理顺机制 破解农村公路管养难题——关于常德市农村公路管养工作的调查与思考

曹儒国

(常德市人大常委会，湖南常德 415000)

最近，我和市人大有关委室、市政府相关部门的同志一道，对全市农村公路管理和养护工作情况进行了一次比较全面深入的调查研究。通过调查了解到，当前我市农村公路状况有了很大的改观，农民出行条件有了很大的改善，但要巩固农村公路建设成果、保持良好发展态势，迫切需要我们重视和解决好已建成公路的管理和养护问题。

1 前提:农村公路建设来势很好，保持的关键在于抓好管养

农村公路(包括县、乡、村三级公路)是农村经济发展、农业结构调整、农民持续增收的重要基础条件。目前，全市各级政府已开始把管好“致富路”、护好“畅通道”摆上了重要议事日程。

1.1 抢机遇，完成了一批建设项目

近些年来，全市抢抓国家加大农村公路建设投入的政策机遇，大力实施“三通”工程，尤其是在通乡、通村公路建设方面取得了显著成效。“十一五”期间，全市共投入27亿多元，建成农村公路通畅工程9 145 km、通达工程 1 155 km、县到乡公路657 km，完成危桥改造45座、渡改桥及人行码头82座。目前，我市农村公路总里程为18 040 km(其中:县道2 471 km，乡道6 208 km，村道9 361 km)，实现了全市100%的乡镇和86.4%的行政村通水泥路。“十二五”期间，我市将进一步抢抓政策机遇，努力实现农村公路总里程达到20 000 km、完成危桥改造88座、更新和维护农村公路渡口设备7个的目标。

1.2 求规范，进行了一些管养探索

近几年来，全市各级政府及相关部门牢固树立“建设是抓发展，管理养护也是抓发展”的理念，积极探索新的养护机制，农村公路管理养护工作不断得到加强。市政府出台了《常德市车辆超限超载集中整治工作方案》(常政办函［2011］57号)，正积极开展对农村公路车辆超限超载的整治行动。根据今年4月底出台的《湖南省农村公路管理养护办法》的有关规定，目前市里正在酝酿出台《常德市农村公路管理养护办法》。鼎城区、临澧县、安乡县等3个县先行先试，率先出台了《农村公路管理养护办法》，在明确管养主体、划定工作责任、落实工作经费等方面进行了实践探索，并取得了较好的效果。鼎城区突出安全防护工程建设，先后投资880多万元，实施县道和部分乡道安保工程469 km，完善了120 km县乡道路和所有乡镇渡口的安全标示和警示设施。临澧县突出管养资金筹措，明确县财政补助标准为县道每公里6 000元、乡道3 500元、村道1 000元，水毁和大中修采取“一事一议”方式解决。安乡县突出制度管养，按照“谁管养，谁负责”、“谁损坏，谁赔偿”的要求，大力推行目标管理，与每条道路的管养单位签订了目标责任状。桃源县自2004年以来，在养护队伍确定上实行了招投标制度，分别与中标的43支专职养护队伍签订了养护承包合同，确保县乡公路养护正常化、规范化、专业化。

1.3 抓落实，开展了一些管养活动

在公路管理养护上，市、县两级积极依托一些主体活动的开展，使各项管养工作得到了有效落实。2010年，全市组织开展了农村公路养护竞赛活动，采取“以奖代投”的方式，投入资金200多万元，取得了较好的效果。今年，正在全市组织开展以农村公路绿化竞赛为主要内容的“农村公路管理养护年”活动。截止 4月底，全市共绿化农村公路703 km。同时，我市还把今年定为“病危桥改造年”，计划改造县乡公路危桥15座以上。目前，已完成危桥改造4座、渡改桥1座。各区县(市)政府按照全市的统一部署，积极响应，整体联动，加大人、财、物等方面的投入力度，保障了养护活动的效果。鼎城区大力推进“危桥改造年”活动，投资近1 500万元的石公桥大桥等3座桥梁正在紧张施工中，5座桥梁维修全面启动。石门县结合“3·12植树节”活动，落实绿化资金200多万元，并由县政府统一苗木供应。临澧县设立专项奖励资金24万元，采取“以奖代投”的方式对先进乡镇进行奖励，带动全县18个乡镇累计投入绿化建设资金210多万元。

