农业水费政策的变革方向

徐艳红，张 恒，张晓辉

(尚志市水务局，黑龙江尚志150600)

农村税费改革以来，对农民收费项目先后取消，并实行了良种补贴、农机具购置补贴、种粮直补、农资综合补贴、家电补贴等一系列支农惠农政策。农业灌溉水费成了唯一向农民收费的项目。是农民群众反映最为强烈最为集中的问题。为更好地贯彻十七届三中全会精神，进一步推进农村改革发展步伐，根据相关资料，本文对当前农业水费征收面临的问题以及未来农业水费政策的变革方向进行探讨。

1 农业灌溉水费收取现状

多年来，农业灌溉水费一直是灌区管理单位的主要经费来源之一。通常，水费收入的70%用于灌区管理单位的人员经费，20% ～30%用于工程的维护。在计划经济年代，农业灌溉水费作为灌区管理单位的主要经费来源基本上能满足管理单位人员经费需要和保证工程正常运行。

随着计划经济向市场经济转变和发展，目前的农业灌溉水费由于受现实条件的制约与影响，水价整体水平偏低，水费收取率低。因此造成灌区供水管理单位普遍亏损。许多灌排工程因缺乏维修养护资金，老化失修、效益衰减，农业生产发展受到影响。作为农业灌溉水费，现行的水价远低于供水成本，水价倒挂，使工程单位运行困难。随着工程管理单位职工工资的增长，供水成本相应增加，价格与成本之间的差距越拉越大。长期的低价供水，使供水单位长期亏损运营，历史欠帐越来越多。目前的农业灌溉水费制度已经保证不了管理单位人员经费需要和保证灌区正常运行。

根据有关调研资料分析:

1)农业灌溉水价远低于成本水价。2005年的农业水价仅为实际供水成本的38% ，多数灌区的现行水价只能达到其供水成本的50% ～60%。如果把水费实收率和水价占成本的比例综合考虑进去的话，2005年水管单位实收水费只占农业供水成本的22%。从灌区的规模来看，中小型灌区农业供水成本是现行水价的2～6倍。

2)农业灌溉水费实收率低。我国农业水费的平均实收率仅为57.4%。特别是农村税费改革以后，水费征收率明显下降。据调查，2005年全国31个省级行政区(含新疆生产建设兵团)国有水利工程供水收入与税费改革前的2002年相比有19个省区下降，水费减收总额达12.3亿元，其中广东下降40%，吉林下降25%，河南下降20% ～30%，四川下降15%。

目前的农业灌溉水费制度已经满足不了管理单位人员经费需要和保证灌区正常运行和管护。灌区管理单位的生存与发展已经面临极端困境。根据统计资料，2006年，全国参加统计的水管单位32 960个，在不提(或少提)折旧条件下，有8 250个水管单位亏损，亏损额高达29.76亿元。黑龙江省尚志市有8处万亩灌区，除1处万亩灌区经济状况较好外，其余的灌区经费处在极度的困难状态，职工工资标准执行的是10 a前的工资标准(每月600～700元)。有几处万亩灌区拖欠职工工资1～3 a不等。个别灌区管理站办公室也没有了。

由于经费严重不足，灌溉管理单位已经到了崩溃的边缘。严重制约了水利产业和工农业生产的发展。

2 现行的农业灌溉水费制度与经济发展不相适应

2000年水利工程水费转为经营性收费管理;2003－07国家发改委、水利部正式颁发《水利工程供水价格管理办法》，将水利工程供水价格完全纳入商品价格范畴进行管理。

农业灌溉供水单位虽然化归为经营性的事业单位，但它是服务型的机构。根据我国目前经济发展的实际情况，农业灌溉水费根本不能完全按商品价格范畴管理。水价不可能能像其它商品那样可随行就市的适时调价。

1)在商品经济社会商品价格是随着市场变化而变化的。无论是工业商品，农业产品，以及日常生活用品价格都是随行就市适时变化的。只要利润空间达不到本行业的基本生存要求，这个行业就无法生存下去。如果“农业灌溉水”这个商品如果能与其他商品一样随行就市适时调价，灌溉管理单位则能够进入良性循环状态。

