合法的东西也都不会再有力量。”法院通过审判、执行程序已给当事人提供了充分的程序救济，但因将上访案件处理的责任归于法院，法院不得不在审判程序框架外行使与审判权不相称的社会救助、社会保障等行政职能。审判权由此被异化为特定政治语境下一种单纯的社会治理工具，法院的中立性被弱化，由被动的裁判者转变为社会矛盾的积极介入者。

二、审判权限度的本体分析

如同任何一种国家权力一样，审判权必然受到严格的限制，既要避免过度使用浪费审判资源，更要避免对个人自由和权利的威胁和侵犯。有限审判权思想根植于西方自由主义学说，孕育于有限国家权力理论之中，它从个人权利与自由至上理念出发，谋求建立受到严格限制的国家权力体系，试图通过限制国家对社会生活的干预来协调权利与权力的关系，在个人自由与国家权力之间寻求平衡。古典自由主义将个人自由视为社会最高价值与终极追求，提出了“守夜人式的国家”理论，认为国家职能限于维护社会治安、司法和公共事业，坚持“最好的国家是管理最少的国家”。[注]张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，第244页，法律出版社1996年版。在多次经历经济萧条后，与经济上的凯恩斯主义相呼应，逐渐占据西方主流意识形态的福利自由主义主张：国家是一种“不得已的恶”，为便利人们生活必须借助这一机构，但要真正实现持久安全的生活又须通过法律、制度，限制和约束权力，防止权力无限扩张。这种以个人权利和有效政府为核心的自由主义国家观，构成西方宪政国家的核心政治生活准则。审判权由此面临两个边界：既要以个人权利为边界限定权力范围，防止审判权对个人自由和权利的侵犯，又要按照权力的分立廓清与其他权力的界限，明确审判职能。简言之，权力的有限性决定了审判权须受到个人权利和权力分工的制约。一方面，“司法权的作用强度不是无限的，而是有限的，必须被限定在能够与当事人权利结构关系处于平衡的限度内，使其能够在一个更为理性的轨道上运行，避免法官的恣意判断。”[注]孙万胜：《司法权的法理之维》，第134页，法律出版社2002年版。另一方面，国家也应以确定的权力运行方式管理社会，每种权力的范围是确定的，突破权力边界和扩大审判权范围的措施并不能提高审判能力。

从审判权的本质看，审判权作用的领域也是有限的。审判权是法官对当事人之间的纠纷进行判断的权力，其性质决定了当事人所争议的社会纠纷领域是审判权发挥作用的特定场域，无纠纷即无审判，审判是在各种程序性规则组成的制度性空间内解决纠纷，它应在特定的领域内展开而不能逾越，围绕审判权本质实现审判功能的各种努力也必然在这一范围内进行。即使是在调控纠纷的权力作用有限领域内，审判权作为众多社会调控手段之一，其能力的发挥也只能在一定的限度内，因为“虽然在有组织的社会的历史上，法律作为人际关系的调节器一直在发挥着巨大的和决定性的作用，但在任何这样的社会中，仅仅依凭法律这一社会控制力量显然是不够的。”[注][美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，第369页，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版。

作为一种判断权，审判权对纠纷进行衡量和断定所依据的法律只是政策、道德、宗教和习惯等众多社会调控手段的一种，多元社会控制力量的长期共存和发展，表明法律之外的社会调控手段有其存在的历史必然性和价值合理性，也从侧面凸显了司法在面对纷繁复杂的社会关系时其调控领域的局限性。审判权的运行只能是在法律所调控的部分社会关系内进行，其触角不能伸展到其他行为控制手段所掌控的领域。“在中西法律发展史上，英国刑法对自杀未遂罪的废除；美国法律赋予了堕胎的自由，取消了违反婚约之诉和情感之诉；通奸问题在我国经由刑法调整到道德调整的历程都表明了法律调控部分社会关系的不适宜性，司法处理部分社会纷争的不适宜性。”[注]夏锦文、徐英荣：《现实与理想的偏差：论司法的限度》，载《中外法学》2004年第1期。因此，必须实事求是地对审判权作出功能定位，赋予其实际能够承担和最终能够实现的功能，对其必须做的事情务必做好，无力做的事情务必适可而止，从而集中精力和资源更好地解决纠纷。勉为其难的事情不仅难以做好，更难以做到公正。

