农民工人力资本提升中的政府作用

胥仕元,耿 昭

(河北大学 政法学院,河北 保定 071002)

农民工人力资本提升中的政府作用

胥仕元,耿 昭

(河北大学 政法学院,河北 保定 071002)

农民工人力资本是整个社会人力资本的重要组成部分,三代农民工具有的人力资本不同,取决于他们人力资本投资不同。当今,政府的教育投资决定着农村的人力资本储备,政府主导的培训对农民工现实人力资本的提升作用重大,政府为改善农村卫生设施和医疗服务而做的努力,为农民工人力资本的持续增强提供了保障。同时,农民工人力资本的提升,将为实现公平就业创造条件。

政府;农民工;人力资本

当今时代,不论是发达国家还是发展中国家,都把提升人力资本作为促进经济可持续发展的重要手段。“据一些经济学家的估算,目前人力资本对经济增长的贡献率已逾70%,远远超出物质资本和自然资源的贡献比率。……而衡量一个国家的经济实力及其发展的潜力,也在很大程度上看它对人才资源整体开发的现状与前景预期”[1]470。我国是世界上最大的发展中国家,在13亿人口中,有9亿多农村人口,对农村人口,尤其是农民工人力资源的开发,进而提升其人力资本,关乎整个国家人力资本的现状和未来预期,因此,对其进行研究和探讨具有重要的现实意义。

一、客观认识农民工人力资本的现状

人力资本是西方学者比较早研究的问题,美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者、“人力资本理论之父”西奥多·W·舒尔茨系统地对其进行了论述,他认为,仅仅从自然资源、物质资源的角度,无法完全说明经济增长的全部原因,有一个重要的因素被人们忽略了,那就是人力资本。尽管对人力资本的表述有诸多不同,但基本上认为人力资本是指通过投资从而在劳动者身上形成的知识、技术和能力等综合素质。强调了一个投资回报的问题,正常情况下,一个国家或地区的人力资本存量越多,那么,这个地方居民的整体素质越高,为社会所做出的贡献应该越大,这说明了能为社会经济发展起到推动作用的并不是人员绝对数量的多少,而是强调了拥有较强人力资本的人员数量的多少。欧美一些发达国家人口数量并不多,但却能创造出多于发展中国家的物质财富,关键就在于有充裕的人力资本并使拥有的人力资本充分发挥其作用。

我国的农民工,从一开始外出做工的“单兵作战”发展到现在的“组团就业”,已经成为产业工人中不可或缺的组成部分,如果提出农民工是否具有人力资本的问题,可能回答是不同的,有的学者会认为,只有企业家、发明家、专利获得者、技术创新人才等才具有人力资本,而普通工人、农民及其他劳动者则不具有人力资本。笔者认为,这种认识是值得商榷的,从学术的角度来讲,“显然是不尊重学术传统、脱离人力资本概念内涵限定而对人力资本外延的一种随意歧解,是一种不负责任或不严肃,也不宜提倡的学术态度”[2]7。从实践的角度宽泛地讲,每个劳动者都具有人力资本,只有多少的区别。要弄明白目前我国农民工人力资本的状况,需要进行一番梳理才能回答,从改革开放到现在30多年的时间,农业部官员对此进行了划分,概括为“三代农民工”。“第一代农民工是20世纪80年代农村政策放活以后出来打工的农民”,“第二代农民工大多是20世纪80年代成长起来的农民,随着90年代我国经济快速发展、经济外向度大幅度提高而外出打工”,“近几年,农民工队伍中出现了一个新群体,就是20世纪90年代后出生的农民工,当然模糊一点也包含80年代末出生的,可统称为‘90后’,他们算是第三代农民工”[3]21。现在也将第三代农民工称为“新生代农民工”。第一代农民工,从年龄来看很难界定,也无法清楚地说明他们大多接受了何种程度的教育以及是否通过教育投资而使自己具备了多少人力资本。一般来说,这一代农民工,外出做工也是“离土不离乡”,他们主要从事比较低端且技术含量不高的体力工作,除少数在做工中学到了一定的技术,积累了一定经验后,自主办企业,大多数还是以从事农业为主。第二代农民工是20世纪80年代成长起来的,外出打工的落脚点是城市,主要从事的行业是建筑业、加工业、纺织业等,尽管这些行业仍然是脏、苦、累的工作,但是已经有一定的技术含量。比如,建筑业的农民工,工作的过程中会发现城市的楼房施工与农村盖房的技术要求是不一样的,他必须具备初步的岗位职责和要求,必须接受必要的安全意识的培训。再比如,加工业、纺织业等行业,在农民工进入工作程序之前都必须接受一定时间的业务培训,尽管受训者不一定会立即感到今天比昨天有什么明显的变化,但在潜移默化中其人力资本已在提升。第三代农民工,即“新生代农民工”,对于新生代农民工究竟有多少人的问题,没有一个统一的说法,“估计有4 000万人左右”[3]21,未来这部分农民工的人数会更多。“新生代农民工”与前两代不同在于,一是他们大多接受了一定程度的教育,或初中或高中;二是他们中的大多数没有种过地,心理上没有父辈那样浓浓的乡土情结,有一种开放的心态;三是具有某种追求平等的意识,希望到城里做工并在城市中生活。同时,“新生代农民工”有其优势,即他们接受新知识、新事物的能力强,反应快,尽管人力资本储量不足,但已初步具备了被进一步开发的潜质。

