公益诉讼的功能

肖志勇

公益诉讼的功能

肖志勇

公益诉讼是指公民个人、社会团体或者有关机关为了维护公共利益而提起的诉讼。公益诉讼不仅在维护公共利益方面具有独特的功能，而且在民主、法治及和谐社会建设方面也有着积极而深远的影响。试在简要介绍公益诉讼的基础上，对公益诉讼的功能进行深入探讨，以期充分认识在我国建立公益诉讼制度的重要意义。

公益诉讼；功能；制度构建

一 公益诉讼的涵义

经济的不断发展和社会的全面进步致使传统利益格局出现了巨大变化，个人利益、集团利益与国家利益、社会利益的矛盾冲突日渐显现，侵害公益的现象越来越突出，而传统的诉讼却难以对此加以救济。为了保护公共利益，促进社会全面发展，公益诉讼制度应运而生。

1.公共利益与公益诉讼。公共利益是社会上不特定多数人利益之总合。公共利益同人类的真正利益和愿望——文明是相一致的，它反映了公众对社会文明状态的一种愿望和需要，其内容包括：(1)公共秩序的和平与安全；(2)经济秩序的健康、安全及效率化；(3)社会资源与机会的合理保存与利用；(4)社会弱者利益的保障；(5)公共道德的维护；(6)人类朝文明方向发展的条件等方面。[1]科技的飞速发展促进了社会生产力的极大提高，大大拓展了人类的活动领域，使得人类活动，无论是总体的、群体的抑或个体的活动都可能对社会生活及自然环境产生消极的影响，人们对公共利益的关注达到了前所未有的程度。公共利益与个体利益息息相关，公共利益受损，个体利益也会受到间接的损害，维护公共利益关乎所有人的利益。

一般而言，诉权的产生是基于合法权益的受损，但为了更好地保护公共利益，法律赋予人们在公共利益遭受侵害时提起诉讼的资格，换言之，公民个人、社会团体或者有关机关可以依据法律法规的授权，对侵害公共利益的行为提起诉讼，以便制止侵害行为并追究侵害人的法律责任。古罗马时代，就有公益诉讼与私益诉讼之分。私益诉讼是指私人为维护个人利益而提起的诉讼，公益诉讼则是指市民可以为了维护公共利益而提起的诉讼，法律有特别规定的除外。罗马法这样规定的原因在于，当时的罗马政府机构远不如现代社会健全和周密，仅仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，因此法律授权私人来代表社会对损害公共利益的行为提起诉讼，以弥补官方维护公共利益之不足。[2]

2.公益诉讼的种类及特征。公益诉讼一般分为两大类：一类是诉一般主体侵害公共利益的违法行为；另一类是诉行政机关损害公共利益的作为或不作为。

公益诉讼具有以下几个特征：第一，诉讼以维护公共利益为目的。某些案件不仅具有维护个人利益的目的还具有维护公共利益的目的，也应界定为公益诉讼。第二，起诉主体广泛，当事人资格不受“直接利害关系原则”的限制。第三，诉讼双方当事人实力悬殊。被告往往是垄断性大企业或国家行政机关，原告则多是公民个人或社会团体，双方在经济实力、其他社会资源及法律知识的占有方面都处于不对称状态。

二 公益诉讼的功能

公益诉讼的功能亦称公益诉讼的职能和效用，是指公益诉讼对国家机关、社会组织和公民个人的行为以及社会现实生活的能动影响。公益诉讼关注公民权利保障、消费者权益保护、环境保护、国家和社会利益保护以及公序良俗的维持等，对人们的行为、社会关系和社会生活有极大的影响。具体而言，公益诉讼有以下几方面的功能。

1.宣告和示范功能。宣告国家的意志和主张，示范人们应当如何行为。法律代表国家关于人们应当如何行为的意见和态度，这种意见和态度以赞成和许可或反对和禁止的形式昭示天下，向整个社会传达人们可以或必须如何行为的信息。[3]公益诉讼制度突破传统诉权理论的局限，赋予人们提起公益诉讼的资格，是对国家发展目标、价值取向和政策导向的宣告，对人们的是非观、价值观将产生积极影响，人们因此知道国家提倡什么，反对什么，自己该做什么，不该做什么。公益诉讼有利于规范行政行为，促使行政机关积极作为、依法行政，也有利于增强人们的法律意识、权利意识，激发公民的正义感和责任感，弘扬社会正气。