2 难题:已建农村公路管养乏力，诊断的症结在于机制不畅

据不完全统计，到2010年底止，全市农村公路被损毁路基达201.45 万 m3、路面102.7 万 m2、桥梁48座、涵洞842道、挡墙40.8万m3，直接损失近2亿元。由此可见，农村公路管理和养护工作的现状不容乐观。主要表现在以下几个方面。

2.1 建设不配套，自然损毁现象严重

农村公路配套设施建设是农村公路养护的一个重要方面。如培路肩、挡土墙、边沟排水、安保工程等。据调查，目前，大部分通村公路建设标准较低，相当一部分公路的路肩、边沟及标志牌等配套防护设施没有到位。随着通达、通畅工程深入实施，农村车流量明显增大，特别是一些超重货运车辆上路行驶，给本来就十分脆弱的农村公路带来了严重危害。每逢下雨，边沟、涵洞排水不畅，路面遭水侵蚀，塌方不断、断板突出。如汉寿县建成的1 802.4 km农村公路中，已培路肩的不过40%;津市市建成的220 km农村公路中，50%的公路配套设施不到位;石门县安保设施设置较为完善的路段不到100 km，仅占县、乡公路总里程的8%，村道基本上没有设置安全防护设施。

2.2 管理不到位，人为损毁现象突出

据调查，全市农村公路路政管理不到位的问题非常突出。以桃源县纳入年报的农村公路3 684.106 km为例，由县交通运输局的公路处和县公路局负责实施路政管理的只有549.7 km，仅占15%。加上一些村民认为公路养护是政府部门的事，爱路、护路意识淡薄，违规侵占公路现象时有发生，导致路面受力不均而损毁。尤其是一些村民为了局部利益或一时方便，还出现损坏农村公路的情况。如有的村民在改水过程中，为图方便，将过水管道沿公路路面边线埋设，致使路肩被毁、路基裸露，直接影响了道路的使用寿命。

2.3 养护不平衡，“缺养失养”现象普遍

国、省干线公路的建设与管养工作较好，而县、乡、村等道路的养护工作很不到位，“缺养”、“失养”现象严重。如津市市列入养护的农村公路里程只有68.74 km，仅为18%，乡道和村道失养严重，80%的乡村道路只能通过发动村民进行突击养护，不能进行常年养护和季节性养护，导致有些农村公路投入使用的时限不过2～3 a，有的甚至不到1 a，还未经过验收就遭到了大面积损坏。

农村公路尤其是乡村公路管理和养护乏力，究其原因，主要体现在以下三个方面:

一是没有明确的责任主体，有效管理难以到位。国务院下发的《农村公路养护体制改革方案》和省政府出台的《农村公路养护体制改革实施方案》中，均将农村公路管理养护的责任主体明确为县(市、区)政府，而《公路法》规定实行“县道县管，乡道乡管，村道村管”的管理模式，责任主体不明，导致无法进行有效管理。特别是目前，县级交通部门在人、财、物上对于乡镇开展农村公路管养无任何约束力，且部分工作还要依靠乡镇推动，工作体制不顺。各县级财政每年未按养护资金标准差额纳入财政预算，客观上直接导致了大部分乡村公路养护处于断档、脱档状态。

二是没有规范的养护标准，养护工作难以考核。乡村公路建设时，为了节约资金、土地，一般采取因路制宜的办法，设计技术标准较低，与列养等级公路相比，养护线路长、难度大，完全依靠人工作业。且目前对于乡村公路养护，究竟按什么样的标准来实施，缺乏统一规定，难以进行考核。如果对乡村公路实行列养，由于受地理、条件、人居等客观因素的限制，大部分只能以村为单位，聘请本村村民养护，由于没有经过专门训练，难以开展专业养护工作。

三是没有稳定的经费来源，养护资金难以筹措。由于乡村公路养护政策尚未到位，村级养护资金大部分靠地方配套和自筹，筹措难度相当大，导致大部分乡村公路养护不到位，甚至无人管护。原本在混凝土路面建设中就已经倾其所有，对于再筹措常年用于乡村公路养护的专项资金，无疑是“雪上加霜”、困难异常。自2009年成品油税费改革后，省下达给我市农村公路常规养护资金和对县道大中修的补助标准，均与实际所需资金存在着很大的缺口。以桃源县为例，2010年该县共获得农村公路养护资金1 130.99万元，而该县农村公路常规养护资金年总需求为1 750万元(不包括水毁、大中修、危桥改造和安保工程资金)，收支差额巨大。

