存废两难窘境下我国户籍制度改革研究

盖宏伟,张一哲

(燕山大学文法学院,河北 秦皇岛 066004)

存废两难窘境下我国户籍制度改革研究

盖宏伟,张一哲

(燕山大学文法学院,河北 秦皇岛 066004)

我国户籍制度运行到现阶段面临着或是改革或是完善的路径选择,但是选择的结果将会出现存废两难的困境。在设定户籍制度目标的前提下,探讨了户籍制度或存或废的困境及原因,并提出了发展趋势和现阶段的改革建议。

户籍制度;人口;管理;改革路径

我国是一个地域辽阔、人口众多的国家,也是一个仍以户籍制度来管理人口的为数极少的国家。可以肯定地说,我国能够在这么大的地域内引领这么多的人口在贫穷落后的状况下不断地实现经济和社会的发展,户籍制度的确在控制人口盲目流动以保障国民经济有计划地发展和公民社会有秩序地运行等方面发挥了重要的作用。然而,随着社会主义市场经济体制的确立和社会主义市场经济实践的深化,在计划经济体制下逐步形成的户籍制度就日益显现出它的不适应性,日益暴露出它的种种弊端,甚至已严重制约和阻碍了社会主义市场经济的发展。因此,户籍制度的改革已势在必行。

一、户籍制度存废依据的认识

户籍制度是国家基于人口管理的需要而建立起来的。尽管说,“从国际通行的人口管理制度来看,‘户籍’管理是一个国家的基本社会管理制度,是其他社会制度的基础和依据,关系重大”[1]。但是,由于近年来户籍制度所造成的社会问题日益凸显,因而这就必然导致了现实中的人们强烈地要求国家能够切实对户籍制度进行改革。就人们目前关于户籍制度改革的主张来看,主要存在三种不同的观点：一是关注社会稳定,以社会平稳发展为目标,主张在保持现有户籍制度的前提下进行局部调整;二是关注“三农”问题,以改变城乡二元结构为目标,主张加大户籍制度的改革力度,推进城乡一体化的进程;三是关注利益差异,以实现社会公平为目标,主张要尽快废止户籍制度。由此看来,户籍制度的存与废就是目前人们关于户籍制度改革的主要争论的焦点。

那么,户籍制度究竟是存好还是废好呢?从上述关于户籍制度改革的主张来看,社会的公平与效率无疑是判断户籍制度存废的两个最为重要的价值指标,即户籍制度无论是存也好还是废也好,主要就在于其能否起到保障社会公平与效率的作用。这就是说,如果户籍制度能够起到保障社会的公平与效率的作用,那么它就具有存在的合理性;如果户籍制度不能够起到保障社会的公平与效率的作用,那么它就丧失了其存在的合理性,废除这一制度的时日就即将来临。

二、户籍制度存废窘境的剖析

在经济学视角下,人口作为一种最重要的社会资源,它是一种能够促进社会经济发展的最具决定性力量的资源。人口资源能否在整个社会经济运行中得到有效的配置,进而实现其资源最大化效用,这是一个国家能否实现经济增长,最终实现社会发展和进步的一个最重要的条件。但是,在社会资源配置方面,市场和政府始终是两个主要的影响主体。市场是通过它的需求力量对社会资源产生配置作用,政府则是通过制度安排对社会资源进行配置。两者比较而言,市场在社会资源配置上更具有客观实在性,而政府往往具有主观能动性。市场的内在要求往往导致社会资源毫无限制地优先向效率和效益较高的领域、地域配置,而政府也存在凭借主观价值考量而出现盲目地优先向自认为效率和效益较高的领域、地域配置社会资源的情况。市场在政府的干预下经常会出现配置社会资源的无效行为,而政府在缺失市场的作用下也常常会出现对社会资源配置的无效行为。市场内在追求效率的本性经常导致社会公平的缺失,而政府在追求社会公平的时候往往导致社会发展效率的低下。无疑,只有市场和政府的有机配合,社会的发展才能达到既有效率又有公平的良好状态。因此,在这个意义上说,户籍制度如果能够保障社会的发展既有效率又有公平,那么其存在就具有充分的合理性,这时我们只需对它遵从并适时调整以保持它的实际功效就足以了;如果户籍制度仅在一定程度上起到这一保障作用,那么其存在就缺失相应的合理性,这时我们就必须通过对它的大幅度改革以消除它的不合理之处;如果户籍制度已不能保障社会的发展既有效率又有公平,那么其存在就丧失了合理性,这时我们就应当将其废除。