2.定纷止争功能。现代社会，公共利益与私人利益的矛盾冲突凸显，虽然诉讼并非解决纠纷的唯一途径，但却是解决公益纠纷的十分重要的途径。在公共利益受到不法侵害时，人们可以向有关国家机关检举或控告，由有后者行使维护公共利益的职责，但是如果后者怠于行使职权或者违法滥权，人们在行使了宪法规定的批评权、建议权、申诉权、控告权或者检举权后，公益受损情况仍然毫无改善，这时，公益诉讼成为维护公共利益的最佳选择。冲突和纠纷的解决，使社会关系稳定下来，生活的连续性得到保障，人们的安全感增加，整个社会秩序重归平稳状态。

3.监督和制约公共权力的行使。我国是人民当家作主的国家，国家的一切权力属于人民。政府受人民委托行使国家权力。作为受托人，政府应当忠实于人民的意志，以增进整个社会的和平、安全和福利为最高义务。但是，“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不易的经验。”人类走向法治的进程，就是不断用法律监督制约权力，实现对权力有效控制的过程。[4]建立有效的权力监督制约机制，对受托者进行监督是十分必要的，公民对公共事务的诉讼权利就是权力制约机制的一种体现。

行政权是国家权力中覆盖面最宽、与社会接触最直接、最容易与金钱挂钩的权力，现代行政权力不断扩张，已成为集行政管理权、准立法权、准司法权于一身的权力，而且行政权自由裁量度大，实施程序不如立法权和司法权严格、规范，因此行政权很容易被滥用。此外，政府还具有以下缺陷：一是政府存在人力、物力的不足，掌握的资源和信息有限，在实施法律存在一定盲点，难以对所有侵害公益的行为都作出及时有效的反应。二是政府会面临政治压力和利益影响，可能因此置公共利益于不顾，实施错误的行为。三是政府机构本身可能违法。政府可能凭借其意志和情绪恣意乱为，导致行政权力异化。公益诉讼制度赋予公民以公益诉权，对行政权力进行监督，可以纠正行政行为的偏差或失误。

4.保障公众参与社会管理。公众参与国家社会事务管理具有重大意义：第一，立法活动需要公众参与。公众参与立法，能够使立法更好地反映人民的意志和客观规律，符合社会需要；依靠公众的智慧和力量，立法能够充分吸纳和整合不同利益诉求，实现科学、合理与公正。第二，法的实现离不开公众参与。执法者可能怠于执法、不能守法甚至违法，公众是保证法律得到有效实施的最终主体，执法、司法和守法都需要公众的广泛参与。第三，科学决策离不开公众参与。民主能够有效避免决策失误，保证决策科学合理并符合社会长远利益，而且公众参与能够保证政策、规划得到更加有效的实施。另外，法律作为人际关系的调节器虽然发挥着巨大作用，却不是万能的，“不是所有的秩序都是由法律创建的，尤其是在社会的民事生活领域，法律最多能提供一个基本秩序，人们的行为更多是依靠习惯、道德、政策、宗教等”。[5]因此，公众的广泛参与是良好社会秩序得以建立的能动因素，是社会文明进步的根本力量。“人民群众是历史的创造者”，公众参与是民主与宪政的核心。公益诉讼为公众参与社会管理提供了司法保障。

5.保护和增进社会公共福利。传统观念认为，要增进社会公共利益必须以实现个人利益为前提，法律必须以保障个人利益为目标，维护个人的权利和意志自由。但是，随着社会化大生产的发展和经济全球化的到来，个人的逐利行为能自动增进公共利益的观点已经被现实生活所否定，私人利益不仅不表现为公共利益，而且还可能危害公共利益。公益诉讼能够以诉讼的方式对遭受侵害的公共利益进行公力救济。我国经济制度的基础是生产资料公有制，政府代表人民管理公共财产，维护公共利益，但这并不意味着剥夺了人们维护公共利益的权利。个体利益实现的自由应以不损害公共利益为限。当人们的违法行为损害公共利益时，人们有权与这种行为作斗争。公益诉讼制度着眼于维护公共利益，使人们多了一条维护公共利益的渠道，公共福利的保护和增进有了更加厚实的基础。