以上分析可知,在农民工中无疑存在人力资本,对其进行探讨更是非常必要的,因为农民工这支庞大的队伍,已经成为社会发展的强大推动力量,但现实的问题是农民工中人力资本的积蓄还相当不充分,需要通过各方面的努力来进一步提升,笔者认为,政府在农民工人力资本提升过程中责无旁贷。

二、政府作用的多维度分析

著名人力资本专家雅各布·明塞尔认为,“人力资本投资包括教育、职业培训、保健与人力迁移等项活动”[4](作者中文版序言)。西奥多 ·W ·舒尔茨把人力资本投资的内容和范围归纳为五个方面,“(1)医疗和保健,从广义上讲,它包括影响一个人的寿命、力量强度、耐久力、精力和生命力的所有费用;(2)在职人员培训,包括企业所采用的旧式学徒制;(3)正式建立起来的初等、中等和高等教育;(4)不是由企业组织的那种为成年人举办的学习项目,包括那种多见之于农业的技术推广项目;(5)个人和家庭适应于变换就业机会的迁移”[5]9-10。明塞尔和舒尔茨的观点基本相同,学界对这种观点有高度认同,即不论在什么样的社会环境下,以上所述的投资方向,即投资于教育、职业培训、医疗保健等都具有普适性。那么,如何投资才能提升人力资本?通常状态下有三条途径可以选择：一是家庭教育,通过教育投资积蓄人力资本;二是企业组织学习或培训,通过“干中学”提升人力资本;三是政府发挥作用,扮演服务者的角色,使人力资本整体增强。

政府的介入不是市场经济的首选,但是,“在市场经济中,当存在‘外部效应’的情况下,市场机制自身往往难于实现资源的有效配置,这就需要以政府公共政策加以适当干预”[1]348-349。政府是社会的组织者,也是社会的管理者,更是服务者,政府存在的必要性之一就是为国民提供公共产品,从而扮演好整个社会服务者的角色。要使农民工人力资本不断得到提升,政府服务者的角色是企业、家庭等无法替代的。