在心理学看来,个体社会成员由于存在先天素质和能力的差异性,因而面对这种差异性所导致的在社会财富占有或享有上的差异,都有不断向上发展的诉求,致使社会整体出现了较高的行动效率。但是,如果弱小的个体在强大的社会群体面前,无论怎么努力都不可能使这种差异发生改变,那么个体就可能出现消极心理,在无奈中消磨时间,进而导致社会整体行动效率下降。因此,这时就急需通过制度供给的方式,以弥补个体的不能。如果户籍制度能够提供这样一个保障,那么其存在就不仅具有实现社会效率的价值,而且也具有实现社会公平的价值;如果户籍制度的存在非但不能改善这一状况,反而有加剧的作用,那么其存在就是极为不合理的,应予以废止。

生态理论认为,每一个社会成员都有自己的生态位。如果生态状况良好,那么每个人都会安于自己的生态位;如果生态恶化,那么每个人都不会安于自己的生态位,就会采取行动以调换一个较好生态位,由此导致社会出现盲目流动或动荡。户籍制度的确对于盲目流动的人口有制约作用,也的确严格地限制了人口流动。但是,对于现实中生活在较为贫困的边远地区的人们来说,如果不让他们自由迁徙和流动,那么势必导致他们出现沮丧、麻木,甚至是绝望的心理,从而使他们或是对社会充满怨恨,或是对生活丧失信念,给社会造成严重的生态恶果。可以说,户籍制度在此时不仅不能给社会提供效率,而且也不能带来公平,甚至成为社会发展的桎梏,不废除已不再可能了。

从社会学角度来看,政治社会中都存在着社会阶层的划分,都存在着身份的差别。出身对于人们而言,也成为了一种先天性因素。在现实中,出身问题一直都在困扰着人们,成为一个社会问题,特别是出生在农村且又是出身于一个贫困的家庭的人们,更是受到这一问题的困扰。因为,出生在一个什么样的家庭,会影响到个体诸如学习机会、就业机会以及生存或生活状况等情况。因此,出身对于个体在成长方面的心理和思想有一定影响,还会影响到整个社会关系的变化,以致将可能导致社会矛盾的出现和激化。如果户籍制度可以提供消除因出身造成的社会不平等现象的制度保障,可以保障人们平等地享受公共物品和公共服务以充分发挥个体对社会的最大贡献,进而能够实现整个社会人力资源的包容性增长,那么这一社会矛盾将迎刃而解。但是,正如人们所看到的,现存的户籍制度恰恰是造成社会成员身份认同感危机的主要原因。户籍制度不能革除自身这一弊病,那么改革也是无意义的举措,废除户籍制度就应提上议事日程了。

就我国现实情况而言,户籍制度的存与废都是一个两难的选择。因为,现存的户籍制度既有可行的一面,又有顽疾的一面。如果说,户籍制度仍然有存在的合理性,那么其根据就在于：第一,户籍制度可以使人们产生乡土感情关系,找到归属感和安全感;第二,户籍制度可以使人们安于各自不同的地域生活,最大限度地减少了人们因选择居住处而产生的矛盾与冲突,从而在一定程度上维护和保持了社会稳定;第三,户籍制度可以使政府得以统一管理整个社会人口,便于集中调动和配置人力资源以保障国民经济的有效运行和有序发展;第四,由于“一定的城市空间所能容纳的人口数量是一定的,就好像沧海一舟,其承载力是有限的”[2],因而户籍制度可以减少过度城市化现象,不至于造成城市超载问题。如果说,户籍制度已丧失了存在的合理性,那么其理由在于：第一,户籍制度造成了城乡二元结构,制约了城乡一体化发展,导致了排斥心理和等级思想的蔓延,破坏了社会人际关系的和谐;第二,户籍制度运行的成本较高,比如人口流动过程中的登记成本,管理流动人口的行政成本,人口资源分布不平衡导致的配置成本;第三,户籍制度所产生的各地域间的公共物品供给水平差距日益拉大现象,致使人们对它的认同感不断地下降,比如医疗保障;第四,户籍制度造成了乡村人拼命通过考学、招工、投亲或其他等途径进入城市,致使城市病不断地出现和变异,比如蜗居、蚁族等;第五,户籍制度直接侵犯和损害了公民自由迁徙的权利,致使其合法性受到质疑和挑战。

三、户籍制度改革的有效路径

那么,针对我国目前户籍制度存在的现状,如何寻求破解的对策和路径呢?通过以上的分析,可以认为,户籍制度的废除只是个时间的问题,只不过现实国情下,还应该遵循科学发展观,坚持改革要注重全局利益,要注重配套措施的支持和促进。

马克思主义理论认为,任何事物都遵循着产生、发展、衰退、消亡这一变化规律。任何制度的生命过程也应该遵循这一原理,户籍制度也不例外。因此,户籍制度在适应社会发展时,就应当不断地加以修订和完善;在不适应社会发展甚至是严重制约社会发展时,就应当通过试点抓典型的办法,将在局部获得的经验和教训,通过推广和深化以探寻替代制度方案和新型的管理模式。

