影响引调水工程设计阶段投资编审精度若干因素的分析

蔡萍

(水利部水利水电规划设计总院，北京)

1 前言

由于水利工程建设周期长、投资大、收益低和其非竞争性、非排他性、公益性的基础设施特征而成为政府投资项目。属于大规模区域开发的长距离引调水工程(如南水北调)、大江大河防洪整治(如入江水道、淮河临淮岗防洪水库)、灌区骨干引水工程(如黑龙江千亿斤粮食基地涉及的灌区)等项目建设时国家及地方政府财政性投资成为建设资金的主要来源。为保证政府投资项目的投资效益，规范政府投资项目管理、防止腐败，水利项目采取了更为严格的管理程序:以大型水利项目设计阶段为例，国家发改委、水利部及其委托的咨询机构从规划、项目建议书、可行性研究、初步设计各阶段均进行了审查、评估、审批，对于南水北调这样的特大型项目更有国家审计署对可行性研究报告投资进行审计后由国家发改委批复;在项目实施阶段更有招投标、变更、索赔、工程结算、竣工决算、项目审计、稽查及项目后评价等过程。但即使如此，仍出现了一些项目各阶段投资偏差较大的现象。特别是大型引水工程(含城市供水、灌区骨干引水工程)由于线路长、穿越地形复杂、工期长而成为水利工程投资控制的难点。在近期遇到的引调水工程项目的投资估算、设计概算、修改概算审查中发现，设计阶段投资计算精度主要受制于工程规划方案、地质条件、设计方案、施工方法、价格水平年等因素的变化。以下针对这几个方面分别说明:

2 设计阶段投资计算精度的主要复制因素

2.1 工程规划

工程规划是项目建设龙头，规划目标是工程设计的依据，而工程规划必须根据工程当地的发展规划、需求而定，由于当地城市(或城镇、农村)发展规划更注重本地经济、环境的发展及地方政府的利益，从地方利益最大化的角度出发，调整地方发展规划。而水利工程是按照已有的各地方小规划统筹考虑后进行设计的，由于其设计施工周期长，可能导致规划赶不上变化的情况发生。而工程规划的被迫变化将导致巨大的浪费。如:某省FXYB工程(一期)设计从已建BS水库取水［1］，已铺设设计供水能力为30万t/d的输水管线，由于BS水库自建成至今约10 a，上游用水增加及降雨的减少诸因素导致入库水量减少，水库多年平均蓄水量仅约为设计蓄水量的40%，导致FXYB工程最大引水量仅为15万t/d，为满足当地社会经济的发展，将开辟新的供水水源，由于该城市用水大户位于入库前，新开工的供水工程将在入库前给FXS预留了供水口，届时，该城市尚缺水量将由该预留口另铺设管道提供，已施工完成的一期工程则将由于供水目标需求减少而产能过剩，资金浪费已成定局。而DHF输水(二期)工程［2］，设计时各用水户均提供了需水承诺，但当工程即将完工时，却由于原拟定的上、下游用水户需水结构发生较大变化而要求设计变更，减少上游供水，增加下游供水，已建成的上游配水站规模偏大，而原设计的下游供水管线管径、长度均需增加，仅此一项就使工程总投资增加约16.1亿元，占总增加投资61%。

2.2 勘测设计

设计方案是计算工程量的依据，是控制投资主要和直接的因素。由于引水工程战线长，勘测设计工作量大，往往由于设计经费、设计周期的制约难以满足投资控制的精度要求。深度不够，方案选择缺乏科学性，估算不准确，都将使投资控制的总目标难以确定，并由于缺乏可操作性，造成随着设计深度的加深，投资层层加码，规模难以控制。水利工程使关系倒国计民生的百年大计，应立足当前，兼顾发展，量入为出、综合平衡。如西南某省DTSK灌区工程位于丘陵地区［3］，原设计时仅对建筑工程投资进行比较，推荐线路主要采用以往认为较便宜的明渠输水，由于近年移民占地补偿标准、水土保持、环境保护要求提高及工程外部边界条件(如近年已建的高速公路、铁路等)的变化，导致原设计的明渠段相当一些无法实施，经造价、环境、施工各方面综合比较后将部分傍山渠道改为隧洞，缩短了线路长度、避让了现有设施、减少了占地征迁矛盾及对环境的不利影响、降低了实施难度，加快了工程建设进度和工程效益的发挥。由此可见，在社会经济条件飞速发展变化的今天，工程直接投资最少不一定就是最优的方案。方案比较时需对包括施工费用、工期及移民占地补偿、环境保护工程、水土保持工程及运行期费用在内的完全投资(或费用)进行综合考虑，在此基础上推荐合理可行的建设方案。