6.预防并减少侵害行为的发生。公众的监督可以在极大程度上减少和预防侵害公益行为的发生。对行政行为的监督能够促使政府规范行政行为，对民事行为的监督能够对一般违法者起到震慑作用，减少违法行为的发生。传统民法理论要求，侵权行为必须具备“行为的违法性、损害事实的存在、行为与损害后果之间有因果关系”等构成要件，其中损害必须是已经实际发生的事实，在客观上能够认定。这形成了“先有损害，后有赔偿，先有侵权，后有救济”的事后补救性质的损害赔偿制度。公益诉讼的提起不以实质性损害后果的发生为前提，对于已经危害或者可能危害公益的行为均可提起诉讼，这就起到了防患于未然的作用，避免事后补救的被动性——某些社会公益，一旦损害发生是很难弥补的。例如环境的污染和破坏，要消除其影响，一般需要较长的时间，某些污染甚至是不可逆转的。环境污染的危害具有缓发性和潜在性，加之科学技术的局限性，人们对环境污染的危害常常难以及时发现，而一旦后果出现，为时已晚。另外，环境污染破坏容易，治理恢复困难，治理的费用大大高于预防的费用，从经济学的角度来看是不经济的。[6]

三 对构建我国公益诉讼制度的思考

当前，我国正步入社会转型期，人们的思想观念深刻变化，权利意识不断增强，大家的视角已从单纯关注私益转向兼顾公益。近几年来，全国各地出现了许多公益诉讼：(1)诉垄断组织的不法垄断经营行为；(2)诉侵犯公共利益和公序良俗的行为；(3)诉政府的不作为或滥用职权；(4)诉环境污染及损害行为。但是，由于我国尚未建立公益诉讼制度，我国公益诉讼的结果大都不尽如人意，主要有以下几种结局：(1)受害者无法或不愿意提起诉讼；(2)法院以原告不具备诉讼主体资格而驳回；(3)法院虽受理并作出处理，但在维护公共利益方面效果不大。[7]

构建我国公益诉讼制度的最大障碍是法律限定了当事人的起诉资格。我国现行诉讼法规定，原告必须是自身合法权益受到侵害的人。这使得公共利益遭受侵害时，人们由于不是直接利害关系人而不能代表公益提起诉讼，作为公共利益代表的政府部门，又可能因为各种原因不能对公共利益进行及时有效的维护，最终导致“官不管，民不能”的局面。要彻底改变这种现状，有必要畅通人们为维护公共利益而起诉的渠道。虽然我国尚未构建公益诉讼制度，但是法律的内容是由社会物质生活条件决定的，法律应该反映社会需要，我们在强调法律刚性的同时应当重视法律的灵活性，重视法律本身的成长，根据社会发展需要对法律进行必要的变革。“法律必须是稳定的，但不可一成不变。……法律还必须服从进步所提出的正当要求。一个法律制度，如果跟不上时代的需要和要求，而是死死抱住上时代的只具有短暂意义的观念不放，那么显然是不可取的。”[8]

通过对公益诉讼所具功能的探讨，可以看出，在我国建立公益诉讼制度具有重大的现实意义。从长远看，我国建立公益诉讼制度是一种必然趋势；着眼于细节，则要考虑避免滥用诉权，作出立法技术上的考量。因此，在我国的法制建设中，应该尽快着手开始公益诉讼的立法进程，建立我国的公益诉讼制度，并对现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等进行必要的修改，使之与公益诉讼制度相配套。

[1][3][5]张文显.法理学[M].北京:高等教育出版社﹑北京大学出版社,1999：216，200，260.

[2]周枏.罗马法原论[M].北京:商务印书馆,1996：886—887.

[4]应松年.行政法与行政诉讼法[M].北京:法律出版社,2005：399.

[6]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社,2000：232—233.

[7]齐树洁,郑贤宇.我国公益诉讼的困境与出路[J].中国司法,2005,(3).

[8][美]E·博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京:中国政法大学出版社,2004：339—340.

ClassNo.:D925DocumentMark:A

(责任编辑：宋瑞斌)

OntheFunctionsofPublicInterestLitigation

Xiao Zhiyong

Public interest litigation means a legal action initiated by a person, an organization or an administrative department in a court of law for the enforcement of public interest or general interest, There are some distinctive functions with public interest litigation, not only can it play an important role in the protection of public interest, but it can exert an active and profound influence over the establishment of the society ruled by law and democratic politics as well as the construction of a harmonious society. This essay makes a brief introduction to public interest litigation and focus on the functions of public interest litigation so as to understand the significance of establishing a public interest litigation system in China.

public interest litigation; functions; system construction

肖志勇，助理检察员，石林彝族自治县人民检察院，云南·石林。邮政编码: 652200

1672-6758(2011)03-0052-2

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