论党政官员不当行为对党执政合法性的挑战——以群体性事件为视角

谷满意

(同济大学马克思主义学院，上海 200092)

GU Man-yi

(School of Marxism，Tongji University，Shanghai 200092，China)

论党政官员不当行为对党执政合法性的挑战
——以群体性事件为视角

谷满意

(同济大学马克思主义学院，上海 200092)

群体性事件大都是由于党政官员的不当行为等造成的。而群众的拥护和认同是党执政合法性的基础之一，在社会转型阶段，如果再不以新思维面对这个问题，不仅政治稳定无从谈起，执政合法性也会受到挑战。而解决此问题的重要条件就是要求党政官员观念的转变，并以此促进其执政行为的改变。

执政合法性;挑战;群体性事件;党群关系

我国现阶段处于社会转型的过程中，社会矛盾逐步凸显，由此引发的群体性事件日益增多，特别是20世纪90年代以来，群体性事件呈现出多发高发态势。1993年我国共发生群体性事件8 709宗，此后一直保持着快速上升的趋势，2006年达到约90 000宗，增长了10倍［1］。近几年，群体性事件居高不下，2009年全国共发生群体性事件仍然高达近90 000宗，而且呈现出事件规模不断扩大的趋势［2］，也出现了如群体参与的广泛性、一定程度的组织性等新特点。群体性事件作为一个新名词在2009年9月再版的《党的建设辞典》中被收录，可见其重要程度。“群体性事件”的界定目前仍然有争议，但一般认为是指具有某些共同利益的群体，为了实现某一目的，采取静坐、冲击、游行、集会等方式向党政机关施加压力，出现破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件，可分为群体性暴力事件和群体性非暴力事件。群体性事件所反映出的党群关系出现的新问题，不仅关系到社会稳定，更触及到党的执政合法性问题。

一、党政官员不当行为对群体性事件的促发作用

早在2006年2月，温家宝就在国务院第四次廉政工作会议上一针见血地指出:“有些地方发生的损害群众利益问题，甚至群体性事件，很多与政府部门及其工作人员不依法办事、不按政策办事有关。”［3］这也指出了群体性事件爆发的根本原因。

国内学者在群体性事件爆发原因的研究上已经做了较多的工作:(1)郭严森认为，群体性事件爆发的原因主要有三个:社会弱势群体的正当利益受到严重损害，是引发群体性事件的根本原因;社会弱势群体和强势群体之间力量对比关系严重失衡，从而导致利益博弈失衡，是促使矛盾不断积累的主要原因;个别地方政府和官员被强势群体和特权阶层“俘获”，是导致矛盾不断激化的直接原因［4］。(2)胡娟认为，群体性事件的成因主要是:利益矛盾是产生群体性事件的经济根源;官僚主义和腐败行为是群体性事件发生的政治根源;群众民主意识增强，法制观念淡薄，是群体性事件产生的文化因素;社会转型期的矛盾是群体性事件产生的社会根源;心态失衡是群体性事件发生的心理根源;基层组织控制力弱化，社会权威结构失衡，是群体性事件产生的体制根源［5］。(3)闫纪建认为，群体性事件的原因是:社会系统出现的结构性失调、利益诉求渠道不畅通、群众利益诉求遭遇体制性迟钝、社会分配不公、地方政府与民夺利等［6］。(4)张传鹤认为，近年来我国之所以频发群体性事件，主要原因在于:有些地方党委、政府的工作中还存在缺点和不足，或在面对新情况、新问题时工作上有些不适应;部分企业老板缺乏社会责任感，自私自利，为富不仁，制造了不少可能引发群体性事件的社会矛盾;部分群众思想政治素质不高，缺乏大局意识、法律意识和分辨是非的能力，有意无意地促成了大规模群体性事件的发生;少数人别有用心，蓄意制造事端等［7］。从国内学者的诸多分析当中可以得出一个十分基础的、导致群体性事件爆发的原因，那就是党政官员的不当行为。