(一)政府普及义务教育对农村人力资本形成具有基础性作用

这里所说的基础性作用,是说储备人力资本,应该从农村的娃娃抓起,基础教育尤为关键。舒尔茨曾说道：“我主张把教育当做一种对人的投资,把教育所带来的成果当做一种资本。”[5]68亚当·斯密也说：“学习一种才能,须受教育,须进学校,须做学徒,所费不少。这样费去的资本,好像已经实现并且固定在学习者的身上。这些才能,对于他个人自然是财产的一部分,对于他所属的社会,也是财产的一部分。”[6]259“教育投资是促进人力资本形成与积累的核心。它是一种生产性投资,是提高人口素质的关键,同时,众多经济学家认为,教育投资较物质投资会带来更高的利润”[1]350。因此,可以这样认为,教育投资是人力资本投资最基本的方式,它对人力资本的形成起着基础性作用。仅言农村的义务教育,是农民工人力资本形成的基本前提,过去相当长一段时间内,由于我国的国情使然,只要某个人“脱盲”(认识一定数量的汉字)就可以认为具备了一定的人力资本,这是在当时特定的历史条件下的一种最低标准。但这样的情况已经成为过去,随着时代的发展,仅仅识字已不足以提升人力资本。

值得欣喜的是我国普及义务教育的情况比较乐观,“截止2005年底,‘两基’的地区人口覆盖为95%”[7]61。几年过去了,现在的情况应该更好,这说明,政府推行普九的政策已经取得了相当的效果。展望未来,《十二五规划纲要》中写道,“九年义务教育巩固率达到93%”,但值得关注的是,不少地区,包括已经普九的地区的初中生辍学比率在逐年增加,主要原因在于,就业竞争的压力使不少家长对将来子女的发展产生了比较消极的预期,基本思维路径是,免费教育结束后,读高中需要不少的投入,大学需要更多的投入,毕业之后的工作问题却无法预料,那么,索性让孩子尽早离开学校打工挣钱。这种现象应该引起政府和社会的普遍重视,常识告诉我们,对青少年的教育关乎国家未来的发展,只有小学或初中文化程度要成为推动社会发展的中坚力量是比较困难的。因此,对此现象,政府应作为日常工作,常抓不懈,因为,“从义务教育的强制性和免费性特征看,政府有权强制每一个适龄儿童入学接受义务教育,并应为义务教育承担免费的责任”[8]194。接受了最基本义务教育的农村孩子即使将来走不进高等学府,那么,至少为进一步对他们进行人力资本投资提供了知识基础,所以,不少学者建议把制止初中生辍学纳入干部的政绩考核中,不失为一种可以借鉴的办法。

(二)政府组织或委托专门机构进行培训对农民工人力资本提升具有关键性作用

知识经济时代,培训已经成为从事岗位工作前必不可少的环节。没有好的培训就没有好的工作绩效,农民工从田野走向城市,工作性质的变化会对农民工素质提出新的要求,许多农民工也意识到了这一点,特别是新生代农民工,他们的要求不是单纯干活挣钱,而是有一些文化和精神上的要求,他们渴望充实自己,希望有更好的就业环境,更希望政府能提供更好的职业技能培训。严格来讲,培训应该是政府、企业、农民工自己多管齐下来完成的事情,但企业对短期雇佣的农民工的培训投入有个支出与收益的比较权衡,因此,除了基本的技术要求和必要的安全保障外,企业的培训投入可能不会很多,这一由企业的目的是追求利润的客观情况导致的结果,我们应理性地对待,不能指责企业本身工作的不到位。另外,农民工自己会就提升自身的人力资本投入多少,也是个大大的问号,上述新生代农民工比第一代农民工可能有更强的投资意识,但一个基本的共识是,如果是立马见效的培训大家会趋之若鹜,而长线的培训教育则可能无人问津,农民工不得不考虑培训的费用问题,“有的地方办各种技术知识培训班要收一两千元钱,甚至要收两三千元钱,有部分农民工付不起,只好望‘班’生畏,无钱难过培训班”[9]182。针对现实情况,政府首先应该有责任意识,担负起培训农民工的责任。其次,可以从政府财政中适当划拨经费委托对口的专门机构对农民工进行培训,制定适当的补偿性人力资本投资的政策,可喜的是《十二五规划纲要》已明确表示：“建立农民工基本培训补贴制度,推进农民工培训资金省级统筹。”但愿这种规划能够尽早落实到位,达成这样一种结果,“企业不愿提供的培训可以由政府提供,减少农民工的学习成本,增加其人力资本,增强就业谈判的筹码”[9]173。