2)中央“三农”政策支农惠农促农的大环境决定了“农业灌溉水”的水价不能像其他商品一样随行就市适时调价。

3)水价改革后的水价并没有使灌溉管理单位艰难的经济状况得到根本解决。

黑龙江省20世纪80年代后期大中型灌区平均每公顷水费约300元，这个水价一直沿用了20多年。在这20多年里物价指数不同程度的翻了几倍到十几倍，有些甚至几十倍。近几年农业水费水价进行了改革试点，2009年陆续铺开。经过水价改革测算，根据不同灌区的具体情况，平均每公顷地收1 050元左右灌区管理单位收支才能达到平衡，并进入良性运行状态。在物价部门审批时考虑到农民的承受能力，调整幅度不宜过大，只同意调到每公顷517.5元。这次水价改革，水价虽有所上调但没有到位，供水水价与生产成本之间仍然是不平衡的负值，灌溉管理单位艰难的经济状况并没有得到根本解决。随着灌区管理单位职工工资的增长和工程维修费用的增长，供水成本在不断增加，历史欠账越来越多。这样灌溉管理单位艰难的经济状况则不能得到根本解决，更无法进入良性循环状态。

综上述，现行的农业灌溉水费征收制度已经与经济发展不相适应了。要保证灌区管理单位人员经费需要和保证灌区正常运行，不彻底改变农业灌溉水费制度，水管单位将永远摆脱不了亏损的被动局面。

3 我国农业大背景形势分析

3.1 我国目前已步入了以工促农、以城带乡的发展阶段

党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，我国总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期。为推动农村经济社会的发展，必须实行工业反哺农业、城市支持农村的基本方针。在农业投入方面，大幅度增加国家对农村基础设施建设的投入，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长程度。改革开放30多年来，我国的经济取得了很大的发展。我国国内生产总值年均实际增长9.8%，是同期世界经济年均增长率的3倍多，我国经济总量上升为世界第四。我国已完全具备了工业反哺农业、城市支持农村的物质基础。

3.2 国家陆续出台了一系列支农、惠农、促农政策

2004年中央一号文件明确指出，要进一步加强农业和农村基础设施建设，适当调整对农业和农村的投资结构，增加支持农业结构调整和农村中小型基础设施建设的投入。2005年中央一号文件提出，加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力是一项重大而紧迫的战略任务。2006年中央一号文件再次明确，不断增加对农业和农村的投入，逐步形成新农村建设稳定的资金来源，要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。2007年中央一号文件明确指出要加大对“三农”的投入力度，建立促进现代农业建设的投入保障机制，加快农业基础建设，把加强农田水利设施建设作为现代农业建设的一件大事来抓。2008年中央一号文件明确要求，加大农业基础设施建设，强化农业基础的长效机制，加强以农田水利为重点的农业基础设施建设。2009中央一号文件要求，把保持农业农村经济平稳较快发展作为首要任务，进一步强化惠农政策，加大投入力度。加强水利基础设施建设。增加中央和省级财政小型农田水利工程建设资金，推进水利工程管理和农村水利体制改革，探索农业灌溉工程运行管理财政补贴机制，启动减轻农业用水负担综合改革试点。2010年中央一号文件明确要求，继续加大国家对农业农村的投入力度。突出抓好水利基础设施建设。大幅度增加中央和省级财政小型农田水利设施建设资金规模，大力推进大中型灌区续建配套和节水改造。加强基层抗旱排涝和农村水利技术服务体系建设。

经过多年的改革开放和经济发展，中央政府的财政收入有了巨大增长。财政收入的快速增长使各级政府有了更大的可能实施各种惠农政策。2008年中央财政收入32 672亿元，地方财政收入28 645亿元，中央财政用于三农”的投入达到5 956亿元。2009年中央财政收入突破38 000亿元。中央财政用于“三农”的投入达到7 253亿元。2010年，中央财政拟安排‘三农’投入8 183亿元，比上年增加930亿元。

在农民比较关注的教育、医疗、社会保障等方面实施了多项惠农政策。据估算，免征农业税、取消除烟叶外的农业特产税可减轻农民负担500亿元左右。后来的种粮直补政策更是让农民得到了直接实惠。在教育方面，通过实施农村义务教育和“两免一补”，惠及4 800万农村学生。在医疗保障方面，近年来主要由政府财政投入，全国陆续实施了农村合作医疗政策，为农民提供了基本健康的公共服务。

3.3 农业税的取消加大了农业水费收缴的难度，部分地区已取消农业水费

2006年，全国范围内免征农业税。涉农部门逐步取消了涉农收费项目，发放了粮补资金、退耕还林资金、购买大型农机具补助资金。随着农业税的取消，农民上交水费的意识也逐渐淡漠，水费收缴难度随之增大，水费收取率也逐年下降。