三、涉诉信访与审判权限度之冲突

信访是我国一项独具本土特色的纠纷解决制度，雏形于陕甘宁边区政权时期，正式定形于建国之后。建国初期的信访制度主要发挥着政治参与、民主监督的功能，是一种政治动员型信访，政权机关始终居于主动调控地位。上世纪80年代初，信访工作基本围绕历史问题展开，表现为拨乱反正型信访，政权机关处于被动应对状态。80年代中后期以来，信访工作围绕各种利益纷争，“成千上万的人群带着怨恨和希望，通过书信和走访，一级一级地攀登在现代官僚科层体制的台阶上，寻求着来自高层权威者及其遥远但又绝非不可能的关注和帮助。”[注]李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，第4页，清华大学出版社2007年版。涉法涉诉特征日益凸显，表现为权利救济型信访。

在信访重心发生移转，涉诉信访成为信访主流的背景下，信访制度框架仍停留于行政模式，信访工作机构归属政府系统，信访工作机制行政化，审判机关还成为信访对象，行政信访机关批量处理涉诉信访案件。虽然《信访条例》试图将涉诉信访排除在调整范围之外，但由于信访基本制度框架将各类信访均纳入“大信访”格局，涉诉信访难脱窠臼。与追求程序正义和法律真实的审判不同，信访追求实体正义和客观真实。各级党政领导作为第一责任人和直接责任人，在信访工作中起主导作用。一旦信访以权利救济为主要目的，就会形成“信访不信法”的社会影响。信访量激增反过来又让“权威者对信访问题的权力干预有了合理性和必要性，而权威者的可亲近又在某种程度上大大增加了上访者的信心和期望。在这种相互博弈的过程中，信访日益成为了补充甚至替代司法的纠纷解决方式，尤其是在社会贫弱者那里更是如此。”[注][美]欧中坦：《千方百计上京城：清朝的京控》，谢鹏程译，贺卫方校，见高道蕴、高鸿钧、贺卫方编：《美国学者论中国法律传统》，中国政法大学出版社1994年版。行政机关越位，直接介入司法审判，行政权与审判权发生功能错位，信访时常取代审判程序，诉讼制度面临被颠覆的潜在危机。而且，审判权范围是有限度的，审判仅是权利救济的最后手段，把所有纠纷都纳入审判渠道，要司法解决一切社会矛盾，消解阻碍社会稳定的压力，不仅让审判权在涉诉信访中超负荷运转，承受自身难以承受之重，更致使审判逾越自己权力的边界。加之过分强调审判的实质公平和教化功能，一旦这些期待无法实现，审判便成为批评的对象，必然降低审判的公信力，也让审判权陷入困境：它越是有所作为，就越会无形中损害审判的权威性，继而引发更大规模的信访。而各种社会矛盾相互交织，需要整合各方面的力量，综合运用多元化的纠纷解决机制。诉讼作为成本最高的纠纷解决方式，无力单独应对纷繁复杂的社会现实。“任何时候，国家与社会在纠纷解决问题上都一定要有个边际的问题。不可能所有问题都进法院解决，审判并不总是正义的最后一道防线。”[注]朱苏力：《社会变迁中的法理学问题》，中国民商法律网，2008-10-15，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=41212。

四、涉诉信访与审判权限度冲突之破解

涉诉信访的涌现有其复杂的社会背景和深层次原因，它根植于当前社会转型期利益纠纷“井喷”的肥沃土壤，深受传统文化中人治思想和清官情结的影响，并与审判体制不健全和诉讼制度的残缺相关。治理日趋严峻的涉诉信访潮是一个长期而庞杂的社会系统工程，需要整个社会制度的和谐与协调有序，需要树立法治权威、形成法治意识，需要健全完善的多元化纠纷处理机制。带有浓厚的行政与政治色彩的涉诉信访处理模式，有违法治精神和审判的内在要求。虽然在政治资源和行政动员机能强大，而审判解决纠纷的能力还十分有限的现状下，借助政治和行政手段确能高效化解一些社会纠纷，但这种非常规性机制只能是权宜的应对之策，其频繁使用扩张了“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的反常效应，使信访解决过程演变成酝酿更多新的涉诉信访的温床，客观上导致信访活动的扩大化和普遍化，加剧信访问题的繁杂化和尖锐化。只有同时坚持依法治理，才能合理有效地化解纠纷，真正实现长治久安的目的。

(一)加快信访法制化进程，坚持依法行使审判权

诚然，信访量居高不下的根源在于社会转型，但信访运作的不规范加剧了信访洪峰的形成。转型期产生的诸多社会矛盾完全可以通过合理的制度安排和规范运作，在法律的制度框架内妥善化解。实践中绝大多数信访通过批转督办非法制化的手段，无论结果如何，对制度建设都是消极的，致使法律的尊严丧失殆尽。把信访工作纳入法制化轨道，是解决信访问题的有效办法。信访工作法制化要从完善机制、规范程序做起。机制建设是信访工作改革与发展的奠基之石。为此，要切实以公开、透明、便民为原则严格规范信访受理、交办、答复、结案期限的程序，逐步形成法制化的信访工作机制，保证信访主体一律平等，相同相似问题得到相同相似的处理。