群体性事件的作用存在着辩证的两个方面，张爱军在谈到群体性事件时认为其实质就是维权，而且把群体性事件定义为群体性维权事件，其意义是十分巨大的:公民与现政权的基本矛盾会得到逐步缓解和解决、有利于维护宪法权威、有利于促进和谐稳定、有利于顺应时代潮流、有利于充分吸取社会主义国家的经验教训等［8］。然而，群体性事件的破坏性作用也是不可忽视的，能否正确处理我国转型期群体性事件并有效缓解其多发高发的态势，对党、政府和各级领导干部执政能力、执政水平提出了严峻挑战［9］。这种挑战的实质就是党的执政合法性问题，这也是由党群关系的性质所决定的。

二、促发作用对党执政合法性的挑战

党政官员的不当行为对群体性事件的直接促发作用，使得党群关系遭到严重破坏，进而对党执政合法性提出了挑战。执政合法性概念来源于西方政治学中的统治合法性，要理解党执政合法性问题必先要了解统治合法性本源的含义。政治统治合法性首先强调的是合法性，合法性一词原先多来自于法律，指事实、行为等构件合乎法律的要求，严格限制在法律所规定的界限之内;后引申在政治上指的是统治政权的权威受到人民的尊重或人民承认服从权力的义务，是统治者与人民双向作用的结果，侧重于权威的正义性与正当性上，统治者可以此来要求人民服从。政治合法性主要包括两层涵义:一是社会成员对现行政治统治的一种自愿认同、服从和拥护;二是政治统治能否以及在多大程度上以社会大多数人所认可的方式运行［10］。政治实践中的合法性，主要包括两个方面:一是取得政权的方式;二是运用政权的方式，关键都是在于要取得人民对政治统治者的认可，这是最为根本性的基础。政治合法性一旦存在，就必然存在对立面合法性危机。改革开放以来，通过调动人民群众的主动性、积极性、创造性，大力发展生产力，提高人民生活水平，以经济绩效为主导的执政合法性为中国共产党赢得了坚实的合法性基础。但是，市场经济的发展伴随着人们权利意识的觉醒，孕育着民主政治的要求。人们越来越清醒地意识到强力并不构成权力，只有对合法性的权力才有服从的义务，这就对中国共产党的执政合法性提出了更高的要求，其获得合法性支持的难度日益增大［11］。这就对党政官员提出了更高的要求，要求党政官员更加重视其执政行为可能为人民群众利益带来的影响。

然而，现阶段部分党政官员的不当行为已经对党群关系构成破坏，成为造成群体性事件的重要原因，已经对执政合法性构成了挑战:

1．部分党政官员权力使用方式的违法和不当。中国共产党在权力行使的本质上是接受人民的委托，党政官员手中的权力是公共权力，是人们通过合法的途径授予的。而在权力行使过程中，违反这一原则已经成为常态:(1)公共权力存在私有化和准黑化现象。造成这样的原因主要是党政官员由于体制、党性及素质等各种原因，根本难以认识到权力的公有性质。一是私有化，就是把公共权力看成是个人掌握的一种可以加以利用的资源，并且可以作为获取其他所需的一种交换资源。这就使得公共权力逐渐演变为名义上是人民所赋予，但实际上却为掌控权力者的个人所有物，让其为特定的个人或者群体服务。二是准黑化，部分党政官员与社会经济资源垄断者以及社会精英阶层，甚至连同社会下层帮会，出于共同社会利益需求结成利益共同体，利用公共权力和制度漏洞，逐渐形成以某个权力或者利益为中心，以利益最大化为目标的利益团体，具有准黑性质。这种私有化和准黑性质的公共权力异化，在很多时候侵犯的就是人民群众的公共利益，造成人民群众对党执政方式的不满，危害党执政合法性基础。(2)行政权力滥用现象较为普遍，行政执法较为随意。这在现阶段以各种形式表现出来:一是越权行政，随意行使权力，根本不顾及人民群众利益，在日常社会生活中对人民群众随意干涉，甚至使用手中的暴力机关非法侵犯人身权利，经济生活中对经济管理出现以权代法，严重影响经济的发展，在政治生活中，民众的民主权利被随意践踏;二是裙带关系用权较为普遍，行使权力的过程中涉及到血缘或者其他关系的人，采取不同的执法方式，这样也使得腐败更加盛行、难以遏制;三是在相关涉及到人民群众利益的决策时，缺乏科学性与严肃性，结果往往是祸国殃民，严重危害党群关系。

