论村民自治组织保护环境的法律保障*

陈丽华

(广东商学院 法学院,广东 广州 510320)

论村民自治组织保护环境的法律保障*

陈丽华

(广东商学院 法学院,广东 广州 510320)

近年来,农村的生态环境在不断恶化。这种结果的产生与农村缺乏环保管理和监督机构相关。功能正常的村民自治组织能有效地保护环境,我们应当从立法上确立其农村环保机构的地位。《环境保护法》应当规定村民可以委托自己选举出来的村民自治组织管理本村环境,并对村民自治环保机构配置相应的职权。

农村生态环境;村民自治环保机构;法律保障

最近一段时间,笔者在广东省对农村的环境保护问题进行了实地考察,发现其生态环境近十年来在逐渐恶化,中部经济发达地区和南部地区污染比较严重。在2005年以前,北部污染程度相对较轻。但是,随着中部经济发达地区的工业向内地转移,北部的污染在不断增加。该省农村的水污染是最为突出的。北部有些从邻省流进的河流已经初步污染,经过该省境内污染加重,包括省会在内的八个地区都出现了“劣Ⅴ类”①依据地表水水域环境功能和保护目标,按功能高低依次可以把水质划分为五类:Ⅰ类,主要适用于源头水、国家自然保护区;Ⅱ类,主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产场、仔稚幼鱼的索饵场等;Ⅲ类,主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区;Ⅳ类,主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区;Ⅴ类,主要适用于农业用水区及一般景观要求水域。劣Ⅴ类是完全被污染了的水,发出臭味,不能作任何用,是需要治理的水。水质河流。生态环境污染导致农业减产,农产品有毒含量增加,村民健康状况下降。全国其他省份的农村也存在类似的现象。

这种状况的出现,固然有许多原因,而农村缺乏环保机构是其中一个重要的原因。由于国家环保机构设立在城市,农村缺乏专门的机构,虽然许多村的村民自治组织订立了《村民环境公约》等环保规章制度,采取了一些保护环境的措施,然而,由于我国法律没有给予村民自治组织相应的权利,农村的污染还是没有能够得到控制。本文认为,我们有必要将村民自治组织作为农村的民间环保机构,[1]在此前提下,通过法律赋予其环保职权。

一 农村污染的特点使村民自治组织的环境管理成为必要

现行环保法规定国家环保机构是保护环境的专门机构。在环保机构的不懈努力下,我国的环境保护确实取得了可喜的成就——不断改善的城市空气,整洁的市容,循环经济的发展等等。然而,同样是国家环保机构管理下的农村,污染却在日益加重。这种情况的出现,我们不能简单地归因于环保机构在农村环境管理中的失职,从农村本身的特点和污染的特征来寻找原因或许会更准确一些。

农村的环境污染有着与城市污染不同的特点。城市污染主要是“点源污染”①指有固定排放点的污染源.,而农村的“面源污染”②指没有固定排放点的污染源.比较突出。比如,农业生产导致的污染大多是面源污染,并且呈现出三个明显特点:一是排放主体的分散性。与点源污染的集中性相反,面源污染具有分散性的特征,众多主体排放的污染随流域内土地利用状况、地形地貌、水文特征、气候、天气等的不同而具有空间上的异质性和时间上的不均匀性。二是随机性和不确定性。例如,农作物的生产会受到自然(如天气等)的影响,因为降雨量的大小和密度、温度、湿度的变化会直接导致化学制品(如农药、化肥等)对水体的污染情况的变化。三是不易监测性。通常只能对受害地监测,很难监控排污源等情况。[2]加之,农村相对于城市来说,地域辽阔,居住分散,而国家环保机构设置在城市且人员不多,虽然可以成功地治理城市的点源污染,但对农村的面源污染未能做到有效管理。

