新时期垦区城乡一体发展的路径选择——以黑龙江垦区为例

曲丽丽，王 敏

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030）

垦区主要的任务是开垦荒地，以便进行农业生产。黑龙江垦区总面积5.43万平方公里，占全省土地总面积的12.2%，是全国规模最大、机械化最高的国有农场经济区域，是国家重要的商品粮生产基地和农副产品加工基地。黑龙江垦区以科学发展观为统领，坚持“抓城、强工、带农”的统筹发展方针，全面实施了城乡一体化跨越发展战略。在垦区实现城乡一体化跨越式发展过程中，面临着诸多问题和限制性因素，必须加以解决，为推进垦区城乡一体化进程、实现垦区经济又好又快发展扫清障碍。

一、黑龙江省垦区城乡一体化进程中存在的问题

黑龙江省垦区是一个特殊的区域性经济社会组织，拥有完整的社会管理职能，承担着重要的历史使命。在全省的农业现代化和新农村建设中，垦区发挥着重要的示范、辐射和带动作用，充当着城乡一体化发展的排头兵，这也决定了它的改革发展没有任何先例可循，必须自己去探索实践。在探索城乡一体化发展的过程中，垦区面临的问题主要有:

1.经济发展总体水平不高

城乡一体化是经济社会发展到一定程度的必然结果，在城乡一体化的进程中，经济发展水平是推行城乡一体化的重要影响因素。要使城乡一体化取得明显的效果，必须投入大量的资金，特别是需要财政的大力支持，才能具备城乡关系由对立转向融合的起步条件。黑龙江垦区经过60余年的开发建设，建立起了我国耕地规模最大的国有农场群，农业生产基本实现了机械化和科技化，城镇化步伐加快，人民生活水平明显提高。但对照世界公认的标准，垦区农业现代化的十项量化指标中，其中的四项指标（人均 GDP、农业劳均GDP、农业机械化率和劳均产粮）都大大超过了设定标准，而其余六项指标（科技贡献率、每公顷农业生产总值、人均纯收入、森林覆盖率、农业从业人员比重和从业人员文化程度）与国际标准相比，还存在较大差距。根据钱纳里等人的研究，一个国家或地区进入工业化中期就应该实行工业反哺农业、城市支持农村，就是城乡关系趋于融合的起步条件。而按照钱纳里多国模型，进入工业化中期的标志是:人均GDP达到800美元、经济增长速度年均达到6.2%、农业比重降低到39%以下、城市化水平达到36.2%［1］。而农垦工业化的四项指标中，只有人均生产总值和城镇化率两项指标达到了工业化中期水平，其中，垦区城镇化率为57%，接近世界中等收入国家水平，比高收入国家低18%，垦区人均住房面积仅为21平方米，比全国平均水平低7.7平方米，比全省低2.1平方米。另外，垦区的工业化率仅为16%，接近工业化初期水平，而三次产业结构和就业结构的一些主要指标还远没有达到工业化初期水平。

2.社会结构性矛盾突出

城乡一体化的一个重要方面就是社会的趋同，打破城乡二元经济结构，使城市与农村在政策上平等、产业发展上互补和国民待遇上一致，在规划建设、政策措施、市场信息、产业发展、社会事业发展和生态环境保护方面均实现一体化，促进城乡经济社会全面、协调和可持续发展。黑龙江垦区的三次产业结构比例为53.3︰20.0︰26.7，第一产业发展速度快，所占比重大;第二、三产业发展滞后，所占比重小。而各国的发展经验告诉我们，在 GDP总额中，第一和第二产业之和占40%或以下，第三产业产值占60%以上，才可以判断产业结构基本合理，垦区的差距还很大。垦区地域辽阔，区域分布和占有的资源不同，东部局场与西部局场、上市存续农场和非上市农场、资源大场与资源小场之间的社会发展不平衡，地区之间的差异较大。黑龙江垦区的劳动力资源丰富，农业劳动力所占比重大，占全部劳动力的65%，从事第二、三产业的劳动力比例大大低于全国平均水平，农业富余劳动力转移的任务艰巨。垦区的城镇企事业职工与农场职工群众的收入差距较大，而农场职工家庭收入差距悬殊，农场职工家庭人均纯收入低于4 000元的占25.4%，低于6 000元的占41.4%，必须提高农场职工家庭的整体收入水平。垦区社会发展中存在的诸多矛盾严重影响城乡一体化的发展进程，制约经济的发展，只有对其进行战略性调整和优化，在发展中调整，在结构调整中保持较快的发展来提高垦区经济的整体素质。