审判权调节经济社会关系的手段和效果的局限性，决定了法院必须摒弃审判万能论，在处理涉诉信访事件时，不得突破审判权的限度，不能离开法定职责去行使职权。服务党和国家工作大局，并非要法院大包大揽，而是要立足于把自己应当做和可以做的事情办实办好，做到积极有为又合理适度，既不缺位、不虚位，又不越位、不错位。一切审判活动包括行使自由裁量权都必须守法，既要遵守实体法、程序法，又要尊重立法宗旨和法律精神，遵循法律解释和法律推理的基本要求。通过在法律规定的框架内履行职责，发挥作用，提高依法审判涉诉信访的能力和审判的权威性，确保涉诉信访在法制的轨道上进行。突破依法审判的底线，抛弃法律追求“社会效果”，无法从根本上保障法治秩序，也难以有效管理社会。

(二)重塑涉诉信访处理的价值取向

信访的目标是息诉罢访、维护稳定，其本质是一种行政逻辑，从接受问题到解决问题的整个运行过程都具有非规范性、非程序性、非专业性、非对称性，结果有着高度的或然性，价值取向带有明显的功利性。审判的逻辑是法治主义，从受理诉讼到作出裁决的整个过程都显现出审判者的专业性与独立性、程序的公正性、相同事由的相同结果可预期性、权威性和稳定性。片面理解“事要解决，人要回去”的信访工作要求，置处理方案的正当性、合理性与平衡性于不顾，突破法律的明确规定，“花钱买平安”，常带来严重的负面效果，并诱发大量新的涉诉信访。过度重视涉诉信访通道，将其作为解决社会冲突的主要出口，或许会让我们拥有更多的“清官”，但法治的因素会大打折扣，甚至引发社会治理的紊乱与失序。而把信访量多少作为评价法院工作状况的指标和评判法官水平的标准，导致一些法院对涉诉信访工作实行一票否决，片面追求“零信访”，法官在涉诉信访的考核压力下“战战兢兢，汗不敢出”。信访考评机制到了非改不可的地步。法院处理涉诉信访必须以公平公正为基本价值取向，注重处理的规范性，决不能以牺牲法律为代价解决问题。

(三)提高审判权限度内解决涉诉信访的能力

审判程序内的涉诉信访，实质上是当事人或案外人对审判或执行工作提出的申诉或再审申请，将其在审判程序内解决是最科学最合理的选择。在指导思想上，应强化和谐审判的理念，在公平公正的前提下，把化解矛盾、解决纠纷作为审判工作的主线，尽量以和谐的方式解决诉讼中的各类矛盾和纠纷。在运行机制上，统一法律适用，强化诉讼程序，突出裁判的纠错和化解冲突功能。着重做好四方面工作：一是注重诉讼调解，尽可能以调解方式结案，实现息诉罢访的目的；二是强调二审和再审程序的纠错功能，不得着意维护一审或生效裁判的稳定性，着重纠正错误裁判，彻底实现结案了事。三是健全执行工作申请异议和申请复议程序，在法律框架内，尽可能放宽涉诉信访执行案件的期限限制，将其纳入到法定的申请异议和申请复议程序，通过法定程序化解矛盾；四是加强立案释明、裁判说理和判后释法工作。这不仅是审判工作的内在要求，也是息诉罢访的有效手段。

(四)建立有效抑制无理上访行为的机制

任何纠纷解决机制都有终局性。无次数、无期限的信访使异化的社会关系长期得不到修复，严重冲击着既定的社会秩序。涉诉信访处理的焦点和难点是非正常上访的信访老户，其中相当一部分属于无理信访。制定无理信访的认定办法，建立抑制无理上访的机制势在必行。这既是阻止无理上访、惩治缠访和确立信访终结制度的需要，也具有预防和警示的功能。为此，要明确以下几点：首先，确定非正常信访行为确属无理上访，对于“瑕疵”或有问题的案件不宜采取惩治措施；其次，惩治措施应保持一定的力度，必要时依据《治安管理处罚法》乃至《刑法》的相关规定，惩罚以扰乱社会秩序、聚众冲击国家机关、危害国家工作人员人身安全等非正常方式进行的无理信访和缠访行为；再次，注重处理过程的透明度和公开化，充分运用听证会、公开审理等形式，公开案情、公开诉求、公开处理结果，接受公众和媒体的监督，澄清是非，对无理信访者形成强大的舆论压力。