农村与城市污染特征的不同,决定了不能用治理城市点源污染的方法来治理农村的面源污染。而我国目前的诸多环保法律法规,如《环境保护法》、《水污染防治法》等,对农村的环境管理和污染治理缺乏特殊的考虑。例如,目前对污染物排放实行的总量控制制度只能对点源污染实行有效控制,对解决面源污染则意义不大;像污染监测制度只是针对城市而言的,没有农村检测标准,更谈不上在农村如何实施;“谁破坏谁补偿”的通用政策也不便在农村执行,因为像农药、化肥所污染的主要是土壤和地下水,很难查出破坏者及其破坏程度;对诸多小型企业的污染监控,也由于成本过高而难以实现。国家环保机构即使认真履行职责,依照现有的法律管理农村环境也不太可能会取得好的成效。

此外,村民自治组织处于村民与政府之间的中介地位,它作为政府和农村社会信息沟通的桥梁和纽带,可以有效地协调政府和农村、村民间的利益关系,实现农村共有利益和村民个体利益的充分表达。它不仅可以有效率地协调组织体内各村民的行动,共同维护所在区域的生态环境,而且可以使政府的环境保护政策、法律法规有效地推行,以实现村民享有良好生产和生活环境的权利。

因此,农村环境保护和治理的对策只能依据农村的特征来确定。农村污染的分散性、随机性、不易监测性等特点决定了仅凭国家环保机构的力量来管理农村环境会显得力不从心。如果我们转换角度来观察农村的情况,也许能发现村民自治组织作为农村的环保机构比较合适。因为,农村是以居住地为单位划分的,通常,每个居住地的村民生产、生活习惯具有趋同性,生态特征基本相同,污染特征也相同或相似。比如,广州市白云区钟落潭镇长腰岭村家家户户办作坊生产裘皮服饰,广州增城市黄塘村家家户户生产当地著名特产——香脆可口的“黄头菜”,设置在广州市花都区东边村的企业主要是皮具制造企业,设立在广州市番余区南约村的企业主要是化学制造企业,农业病虫害也主要是以村为地域特征发生的,其防治方法也类似。所以,对于农村的环境污染,我们应当发挥村民的积极性,依靠村民自治组织根据每个村的污染特征来处理,让所有污染农村环境的行为都在国家环保机构和村民环境保护组织的有力监督网下得到控制。[3]

二 村民自治组织的环境管理有助于农村环境资源的合理配置

村民自治组织作为农村环保机构有许多好处。当地村民最了解他们所处的环境,能够以可持续发展的方式管理自然资源,制定保证自然资源风险最小化的各种规章制度;能够针对村内部资源滥用的实际情况对症下药,提出解决方案。更为重要的是,村民自治组织的管理较之政府投入,更符合可持续发展模式。单纯的政府投入也许可以创建一两个环境管理的典型,但没有足够的财力推广到所有的地区。而村民自治组织的自我管理、自我发展的特点使得环境建设的可持续具有了可能性。

一般而言,其规章制度所规定的对违法者进行处罚的内容只能涉及经济制裁,比如对违反环保规章制度的罚款。而对不符合环境要求的企业所实行的关、停、转等措施,则只有在经过国家环保机构的批准和授权后才能执行。对于拘留、刑罚等具有人身强制性质的制裁,村民自治环保机构无权规定,只能由国家相关职能部门来决定和执行。

因此,通过立法的形式授予由村民组成的组织以民间环保机构的法律地位已经成为了许多国家保护农村环境的重要措施,我国环境保护法应当学习他国的立法经验,确立村民自治组织农村环保机构的地位,将保护农村环境作为村民自治组织的权利。有了法律的保驾护航,村民自治组织作为农村的环保机构就可以依法行使保护农村环境的职权。