设计工程量是工程造价计算的依据，这是每一个工程设计人员、造价工程师均明白的事，为控制投资规模，国家发改委要求将项目建议书阶段作为水利工程投资控制的重要阶段，对设计人员提出要算了画、限额设计等要求，但实际操作时却往往不尽人意。由于各阶段勘查设计深度不同，揭示的工程区地质条件如土石比例、围岩类别等将有差异，引起的各阶段设计工程量及据此计算的工程投资有差异是难免的。但设计人员应本着实事求是的原则提供设计方案、设计工程量，避免人为的低估冒算，避免领导意志左右工程投资。仍以DHF(二期)输水工程为例，由于将原设计批复的双管同槽改为单管单槽铺设、交叉管线由批复的PCCP管改为钢管等设计变更及由于地质条件变化引起的地基承载力加固措施、部分线路改线、抗腐蚀要求提高等设计变更导致工程量增加及随基数变化等因数合计增加投资约8.2亿元，占总增加投资的31%。

2.3 施工方案及施工方法

目前工程造价多根据定额编制，从水利建筑工程定额分析可知，由于施工方法不同，选用定额不同，计算工程单价偏差较大。如机械施工效率高，工程单价将低于人工施工单价，而机械施工中各种设备又各具特点［4］，如推土机推运III类土60 m定额，55 kW推土机是所有推土机施工中效率最低的，比效率最高的235 kW推土机施工单价高约80%，而1 m3挖掘机挖自卸汽车运输1 km定额，配5 t车的价格将比配8吨车价格贵约8%;定额中装载机挖土单价高于挖掘机，由于引水工程线路长，土石方开挖量大，其施工设备的选取对投资影响大，为使计算投资更好的反映工程实际，造价专业人员应及时向施工人员反馈，以便施工设计人员采用合理、经济的施工方法。如JBHDXF护坡工程，为保证混凝土护坡顺利实施，需沿护坡顺河向作围堰，由于当地土料缺乏，长距离调土导致常规的编织袋土围堰造价贵达54.35万元/km，而适用于低水位的桩膜围堰造价仅38万元/km，仅此一项，可节约围堰投资43%。

2.4 设计概算

设计概算编审人员应掌握工程建设总体情况，充分了解工程的作用及目的，初步掌握工程建设标准，根据设计文件、图纸及现行水利工程造价计算方法、标准、定额所包括的工作内容按不同专业分别计算。概算编审人员应及时掌握工程所在地价格信息及价格调整指数，使编审的工程投资尽可能正式反映设计内容、施工条件和实际造价，避免由于造价专业自身原因导致各阶段投资发生较大偏差。国家发改委要求水利工程各阶段投资应随设计深度逐步调减，如遇特殊情况投资增加，则可行性研究阶段投资突破项目建议书投资应控制在15%以内，初步设计概算投资高于可行性研究阶段批复投资控制在10%以内，否则，应重新编报上一阶段设计报告及投资。

由于概(估)算编制办法、标准、定额修编周期长，在若干年内是相对稳定的，不考虑价格水平变化，在引调水工程投资中占比达80%以上的建筑安装工程投资变化不大。由于各设计阶段均需有必要的设计周期，各阶段投资编制的价格水平不同，在近年CPI高价或波动较大的经济环境下［5］，引调水工程涉及的主要建筑施工材料如钢筋、水泥、油料、炸药等价格发生了不同程度的上涨，成为工程投资变化中纯造价专业导致的主要原因。仍以DHF输水工程(二期)为例，在整个施工期由于由于材料价格变化导致的投资增加约2.1亿元，占总增加投资的8%。

3 结论及建议

一提起投资控制，人们首先想到是造价人员的任务和责任，但如上分析，由于工程规划、勘测设计、施工方法及方案变化导致的投资变化是控制投资编审精度的主要因素。造价人员必须在得到各专业协同合作，互相及时反馈、修改、完善设计方案的基础上才可能编审出满足精度要求的工程投资。