(三)政府公共医疗设施和卫生保健服务的完善对农民工人力资本的提升具有保障性作用

“人力资本理论把每个人的健康状况都当作是一种资本的储备,即健康资本,并认为它要通过健康服务来发挥作用”[5]49。在人力资本应该具备的诸多素质中,身体素质是其他一切素质的载体,没有良好的身体素质,探讨就业、工作问题只能是空中楼阁。近年来,随着新农村建设的展开,政府在农村公共医疗设施和卫生保健服务方面有比较大的投入。如创建整洁的村容村貌,不少偏远地区的自来水入户工程,改旱厕工程等,在一定程度上改变了农村的卫生环境,有益于村民的身体健康。正如有学者所言：“对医疗保健投资的直接结果是延长了人的平均寿命和劳动年限,相应地也延长了人力资本的寿命。”[10]10同时,许多地区陆续建立了村民医疗合作组织、逐步推进农民工医疗保险等,在解决大病医疗保障方面起到了积极作用。

但是,目前来看,基于社会的发展和农村发展的要求,我国农村的公共卫生和医疗服务还不尽如人意,“农村乡镇卫生院人员中,本科毕业生仅占1.6%,有21.6%的卫生人员没有任何学历。村级卫生室一般是一个医生兼护士,这些医生基本上没有专业学历,医疗设备就是一个听筒”[7]61。这一数字尽管不能代表农村医疗卫生状况的全部,但它给我们以提示,农村的医疗卫生事业亟待加强。在目前情况下,政府在进行制度设计时,是否可以像鼓励大学生村官一样,鼓励医学专业的大学生毕业后到基层去,笔者认为,只要相应的激励政策到位,这一设想是能够现实的。

(四)政府积极促成农民工人力资本的提升符合就业能力理论的基本要求

无论是教育学、管理学、还是其他学科,至今也没有形成关于就业能力理论定义的一致性看法。“尽管如此,学者们都肯定了就业能力理论对解决就业问题的积极意义,并将对就业能力理论的关注聚焦于最终实现就业、稳定就业和再就业上,他们对就业能力理论的核心意义和内容描述也具有一致性,即就业能力是指劳动者获得工作和保持工作,并在需要时重新获得就业的能力”[11]75。毋庸讳言,农民工的根在农村,至少目前来说还谈不上失业,亦即在城市找不到合适的工作可以回到农村去,以祖祖辈辈流传下来的耕作手段完全可以从土地上有所收获。但如果中国社会中这样的农民越来越多,我们国家的整体发展必然会受到影响,因此,不是从主观上刻意要提高农民工的就业能力,即人力资本,而是客观上要求农民工的就业能力必须与社会的发展同步前进。前文所述,使农民工子女接受最基本的义务教育,即使将来仍然是第四代乃至第五代农民工,那么他们也是具有相当人力资本的农民工。让现实的农民工接受工作中所必须的基本培训,对他们的身体健康提供必要的保障等,都对增强农民工的就业能力,提升农民工的人力资本无疑具有重要的作用,也符合就业能力理论的基本要求,因为“它主张从消极补贴的方式转向学习、培训和获得工作经验等积极的人力资本投资战略,注重通过劳动者个人就业能力的提升,提高劳动者的市场适应能力以解决就业问题。无疑,这是提高个人素质和劳动技能等的最重要方式”[11]75。