在农村的环保实践中,某些处理城市污染非常见效的方式,在处理农村污染时却没有效果。比如,珠三角的一些农村建立了垃圾无害化填埋场,广州增城市已经展开了在农村建立生活污水处理厂的试点。这种方法对于治理生活污染有一定作用,但是,在这些地区并不是所有村民都自愿将垃圾集中处理,许多住宅周围、路边依然废物横飞。农村污水处理厂能治理农村生活污水,而对于农业生产中农药、化肥的不合理使用而导致的污染则没有效果。由于农村污染发生的原因和治理条件都与城市存在着差别,因此,对于农村环境污染,简单地套用城市污染的解决方法是行不通的。比如,规模以上的工业企业的污染排放具有集中性、污染物的相对单一性、以及企业经营相对规模性等特点,末端治理③指在生产过程的末端,针对产生的污染物开发并实施有效的治理技术.方法在多数情况下是可行的甚至是惟一的方式。而农村的生产、生活污染、工业污染以及畜禽养殖场污染,则会因为污染本身的分散性、隐蔽性而不适宜采用末端治理。况且,作为治理城市工业企业污染的主要手段,如末端治理等适用农村本身就存在技术、经济障碍等诸多问题,根本解决不了农村环境污染。

因此,村民自治组织的环境管理其本身的特质有助于农村推进环境资源和污染治理的优化配置和合理布局。在珠三角地区,一些村民自治组织事实上已经行使了环保职能。如村环保规章制度的制定;垃圾无害化处理是以村为单位来收集,由村民自治组织专人负责运输至填埋场;污水处理设施也是以村为单位建立,由村民自治组织负责管理;森林管理也是以村为单位进行的;租用农村土地设立在农村的企业,则由村民自治组织派专人进行监督。

因此,村民自治组织成为农村环保机构是保护农村环境的必然选择。据我们对广州市1142个自然村的考察,发现有90%以上的村民反映村民自治组织是能发挥环境保护的核心作用的。在我们对广东省23个自然村的抽样调查中发现,80%以上的村民希望在政府和村民自治组织的领导下保护好身边的环境。村民自治组织作为农村的环保机构应当在国家环保机构的领导和监督下依法行使环保职权,国家有关部门、社会组织和公民包括村民都有权监督村民自治组织的环保执法行为。如果我们的法律能够确立村民自治组织为农村的环保机构,就能改变目前农村环境无人管理或者看管不力的局面。

妇幼保健档案管理现代化水平的提高需要做好以下两个方面工作:一方面,增强档案管理人员技术水平,重视对新技术、新手段的应用;另一方面,加大在妇幼保健档案管理硬件方面投入力度,做好各项基础设施建设,提高先进档案管理技术应用有效性,使档案管理数字化和信息化水平得到有效提高。

尽管村民自治组织所实施的这些行为对保护农村环境起到了一定作用,但是,由于没有法律的授权,它们在管理环境的时候受到许多困扰。比如,由于其对废气、废水等污染没有鉴定权,对于企业给农村造成的某些污染就没办法消除,因为企业不承认他们排放的废气、废水是有毒的。广东省某镇某村发现临近镇内有一金属加工企业向本村排放废气、废水,村民向村民自治组织负责人反映,村民自治组织就没能制止该企业的不法行为。

三 《环境保护法》应当授权村民自治组织作为农村的环保机构

既然村民自治组织对于农村的环境管理是必须的,那么,《环境保护法》等法律就应当确立村民自治组织作为农村的环保机构,授权其可以根据本地域的具体情况对生态环境进行管理。我国《村民委员会组织法》第1条规定,村民自治组织的建立是“为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主,促进农村社会主义物质文明和精神文明建设”,村民自治组织是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。所以,村民自治组织的环境管理权事实上是村民自主管理其所在区域环境的权利的体现,它作为农村的环保机构是全村村民集体委托自己选举出来的机构行使环境权①这里的环境权,指公民享有良好的生产生活和为达到这一条件而从事必要的保护行为、抵制一切损害环境行为的权利.的组织形式。

1.均值方程的结果及分析。为了准确反映“深港通”开通前后两个市场运行的动态特征，根据AIC准则，本文对“深港通”开通前后两个阶段分别选择n1=4，n2=1作为均值方程VAR模型的滞后阶数。在所构建VAR模型平稳的基础上，主要从Granger因果检验和脉冲响应函数两个方面具体分析两地市场间的溢出效应。基于单系数不能全面反映复杂的动态过程，仅仅反映一个局部的动态关系，所以本文对VAR估计结果不进行具体分析。