目前，一些省、市已经开始免征农业水费，即农业水费由财政转移支付给水管单位。四川省成都市温江区将全年应收的农业水费417万元全部纳入区财政预算。浙江省温岭市、永康市从2004年起就免收农业水费，免收的农业水费全部由地方财政实行转移支付。广东省东莞、佛山、韶关、梅州、汕尾市所有县、区都已停止收取农业水费，云浮市的新兴、郁南等地也已暂停收取农业水费。山东菏泽地区也停止收取农业灌溉水费。这些县区从根本上解决了管理单位人员经费需要和保证灌区正常运行和管护经费的来源。灌区管理单位彻底走出生存与发展的困境。黑龙江省尚志市2010年地方财政向灌区管理单位补贴了40% 经费，一定程度缓解了灌区管理单位的艰难局面。

4 世界一些国家或地区的农业水费政策借鉴和参考

在研究制定我国农业水费收取政策时，应当借鉴世界一些国家或地区的做法和成功经验。根据国外农业水费收取分析资料看，大多数国家或地区的农业水费都低于或远低于供水成本，有些国家或地区免征农业水费，农业供水成本不足部分由政府给予补贴。许多国家向农业用水提供了多种扶持政策，对于本国的农业发展起到了重要的作用。

4.1 世界银行的研究资料分析

1)发展中国家向农业灌溉用水提供了全额或高额的补贴。例如，亚美尼亚对农业提水灌溉费进行全额补贴，而水费按农田单位面积收取，水费只占供水成本的27%左右。埃及每年用于灌溉用水的补贴在50亿美元左右，农民不必缴农业水费。印度每年对农业灌溉用水的补贴总额在12亿美元左右。印度尼西亚农民不缴农业水费。摩尔瓦多的灌溉供水成本全部由政府承担。摩洛哥实行计量收费，水费远低于成本，不足部分由政府补贴。巴基斯坦每年用于灌溉用水的补贴在6亿美元左右。秘鲁的水价由国家税收和地方费用组成，但农业水费远低于供水成本，其他部分由政府补贴。菲律宾的农业水费尽管按不同作物和季节加以定价，但农业水费远低于供水成本，不足部分由政府补贴。

2)发达国家向农业供水提供了倾斜政策。澳大利亚的农业水价只包括了维护和运行费用，没有包括全部成本，不足部分由政府补贴。美国加利福尼亚州不同灌区的水价变化较大，用水户拥有可交易的水权，美国政府向农业提供了高额的综合补贴。加拿大的农业水费征收率较高，但农业水费只占供水总成本的14%左右。希腊按农田单位面积收取水费，灌溉水费只包括了工程管理费用，其余部分由政府补贴。以色列采用多种水价加定额的管理办法，农民用水根据每年降雨和水资源量分配，农业水费只占供水成本的极小部分，其余部分由政府补贴。

5 农业水费政策的变革方向

长期以来，农业为我国经济发展作出了巨大的贡献。随着我国改革开放和经济的快速发展，目前有必要加大对“三农”的扶持力度，解决农业水利基础设施薄弱、减轻农民的农业水费负担、保障灌区供水单位的良性运行。

当前我国农业水费征收已经面临一些较大的制度环境变化，在国家经济不断发展和实力不断增强、各种惠农政策相继出台的背景下，作为农村公共服务和基础设施的农业灌溉供水应由公共财政来提供支持和支撑，即取消农业灌溉水费，纳入国家财政补贴范围。

目前，我国一些财政状况较好的地区，已经开始实行免征农业灌溉水费。其积极作用主要有以下3点:

1)在灌区管理单位服务区内，水费支出占粮食生产成本的比重通常为10%左右，个别地区还要高，很多地方粮食生产成本支出中水费支出已经成为仅次于肥料支出的第二大支出。免征农业灌溉水费后，减轻了农民的水费负担，使农民的收入增加了，有利于提高农民种粮的积极性。有利于缓和干群关系，增强了农民群众对政府的信任感。

2)可以彻底改变灌区管理单位始终面临着的运行难的局面。免征农业灌溉水费后，将灌区管理单位的人员基本支出和工程维修养护经费纳入国家财政支出。这样，灌区管理单位的人员经费有了保障，农田水利基础设施的维修养护也有了稳定的经费来源。

3)农业灌溉水费征收难一直是灌区管理单位面临的一大难题，部分灌区的征收成本约占水费的1/4左右。免征农业灌溉水费后，灌区管理单位工作人员大量的时间和精力可以从艰难的收缴水费方面解脱出来，更好地为基层水利提供服务。

6 结束语

根据当前我国的综合国力情况及中央三农政策的大背景，免征农业水费的形势与基本条件已经具备。由政府每年从财政拿出部分资金，作为农业灌溉水费补贴专项资金，对农业灌溉供水实施补贴。建立合理的公共财政农业水费补贴制度，既减轻了农民负担，落实了政府惠农支农政策，又解决了水管单位的良性运行问题，有利于灌区管理单位走出生存与发展的困境。将是又一项影响深远的惠农政策。

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