2．部分党政官员利用政府权力与民争利，造成的现象是政府与民争利，严重破坏党和政府在民众心中的形象。胡锦涛早就强调，社会要达到和谐、稳定、不折腾，科学发展才能够持续，实现目标的关键点就在于“政府不要与民争利”。“政府与民争利”只能表明政府利益与广大群众利益一致性出现了问题，政府的行为未必都在代表人民的利益，这严重违背党的“三个代表”思想。而现今爆发的群体性事件大都由于利益纠纷所引起，党政机构的工作应是维护和保障人民群众的利益，当出现利益冲突时应以人民群众利益为重。只有相关党政机构做到不与民争利，并及时畅通民众的诉求渠道，建立公正的裁决机制，才能得到人民群众的拥护和信任，巩固和维护党的执政合法性。政府与民争利主要就是党政官员利用权力侵犯人民群众利益的结果，现今很多学者和党政官员把人民群众维护其利益看作是一种不正常的现象，由此而引起的冲突的责任多归咎于民众的各种不正常心理上。即使民众心理存在问题，学者和党政官员也必须明白，造成这样心理的原因是部分党政官员利用手中的权力，使得党政机构已演变成为一个与民争利的利益集团，它们依靠手中权力可以轻易获得超常规利益，使一部分国家财富以各种渠道或公开或秘密地变成了私人的财富。由此，造成群众对党和政府的公信力产生质疑，从而对党执政合法性形成挑战。

3．部分党政官员实际做着侵害人民群众利益的事情，而维护人民群众利益成为形式化或者出于宣传需要的工作。现阶段党政官员在关系人民群众利益维护的重大问题上，总是会存在立场和行为上的问题，造成损害人民群众的利益，这是群体性事件爆发的重要原因。胡锦涛曾多次指出“群众利益无小事”，但很多地方党政官员表面上在执行党中央的决定，但实际上却根本没有把维护群众利益放在心上:公共决策随意性所造成的公共财政损失司空见惯;出于面子工程或者政绩工程，公共财政随意浪费，并且使用公共财政中饱私囊;知法犯法，不依法办事，滥用强制手段，政策不落实;司法不公正，办关系案、人情案、金钱案;根本无公仆意识，藐视人民群众的力量，服务意识差等问题。这些情况的发生，不仅导致了问题的积累、矛盾的激化，而且也损害了群众的根本利益，破坏了人民群众长久以来对党的信任和支持。

4．部分党政官员不仅在推进社会公正和公平的问题上无所作为，甚至已经成为社会两极分化的助推器。现今必须认识到的是，如果在很长时间内看不到共同富裕实现的前景，就会引起人们对共同富裕原则的怀疑，从而动摇人们对社会主义的信仰［12］。现阶段党中央一再强调政府要在推动社会公正和公平上发挥自己的作用，目前中国社会中确实存在着严重的不公正和不公平现象，主要的不是指人们的收入存在差距，而是指存在着大量的、用不公正的手段获取或者说是凭借对行政权力的控制换取财富的现象。人民群众不满的并不是合法途径致富所造成的收入差距，而是通过贪污受贿、以权谋私造成的财富分化。大部分群众都无法接受这样的社会现实:一方面是少数权势者凭借特权成为暴发户，另一方面却是千百万普通劳动者被迫下岗失业，陷于贫困之中，其基本生存权失去保障;社会财富主要不是集中到勤劳致富、守法经营者之手，而是集中到了特权持有者、攀附权势者、贪污腐败者之手。这些问题不解决，执政合法性障碍就不能消除。