村民自治组织的环境管理是一种民间管理方式,世界上一些国家已经有授权民间环保组织进行环境管理的先例。如莱茵河保护委员会就是一个民间组织,对莱茵河流域实行管理。许多国家对于村民以结为环境保护组织的方式对其区域的环境进行管理给予了法律上的支持,比如在美国,还早在上世纪70年代就已经建立了一千多个民间环境保护组织,其中有许多农村民间组织,法律将民间的这种组织看作是具有立法者、看家狗、吹哨者、私人检察官职能的机构。[6]

日本早在明治维新时期的法律就确立了公众环境参与制度,将包括由村民组成的环保机构在内的民间环保组织归入“地方公共团体”类组织,授予其环保自治立法权和自治执法权。[7]这些组织享有较高的声誉,在日本的环保纠纷案件中,农村的民间环保组织处理的案件占有相当大的比重,许多村民和设立在农村的组织对公害的控诉习惯于向身边的农村民间环保组织提出,这种组织根据国家法律和本组织的环保法规公正地处理这类非诉讼案件,它们受理的案件量往往会超过向公害委员会和政府机关控告的案件。[8]

其次是理解信息。理解信息是在通读全文后，针对某一句话，放入语境中理解语义，这也需要对专业术语有深入了解，需要翻译者有较强的英语思维，跨越文化差异带来的影响，将特定情境下的语义正确的表达出来。

在俄罗斯,人们有着保护生态环境的理念,公民将维护良好的生态环境作为自己的当然义务,国家便将村民保护公益的传统在法律上予以肯定。如《俄罗斯联邦社团法》第3条第1款规定,俄罗斯联邦公民为了保护公共利益和达到公益目的,有权在自愿的基础上成立社会团体。《俄罗斯联邦环境保护法》规定,包括村民在内的每个俄罗斯公民都有享受良好环境的权利,每个人都应当享受保障人的生命活动的良好条件。该法将公民保护环境的权利作为基本原则。俄罗斯还成立了许多保护环境的民间组织,并且依法授予了包括村民环保组织在内的民间组织拥有保护环境的权利。

村民自治组织还可以实现内部资源对于环保的共同投入,如通过责任认养实现对村内绿地的维护,通过志愿者甚至专业队伍开展环境的清扫整理。它可以实现所有环保资源的充分发掘和培育,构成环境建设的最基本最适宜的社会空间。可以说,通过村民自治组织环保管理运行机制,可使原来国家环保机构的一双眼睛变成无数双眼睛,每个污染单位时时刻刻接受村民的监督,村民便能从环境破坏者和受害者变成促进环保的责任者和监督者。[4]

四 村民自治组织作为农村环保机构应该具有的基本法定职权

村民自治组织要行使管理其区域内环境的权利,就必须具有制订区域环境规章制度的权利。这种规章制度至少具有习惯法效力。不但如此,村民自治组织还得行使监督者的职权,防止破坏环境的行为;对违反国家和区域环境法律、破坏环境的行为,要依照本组织的规章制度进行必要的处罚,如警告,责令改正、要求恢复原状、赔偿损失,或者提交国家有关机关予以处理等。因此,我国《环境保护法》在规定村民自治组织环境管理权的时候应当授予其具有立法、执法和法律监督的权利(以下我们将具有环保权利的村民自治组织简称为村民自治环保机构)。其权利的具体内容包括以下五个方面:

有关规则被改变的几种情况，用人工计算方式相对简单。触点式密码的计算十分简易，由于点之间没有线段和折线上的约束条件，这些点之间是无差别的，计算排列的情况总数，仅用知道点的个数即可，等于点数的阶乘。

其一,环境管理规章制度制定权。村民自治环保机构有权对国家和地方性环保法律法规在本村的具体实施制定相关细节,还可以规章制度的形式规定村民及在本村土地范围内的所有人的环保行为准则的权力。比如垃圾的存放、处理,化肥、农药的使用,对水的使用,有毒气体的排放等作出规定。由于每个村有自己的特点,村民自治环保机构有权因地制宜规定环境保护规则和方法。这些规章制度在本管辖区域内具有法律的效力,有强制执行力。当然,村民自治环保机构的规章制度不得与国家及地方性的环境保护法律法规相抵触。