3 建议:农村公路管养机制要顺，落实的根本在于强化责任

要破解我市农村公路管理和养护的难题，必须从理顺管养机制入手，进一步明确责任、强化举措，切实加大重视、支持和保障农村公路管养工作的力度。只有理顺了机制，才能确保农村公路管养落到实处;只有强化了各级各有关部门和全社会的共同责任，才能营造出“爱路、护路、管路”的良好氛围。当前和今后一个时期，在理顺农村公路管养机制、强化农村公路管养责任上，应突出以下四个重点。

3.1 要明确责任主体

根据国务院关于《农村公路养护体制改革方案》和省政府关于《农村公路养护体制改革实施方案》的规定，县(市、区)政府是农村公路管理养护的责任主体。各区县(市)政府应结合实际情况，及时出台《农村公路管理养护办法》，按照“统一领导、行业管理、分级负责”的原则，明确县道、乡道、村道、组道的具体养护责任、养护标准及大中修办法，并结合管养作业的规范等，编制出农村公路养护技术规程和质量检查考核标准。交通部门要加强对公路养护行业的管理和督查工作，根据管养技术标准、管养责任人的管理养护道路及里程，重点加强日常养护检查和督促，并严格兑现奖惩。乡镇政府要建立农村公路管理养护工作机构，村一级也应成立相关的管理养护组织，作为农村公路管理养护的具体责任主体，负责乡道及村道的小修保养。

3.2 要拓宽投入渠道

农村公路养护基数庞大，单凭公路养路费投入，难以满足管养需求，必须从多个渠道争取养护资金。

一是交通部门要按照“先养护后建设”的原则，合理安排资金用于农村公路养护工程。

二是各区县(市)政府应根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预算，在确保国家、省补助资金专款专用的情况下安排必要的财政资金，保障农村公路的正常养护。

三是农村公路的养护资金要纳入各级财政预算，对公路养路费给予适当补助。村道公路养护还可由村民委员会采用“一事一议”等民主方式辅以解决。

四是努力用活农村公路养护筹资资源，设立农村公路养护基金，争取社会各方面的投入。

3.3 要落实激励政策

一方面，要结合“农村公路管理养护年”活动的开展，调动区县(市)政府抓好养护工作的积极性。今年在市政府下发的《关于印发＜常德市掀起交通项目建设新高潮实施方案 ＞的通知》(常政发［2011］5号)中已明确提出，要大力开展“农村公路管理养护年”活动，采取“以奖代补”办法，对达到良等路标准的县道和主干乡道分别按1 000元/km和500元/km的标准予以奖励。市政府可依据该活动要求，将县、乡、村道的建设、管理和养护工作纳入市对县的目标管理考核，促其保障必需的改造经费和养护经费，保证农村公路得到及时维护和改造。另一方面，要结合村民自治，增强农民群众参与养护工作的主动性。对于村道管养，可根据承受能力与受益原则，在自愿的前提下，由全体村民出资养护，也可由从事运输经济的农户来承担大部分。在具体的养护方式上，既可由村民委员会发动群众集体去做，也可以分段承包或者轮流养护。

3.4 要强化监督管理

一是要强化养护资金的使用监管。目前，国家、省就农村公路养护工作每年都投入了一部分政策性资金，对于这部分专项资金，各级政府及有关部门要做到专款专用、不得截留挪用，充分发挥农村公路养护资金投入的主导作用。各级人大及其常委会要切实加强对这部分专项资金使用的监督。

二是要强化交通部门的职能监管。尤其是县级交通主管部门，要在完善相应管养工作机制的前提下，进一步发挥好对本行政区域内农村公路管养的监督管理职能作用，确保农村公路按照标准进行管理养护，切实做到附属设施配套完善、路况稳定、环境卫生达标、大中修及时等。

三是要强化路政管理。农村公路路政管理可参照国家列养公路，进一步明确县级交通行政主管部门的农村公路路政管理责任主体和行政执法主体，对于出现的一些损、毁、占农村公路现象，要加大路政执法力度，尤其是要加大治理超限超载工作力度，确保农村公路路况稳定。