3.行政管理体制不顺

黑龙江垦区现行的管理体制是“部省双重领导，以省为主”，随着外部环境的变化，目前，这种管理体制已不适应市场经济体制的要求，对农垦发展的制约作用凸显。垦区仍是“政企合一”的区域性、社会性组织形式，以企业为主体，办社会管社会，但是没有自己的财政，现有的财税政策落实难度较大，省委省政府规定农垦系统的小城镇可以享受国家和省有关建制镇的各项优惠政策，但垦区自行建设的小城镇不是国家建制序列的建制镇，不能享受相关的优惠政策。农垦小城镇没有土地管理和财税功能，不能制定优惠政策吸引外来企业落户垦区;垦区的城镇维护建设也没有得到市县级公共财政的资金支持，主要靠各局场自筹资金，农场城镇化建设受到很大制约。垦区各级没有财权和税收权，企业负担很重，收取的土地利费收入大部分拿给政、社使用，制约企业经济发展;为留住通过招商引资到农场的企业，农场不仅没有得到收益，还要付出政策、土地等诸多代价，只能靠自我积累来发展。黑龙江省人大对农垦行政管理的授权不到位，农垦的许多行政管理权，如教育行政、交警执法、技术监督和卫生监督等是残缺的，不利于行政管理职能的有效发挥。垦区的行政管理职能缺乏黑龙江省政策、法规层面的全力支持，一直沿用1992年通过的地方性法规、规章，没有明确农垦总局、分局和农场的行政主体资格，农垦三级不能名正言顺地开展行政管理工作［2］。

4.社会保障体系不完善

黑龙江垦区的社会保障体系不完善，垦区目前的农业从业人员为57.4万人，农业职工25.9万人，非农业职工31.5万人（包括农业职工配偶、成年子女与外来落户农民）。其中，农业职工全部参加全省城镇企业职工养老、医疗、失业、工伤和生育的五项社会保险，而非农业职工绝大部分没有参加社会保险，随着农场的老职工逐年退休，这部分群体将成为农业生产经营的主体［3］。随着城镇化的进一步推进，就业和收入没有保证的情况下，外来人员的增加给城镇发展带来了更多的压力和问题，非农业职工的社会保险问题亟待解决。由于财税体制的制约，垦区上缴省财政的土地有偿使用费，并没有按照省委省政府规定的用于垦区的城镇基础设施建设和土地开发，返还政策没有兑现，社会公益事业建设也缺少公共财政资金的支持，除了中小学的义务教育经费已经全额纳入中央公共财政保障外，文化教育、医疗卫生、动植物疫病防控等公益事业建设，仍主要靠农场土地承包收益负担，还没有纳入到公共财政的保障范围。城乡一体化要求建立覆盖城乡的社会保障体系，使农村居民能够享有与城镇居民一样的医疗卫生和文化教育的优质资源，人人享有国家的福利待遇和社会保障待遇，确实实现劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养的条件和目标，需要国家相关政策的制定，地方财政的大力支持，改革城乡之间社会发展的制度隔离，加快推进城乡社会管理的一体化。