由于村民自治组织是由村民选举出来的成员组成的机构,来自于村民,得到村民的信赖,所以,它可以调动所有社会资源投入环保治理,村内所有单位和个人可以共同构建环保建设整体网络,使村内每个成员和单位处于该网络的密切监督之下。同时,村级单位是以一定的地域组成的,具有行为方式内部趋同特性。环保意识如果转变为村民公德,环保规则就比较容易被村民认同而成为共同的行为准则。

(ⅰ) 如果x为问题(1)的最优解,则存在Rm+n+p使得K且x=E-1(ω-BTμ+DTη+BTb)。

其二,环境影响评价参与和环境监督权。国家环保机构对项目的评价必须有村民自治环保机构的代表参与,尤其是现在许多工业正在向农村转移,环保机构应当充分听取村民自治环保机构的意见,对于其坚决反对的项目必须在具有可行的环保方案的情况下才能允许开工建设。

(1) 外围地区车站差异分析：从天津的城市开发情况来看，居住人口仍然集中在城市中心区，外围车站所处的快速环路以外区域的土地利用强度不高、人口较为分散，因此按照600 m半径计算的各类指标均较少。而且城市外围地区车站的接驳条件较好，实际服务范围应大于600 m，车站越靠近外环线，服务范围就越大，因此测算的评价指标低于客流表现。

村民自治环保机构有权监督国家及地方性环保法律法规在本村的执行,对于拒不执行国家环境保护法律法规或村民自治环保机构环境管理规章制度的人和组织,有权进行批评教育。对于污染农村环境从而给本村或村民造成损失的,村民自治环保机构可以出面要求其停止违法行为,追究其经济责任,必要时可以向县级以上环保机构或者司法机关及有关部门提出相关控告。

同时,村民自治环保机构有接受监督的义务,本村村民、其他村村民和相关人员都可以监督村民自治环保机构行使环保管理权。如果其行为违反国家和地方法律法规,侵犯村、村民权利或社会公共利益时,应当接受批评意见,及时予以改正。

尤其是对于我这样一名从事人力资源管理工作的人来说，每天都要和人打交道，处理人际关系，我对于能否进行有效沟通的体会非常深刻。尤其是在学习了哈佛课程有关沟通难题的课程之后，我才发现自己以前的观点太片面，总觉得沟通不畅会造成冲突，影响工作和绩效。学习之后我发现，冲突也并不总是坏事，对立的目标和观点所激发的火花也可以催生出新的想法和解决方案，可以从中吸取经验教训，来提高协作性和整体绩效。

其三,环境教育权。村民自治环保机构有权进行环境保护宣传教育活动。对个人或者家庭、组织不爱护环境的行为进行批评教育,采取可行的方法保护环境。有权调解本村村民之间的环境纠纷,对村与村或者村与企业、城市相连接处的环境问题,村民自治环保机构有权协调,厘清各自的权利和义务。村民自治环保机构的权利还应包括聘请、组织专家介绍科学环保的种植方法,推广环保技术、病虫害防治方法、污物污水处理方法等直接教育村民保护环境的方法。

采取典型临床症状患病羊新鲜血液进行血常规检查，发现患病羊红细胞数量下降到5.0×1012个/L，血红蛋白数量下降到50 g/L（正常数值分别为13.0×1012个/L和110 g/L），患病羊血液中红细胞数量和血红蛋白数量严重下降，远低于正常数值。采集患病羊耳尖静脉鲜血滴加到载玻片上，向其中加入等量生理盐水，混合均匀后，盖上盖玻片，在1 000倍的显微镜下观察，发现血液中几乎看不到成熟的血红细胞，红细胞形态为逗号状月牙状，血细胞核为幼稚红细胞，在红细胞内并没有发现梨形虫和弓形虫[1]。