应该说,户籍制度的改革道路是十分艰辛而漫长的。因为,户籍制度的改革不仅涉及高层决策者对国家政治和经济的运行状况进行严格考量的问题,而且还涉及每一个普通公民普遍素质提高的问题;不仅涉及社会总供给状况,而且还涉及具体城市的供给状况或承载力。在我国目前社会发展阶段上,户籍制度的改革面临着种种困境。由于户籍制度产生的问题使得户籍制度不得不面临着改革。向平均化方向改革户籍制度时所遇到的问题,以及由于户籍制度存在的合理性,说明了现有户籍制度还很难满足改革的条件。但如果不进行改革,现有户籍制度的运行又出现了很多问题。同时,“由于我国人口多、经济不发达、城乡差别巨大的基本国情,决定了户籍制度改革不可能一步到位”[3]。那么,在现阶段,最重要的就是要寻求合理差异性的阈限,在不断发展的社会生态系统中寻求一种动态的平衡。现阶段关键是加大对农村基础设施建设的财政投入,加强乡村经济的建设与发展,提高经济效率。只有效率保障下的公平才是真正的公平,才能使我们所追求的美好状态得以实现。

事实上,“变革的主体应该是政府主导,因为政府拥有必要的行政手段”[4]。在实际生活中,可以说市场在一定程度上促进资源更有效地配置,那么,政府作为人口管理的主体又如何寻求与市场间良好的关系来优化资源的配置,促进社会稳定、良性的发展,这不能不说是现实急需解决的问题。一方面,中央政府首先应该规定人口管理的宏观原则,适当地赋予地方政府人口管理,尤其是人口流动限制的权利,并有效地监督权利的运行;其次,进一步建立健全公共物品供给制度,尤其是建立更加公平的社会保障制度,使户籍制度尽量与公共物品的供给相分离;最后,制定相应的法律法规,为市场资源配置提供更为公平、公正、公开的竞争环境。另一方面,各级地方政府应具有公共精神,树立为公民服务的理念,处理好局部与整体之间的关系,这样才能更好地结合地方实际来执行中央政策。如果仅从人类可以控制的因素来考虑,那么政府可能面临的最大困难是由于其自利性的存在而忽视公共利益。如果把该地区公民的评议,尤其是外来人口的评议重视起来,比如作为领导人政绩的评价标准之一,那么对政府促进公共利益可能会有一定的帮助。

当前户籍制度的改革并不是一个地区的事情,也不是这一个制度的事情。虽然现在有些地区已采用“居民证”等新的改革措施,但无法从根本上解决问题。一个地区的改革由于仅仅关注和限于本地区,因而相对来讲阻力要弱,但是,这种针对地方性的改革还是会形成一个个的小城堡。并且,户籍制度是与一系列相关的制度组成一个制度体系或制度群,户籍制度的变动也必然会引起其他制度的变动,甚至是崩溃。所以,户籍制度改变的同时也需要其他制度得到相应的变动。变革户籍制度要进行全方位的准备工作。要想进行人口管理制度的更新,需要满足一定的条件。这些条件包括：冲破思想观念的惯性,缩小贫富差距,发展民主政治,减小人口素质差距,提高城市承载力等一系列条件。这些条件应该是全方位的,因为仅有户籍制度的变动是很难实行下去的,户籍制度的改革要与其他相关制度的改革同步进行。

[1]茶洪旺.中国户籍制度与城市化进程的反思[J].思想战线 ,2005(3)：32-35.

[2]庞丽华.中国户籍制度改革：困境与出路[J].人口与发展 ,2009,15(6) ：31.

[3]伍先江.当前我国户籍制度改革：认识误区与近期举措[J].人口与发展,2009(6)：37-41.

[4]李晶.从新制度经济学看中国户籍制度改革[J].南京政治学院学报,2006(6)：46-47.

The Research on Chinese Household Registration System Reform under the Difficulties between Existing and Abolishing

GAI Hong-wei,ZHANG Yi-zhe

(College of Humanities and Law,Yanshan University,Qinhuangdao,Hebei 066004,China)

The household registration system of our country operating to present stage faces the path selection：reform or perfection.But the selection will result in the difficulties between existing and abolishing.Under the premise that we set the household registration system’s target,this paper explores its dilemma and reasons,and then puts forward its development trend and present reform suggestions.

household registration system;population;management;reform;path

C93

A

1005-6378(2011)03-0122-03

2011-01-20

盖宏伟(1965-),男,黑龙江齐齐哈尔人,燕山大学文法学院副教授,硕士研究生导师,主要从事公共政策与人力资源方向研究。

[责任编辑 王雅坤]