二、黑龙江省垦区城乡一体化发展的路径选择

1.提高经济发展的总体水平

实现垦区城乡一体化，首要的任务就是打牢经济基础。挖掘一切有效资源，清除一切障碍阻力，推进垦区经济快速增长，迅速提高垦区的经济总量，提升各项经济发展的综合指标。完善的市场经济体制是加快经济发展的前提，在城乡一体化过程中的土地、劳动力和资金等生产要素的流动与合理配置，城乡产业分工基础上的协作与融合，都对完善的城乡统一的市场经济体制具有内在的要求，市场经济体制越完善，城乡一体化的进程就越快，反之，城乡一体化的进程就越慢［4］。加快垦区经济发展必须通过市场化运作，用优惠的政策鼓励和引导民间资本、社会资本和外资投入垦区的经济建设，建立多渠道、多元化、多层次的投入体系。加快推进城镇化，大力发展与大中城市配套的产业，形成资本和技术高度集中，增长迅速并且有显著经济效益的经济发展机制，吸引优秀的人才到城镇聚集进行开发建设，发挥对临近地区经济发展的辐射作用。农垦总局齐齐哈尔分局富裕牧场通过引入市场激励机制，让一些有专业特长和经商头脑的职工到场部务工经商，促进了场部小城镇发展，使投资者受益，带动牧场职工共同致富。在垦区今后的经济发展中，要进一步完善市场机制，通过政府计划和重点吸引投资的方式，营造宽松、和谐的投资环境，加大招商引资的力度，拓宽融资渠道，创新融资方式，为加快城乡一体化发展提供资金保证，促进垦区经济良性循环和社会协调发展。在增加经济总量扩张的基础上，促进垦区经济增长方式的转变，提高农业现代化的生产能力，大力发展农产品加工业，延伸农产品加工产业链，走农业工业化道路，从根本上使农业增效、农民增收，加快推进城乡经济一体化。

2.统筹城乡的建设规划和产业发展

实现垦区城乡一体化要坚持统筹城乡建设规划，不能城是城的，乡是乡的，要以超前的思维、战略的眼光和可持续的观念，通盘考虑，立足长远，科学合理地谋划以生态示范区建设规划为基础、城乡建设规划、产业发展规划、土地利用规划、基础设施建设规划和社会事业发展规划等一体化的城乡经济社会发展规划体系。各分局、农场和管理区的规划要以促进城乡区域发展为目标，统筹安排重点产业发展项目、社会发展项目和公共事业项目，提高基础设施的共享程度和资源的有效配置。统筹城乡空间结构布局，合理利用城乡空间，坚持以规划城市化统揽全局，妥善安排产业发展和城乡建设，打破城市市场和空间的体制分治和要素分割，为全面推进城乡一体化做好准备。加快推进城乡产业发展一体化，做精做细第一产业、做优做特第二产业、做大做强第三产业，明确各类产业发展的空间布局和发展规模，统筹局场产业发展，增强城乡产业发展的融合度和关联度，构筑产业结构合理、布局结构优化、互动协调和特色鲜明的产业发展新格局。要出台有关土地、税收、资金等配套政策，整合现有产业发展资源，扩大聚集效益，突出主导产业，提高产业承载和吸纳能力，监督调控产业健康发展。加强农业发展的产业化、规模化和现代化，提高农业生产效益，促进农业综合生产能力的提高;建立统一的工业园区，促使工商业向统一园区聚集，扩大招商引资力度，开发合理利用能源的新项目，加快产业升级转型，发展节能、环保的新型工业。迅速提升第三产业，积极发展金融、旅游、保险、物流等服务业，不断提高档次和增加服务内容，培育城镇新的增长点，建立现代化的服务体系。