中国社会主义革命和建设的顺利开展和进行，从根本上离不开人们群众的理解和支持。不管是法治建设、制度建设、民主建设，还是经济发展、政治反腐、文化繁荣，等等，其目的都是为人民服务。只有维护、发展和保障人民群众的利益，才能从根本上巩固党执政合法性的基础。

三、巩固党执政合法性的几点建议

李普塞特指出:“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”［13］阿尔蒙德也认为:“如果某一社会的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这种政治权威就是合法的。”［14］这就需要党政官员在再认识党执政合法性问题时，解放思想和实事求是。

1．重新认识党执政合法性的基础和来源。要突破历史传统思维，认识新时期党执政合法性的基础、来源及其本质:(1)革命造就合法性的时代局限性。众所周知，中国共产党的执政地位是历史的选择，这就是中国共产党是顺应国家寻求独立与富强的要求而产生的，并在此取得了成功。在这一过程中，党与广大人民群众建立起了紧密的联系和深厚的感情，以自己的正确纲领和实际行动向人民充分展示了自己的先进性，赢得了人民群众发自内心的支持与认同。革命胜利后，中国共产党理所当然地取得了执政合法性，成为新中国各项革命和建设事业的领导核心。需要看到的是，革命合法性只是在争取国家独立自主时的作用，有其历史和任务局限性。(2)意识形态上寻求的合法性是最基础的，但是其并不能代替实际政治统治的合法性。在所有合法性资源中，意识形态是最为基础的部分，它为政治体系的合法性提供道义上的诠释，它通过培育社会成员对于政治体系的合理性认同和情感来起作用，有助于政治权威的形成［15］。中国共产党通过在全社会牢固确立马克思主义意识形态而巩固执政合法性，可以称之为意识形态合法性。意识形态的合法性在新时期面临着各种挑战，使得这一合法性资源也面临着障碍和危机。更为重要的是当意识形态宣传与社会实践存在差距时，将会为执政合法性带来更为严峻的挑战。(3)执政绩效，特别是经济绩效成为新时期执政合法性基础，这一点并不能作为执政合法性最为根本性的基础。社会经济长足发展、民众物质文化需求充分满足，执政合法性必然获得民众支持和肯定。同时应该看到，以经济绩效为主导的合法性是有一定的局限性的，能否保持经济的持续发展，从而支撑执政合法性，有时并不完全取决于人们的主观意志，客观因素可能给以经济绩效为主导的合法性带来许多变数［16］。意识形态削弱、政治腐败、社会分层、经济绩效的不确定性等，在逐渐地削弱上述合法性的基础［17］。其实不管从哪个方面讨论和阐述党执政合法性基础，其核心点和关键点是党群关系。如果不解放思想，关注点只是放在其他方面，即使其他方面做得再优秀，如果忽视人民群众的根本利益，这样的结果只能是削弱党的执政合法性基础。

2．改变违法的执政方式，换一种执政思维，做到具有法治思维。现今存在于行政执法中的违法行为严重危害党群关系:经常出现的违反法律、法规、规章和政策规定，损害群众利益的行为;行政管理和行业监管中损害群众利益的行为;行政执法中损害群众利益的行为;国有公共服务单位损害群众利益的行为，等等。转换思维突出表现在腐败行为治理的问题上，要求全党上下必须充分认识腐败现象滋生蔓延形势的严峻性和危害性，充分认识反腐败斗争的重要性、紧迫性、复杂性和艰巨性，开展坚决有效的反腐倡廉斗争。这就需要执政党按照法治的原则对国家和社会进行领导，根据宪法和法律的授权，按特定的执政方法、执政权限和执政程序进行执政活动:(1)党政官员要树立法律至上的观念，要摆正自身的位置，要意识到执政党同其他政党一样，绝不存在凌驾于法律或超越法律之外的特权。(2)党政官员权力行使以及各种行为都必须限定在法律范围内。依法执政要求通过法律对党的领导尤其是执政权的范围作出具体规定，在法律上明确禁止党组织事实上行使国家权力的直接执政方法，完善执政法律程序以及监督执政行为。党政官员在以下问题上必须树立明确的思想观念:按照法定程序提出立法和施政建议，并依法推动其通过法定程序上升为具有普遍约束力的法律和国家权力决定，而不是拍脑袋与凭感情;认识到执政活动中的违宪违法行为的追究和校正机制严格执行的必要性，等等。这种意识的建立可以使得依法执政得到较为有效的执行，可以有效抑制权力的滥用，从而使党的执政地位在制度上获得广大人民群众的充分认同，有效地巩固党的执政合法性。