三、农民工人力资本提升的有益反思

我们所进行的理论探讨是以现实为依据的,政府在农民工人力资本提升中显而易见发挥着重要的作用,如果除了已有的成就,能够使我们的其他设想和期盼成为现实,则益处颇多。

(一)农民可以就近创业减轻生活压力

创业需要资本,人们常说,某个著名的企业家想当年是白手起家,不难想象,白手起家就能够干出一番事业,除了打拼,靠的就是人的智慧和谋略。农民工的知识、技能积累达到一定程度,肯定会有自己创业的想法,当企业家,做老板等等。这些朴素的想法付诸实践,则会带动一方发展,著名经济学家厉以宁多年前曾说过：“全国8 000多万民工自己在培养自己,这是巨大的人力资源投资。他们只要回去三分之一或四分之一,家乡就要起变化。”[12]114笔者认为,这种变化一是促进地方经济发展,二是农民工理想的实现,这是个双赢的结果。

同时,不难看到,改革开放30多年来,中国农民工“候鸟式”的迁徙是世界范围内少有的现象,这种迁徙,增加了交通压力,增多了安全隐患,也增加了农民工的经济负担。以中国特有的现象“春运”为例,我们假设一种情况,因为路途远近不同,取个平均数,假如一个农民工往返一趟的平均路费为500元,“据多部门的分析估算,一般概念上的农民工约2亿多人,其中进城务工的在1.5亿人左右”[3]21。我们再把这个数字压缩一下,试想在春节期间有1亿农民工往返,这个路费消耗也大得惊人,而这都是农民工的血汗钱。这种支出只是农民工远赴他乡诸多支出中的一部分,再试想,如果农民工本身具有一定的知识和技能,能在家乡创业,那么,这些不必要的支出就会省下来,就有相当一部分农民的生活会宽裕许多。

(二)消除不公平感、满足精神需求

公平是相对的,公平也是有比较的,理想当中应该人人平等,但不可否认的是,理想与现实毕竟有较大的距离。令人欣喜的是,政府已经关注劳动者的劳动环境和精神需求。在2010年《中国的人力资源状况》白皮书中多次提到“实现人的体面劳动”。尤其是“新生代”农民工,对体面劳动追求更加迫切,他们本身就具有强烈融入城市的意识,外表的光鲜已经与城市人别无二致,一旦以“新生代”为主要群体的农民工具备了相当的人力资本,就可以竞争那些有一定技术含量的工作岗位,那种以往存在的不公平感就会减弱甚至消失,使农民工在辛勤工作的同时得到精神的满足,这是公共管理所追求的目标,但前提是必须具备充分的、有竞争力的人力资本,否则,一切都是奢谈。

四、结 语

从农民工人力资本形成和提升的角度分析政府的作用,是把西方的理论创设与我国实际结合的有益尝试,尽管这一理论引入我国的时间不是很长。但人力资本理论的良好应用以及现代政府服务理念的逐步形成,使我们可以站在高起点,奉行“拿来主义”原则,借鉴其基本精神,培育高素质的农民工队伍,惟其如此,才能使作为人力资本重要组成部分的农民工群体在民生建设中发挥越来越重要的作用。

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[12]转引自余红,丁骋骋.中国农民工考察[M].北京：昆仑出版社,2004.

The Government’s Function in the Promotion of Human Capital of Migrant Workers

XU Shi-yuan,GENG Zhao
(The College of Law In Hebei University,Baoding,Hebei 071002,China)

There is no doubt that the migrant workers have human capital.This kind of human capital is an important part of the whole society’s human capital.Depending on their different investment on human capital,three generations of migrant workers have different human capital.Nowadays,the government’s investment in education decides the rural reserves of human capital.The training leaded by government plays an important role in promoting the real human capital of migrant workers.The government’s efforts to improve health facilities and medical services in rural area provide the security to the constant promoting of the human capital of migrant workers.At the same time,the promoting of the human capital will create employment conditions for the realization of fair.

government;migrant workers;human capital

C936

A

1005-6378(2011)05-0057-05

2011-03-21

2011年度河北省社会科学发展研究课题“农民工弱势地位改变中的政府作用研究”(编号：201103256)

胥仕元(1966-),男,河北涿鹿人,河北大学政法学院教授,博士,研究方向：公共部门人力资源管理与人事行政思想。

[责任编辑 王雅坤]