3.深化行政管理体制改革

制度具有根本性、稳定性和全局性，为统筹城乡发展提供有力的保障。深化垦区管理体制改革，要完善小城镇的行政管理职能，党的十七届三中全会《决定》提出:“坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限。”垦区可以努力争取国家和省的支持，借鉴新疆兵团各师局、团场的建市、建镇模式，选择符合条件的局场开展建市、镇试点，对符合建制镇条件的农垦小城镇依法赋予相应的行政管理权限和财税职能，对垦区中心城市和重点城市的建设给予与地方城镇建设的同等政策。落实支持垦区发展的财税政策，理顺垦区的税费返还渠道，制定与地方税费分成使用政策，将地方税费返还用于垦区社会公益事业建设，使垦区系统的小城镇享受国家和省有关建制镇的各项优惠政策。推进机制体制创新，进行国有农场体制改革，实施农场内部政企分开改革，将行政管理机构与企业经营机构分开、公益事业与企业分开、公益性事业资产与企业经营性资产分开，社会性收支与企业经营性收支分账核算，形成内部分开、双轨运行的管理体制［5］。在农场层面设立农场社区管理委员会，明确农场社区管委会的行政主体或事业法人资格，授予行政执法权，承接行政管理和公共服务职能。进行农垦企业集团化改革，完善北大荒农垦集团总公司的法人治理结构，理顺集团成员之间的产权关系，将其培养成为名副其实的特大型企业集团，积极参与国内和国际的市场竞争已获取更大的效益。完善农业经营体制，加快农业经营方式转变，继续实行以家庭农场为基础、统分结合的双层经营体制，引导和鼓励国有农场创新农业经营组织方式，组建农业专业合作社、专业协会和专业公司等现代农业经营组织，带领农户参与市场竞争，提高农民的组织化程度。完善土地承包制度，落实土地承包经营权，探索土地承包经营权流转机制，推进土地适度规模经营，建立土地增值收益分配体系，将农民纳入其中，保障农民的权益。

4.建立健全社会保障体系

党的十七大提出，以改善民生为重点是社会建设的重要任务之一。黑龙江垦区的城乡一体化建设就是一项改善民生的工程，建立覆盖城乡的社会保障体系，健全与城镇居民同等的社会保障体系，实现人人享有社会保障的目标。推动城乡公共服务的均等化，建立农村的公共财政体系，加大对农村的公共设施投资，下大力气抓好以水、能、路、热、气、污等为重点的城镇基础设施建设，使农垦中心城市和城镇有配套健全的供水、供热和供气等社会化服务体系，实现基础设施资源共享。鼓励和引导社会事业向垦区发展，加大对农场的义务教育、医疗卫生、科技文化和社会保障的资金投入力度，发展各项社会事业，消除地区差异。特别注重教育事业的发展，全面实施农村中小学改寝室、改食堂“两改工程”、“家庭经济困难学生资助扩面工程”、“教师素质提升工程”，积极试行“爱心营养餐工程”。深入开展教育对口支援活动，促进城乡师资和教育教学资源共享，使农村学生能与城镇学生一样享受优质教育［6］。建立公共卫生和基本医疗保障体系，理顺垦区卫生事业投入和管理机制，扩大公共卫生服务网络，实现乡镇有标准化卫生院，解决农民看病难、看病贵问题。可以组织有条件的分局和农场医院与乡村建立医疗合作关系，为农民定期提供医疗卫生服务，构建现代医疗卫生服务体系，切实保障农民身体健康。构筑多层次、广覆盖的社会保障和救助体系，完善垦区城乡职工基本养老、医疗、事业、工伤和生育保险制度。着力解决非农业职工的医疗保障问题，可以参照农村新型合作医疗制度的方法，可以通过建立医疗救助制度，实施公开、公平的救助保障机制，逐步解决这部分群体的养老保险和社会保险问题。

［1］［美］H.钱纳里，等.发展的形式 1950—1970［M］.北京:经济科学出版社.1988.

［2］张学峰.黑龙江农垦管理体制改革若干问题浅析［C］.黑龙江省农场管理学会现代理论研讨会论文集，2009（1）:168.

［3］隋凤富.抓城、强工、带农—关于构建黑龙江垦区城乡经济社会发展一体化新格局的思考［J］.农场经济管理，2009，（1）:5.

［4］郭振宗.推行城乡一体化的条件及影响因素［J］.消费导刊，2010，（1）:123.

［5］隋凤富.黑龙江垦区城乡一体化的理论思考与战略举措［J］.农场经济管理，2009，（5）:7.

［6］石 恩.垦区实现城乡一体化跨越发展的几点想法［C］.黑龙江省农场管理学会现代理论研讨会论文集，2009（1）:263.