3．深刻理解科学发展观，坚持“以人为本”的执政思维，满足人民群众各种合理利益的需求，促进社会的公平与正义。随着经济和社会的发展，人民群众的利益也趋于多样化。在建设有中国特色社会主义市场经济的情况下，针对目前经济发展过程中利益多元化速度加快的趋势，要通过税收和社会保障制度等多种方式进行利益调节和社会资源的合理分配，以实现社会公平和改革开放成果的合理分配。党政官员所制定的政策措施和所执行的工作，都应该正确反映并有利于妥善处理各种利益关系，都应认真考虑和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益。但是，最重要的是必须首先考虑并满足最大多数人的利益要求，这始终关系到党的执政的全局［18］。只有这样，党才能代表最广大人民群众的利益，才能贯彻科学发展观的根本要求。

4．转变发展思维，树立科学的绩效观，追求政治、经济、自然发展思维，以维护党新时期执政合法性。科学发展观一再强调政治、经济的全面发展，在经济发展的同时，更要重视民主政治与经济发展相适应，以充分保障人民群众新时期的民主权利，使得政治和经济发展相互协调，这样也可以促进党政干部思维和行为的转变，有利于增强党的执政合法性。在转变经济发展思维时，还要注意经济发展与自然环境的协调问题。在现今经济快速发展的同时，我国也出现了人口形势严峻、环境污染日益加剧、不可再生资源日益枯竭等一系列问题，这就要求党政官员在转变经济发展思维时，要充分注意人口的承载力、环境的承受力、资源的支撑力，在控制人口、保护环境、节约资源的前提下发展。只有这样的发展才能够实现政治、经济、社会与自然的全面和谐与协调，才能够真正维护人民群众的利益，取得人民群众的认同，巩固新时期党执政合法性的基础。除此之外，还要坚持以民为本的经济发展绩效观，发展经济的目的就是在于人民群众最大的福利改善上，要特别重视民生。

党的执政合法性问题，不仅关系到社会稳定，更关系到党的生存。当政治制度价值取向和行为指向广大人民根本利益时，人民就会把执政党及其国家政权视为合理合法的。这样，社会认同系统就能始终处于法律制度和有序的政治环境中，进而稳定地发挥其生成和实现合法性的功能和作用，以保证共产党长期执政和国家长治久安。

［1］于建嵘．理智对待不同性质的群体性事件［EB/OL］．［2009－04－09］．http:∥news．163．com/09/0409/08/56EOOK9A000120GR．html．

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On the Challenge of Misconducts of Party＆Government Officials to CPC Governing Legitimacy——Viewing from Group Incidents

Large numbers of group incidents are caused by the improper behaviors of the Party and government officials．Because the support and identification of the public is one of the bases of the ruling party legitimacy，in such important phase of social transformation，if our Party and government do not face this problem with new thinking，political stability would be out of the question，even the Party’s governing legitimacy would be challenged．The important condition for the solution to this problem appeals to the change of concept of the Party and government officials so as to improve their ruling behaviors．

governing legitimacy;challenges;group incidents;party-masses relationship

D 25

A

1004－1710(2011)04－0048－05

2011－03－13

谷满意(1980－)，男，安徽凤阳人，同济大学马克思主义学院2008级博士研究生，研究方向为思想政治教育、中国政治发展与国情教育。

［责任编辑:张文光］

GU Man-yi

(School of Marxism，Tongji University，Shanghai 200092，China)