其四,污染排除权。针对已经发生的污染,村民自治环保机构可以采取措施排除。比如,对垃圾、污水、废气进行集中处理,也可以采取必要措施预防污染的发生,包括建设一些必要的设施。这项权利中包含了村民自治组织有对物体、大气和水、土壤的污染状况鉴定权。按照现行法律的规定,环保机构对于企业排放的污染物(包括水、气体等)经过鉴定为有毒后,必须经企业签字承认是该企业排放的以后才能认定该企业排放了污染物,才能对该企业进行环保处罚和采取一些排除污染的措施,这样的规定不利于环保机构对于企业排污行为的及时制止,环保法应当规定在企业不承认的情况下环保机构可以申请国家公证机关通过公证来认定。

其五,仲裁和诉讼权。对于环境保护中的争议,如环境保护规章制度的合理性争议、环境侵害行为的认定、环境损害赔偿争议问题,村民自治环保机构可以依法提起和参加仲裁,也可以起诉和应诉,或以组织的名义支持村民起诉。国家应当有专门的环境法庭、并适用特定的程序来调解和审判村民自治环境纠纷。

需要指出的是,村民自治环保机构的规章制度必须是经大多数村民同意的、不与国家和地方性环保法律法规相抵触的民间法律文书。但是,“大多数人同意”并不排除在“多数人决定”的幌子下对少数人(经常是弱势人群)权利的侵害。为此,村民自治环保机构的环保规章制度必须经过县级人大常委会审查备案。对于与国家及地方法律法规相抵触或者侵犯村民和其他公民、组织的合法权益的内容,必须予以修正。对于有争议的环保规章制度,其效力范围内的任何村民都有权提请人民法院审查其合法性。对于执行规章制度过程中所发生的争议,任何一方均可提起诉讼,请求对相关文件的合法性进行审查和权利的确认。

五 结 语

农村是村民生产生活的场所,保护农村环境是村民义不容辞的义务,更是他们的权利。就目前而言,农村环境保护已经成为三农建设中需要迫切解决的问题,如果国家法律能按照农村的实际需要授予村民自治组织农村环保机构的地位,我们所看到的农村环境的恶化将得到有效地遏制,并将逐步走向良性循环。

[1] 陈丽华.论授予村民自治组织环境管理权的必要性[J].求索,2009,(8):76-78.

[2] 苏杨.农村现代化进程中的环境污染问题[J].宏观经济管理,2006,(2):50-52.

[3] 陈丽华.论农村生态文明建设——以农民环保法律权利配置为视角[J].广西师范大学学报(哲学社会科学版),2009,(4):9-12.

[4] 乌东峰.论农村社区机制与农村生态环境保护[J].学术论坛,2005,(1):81-85.

[5] 吴卫星.环境权研究[M].北京:法律出版社,2007.5.

[6] 郑少华.从对峙走向和谐:循环型社会法的形成[M].北京:科学出版社,2000.164-172.

[7] 胡嘉滨.中日两国民间环保组织环境污染纠纷预防与处理机制的比较研究[A].王灿发.环境纠纷处理的理论与实践[C].北京:中国政法大学出版社,2002.312.

[8] 汪劲,田秦等.绿色正义——环境的法律保护[M].广州:广州出版社,2000.162.

On Legal Guarantee W ith the Organ izations of Villager Self-government’s Protecting Environment

CHEN Li-hua

(Law School,Guangdon University of Commerce,Guanzhou 510320,China)

Recently rural ecological environment is getting bad,and the result has related to that there isn’t any o rganization to govern and supervise the environment.O rganizations of villager self-government in good condition could p rotect rural environment efficiently,so our law should give them authorize to be a kind organization of environment p rotection in countryside.So Then our Environment Law need to allow that the w hole peasants in the villager to entrust their Organizations of villager self-government w ith govern the environment of their villager,simultaneously to regulate rightsof the Organizationsof villager self-government in p rotecting environment.

bural ecological environment;environment p rotection o rganization of villager self-government;legal guarantee

DF4

A

1008—1763(2011)02—0141—05

2010-04-30

广东省哲学社会科学规划项目(08G-03)

陈丽华(1964—),女,湖南湘乡人,广东商学院法学院教授,博士.研究方向:经济法学.