对建立健全公众参与意见反馈机制的思考

邓 勇

(1．中国政法大学 法学院，北京 100088; 2. 湖南人文科技学院 政法系，湖南 娄底 417000)

对建立健全公众参与意见反馈机制的思考

邓 勇1，2

(1．中国政法大学 法学院，北京 100088; 2. 湖南人文科技学院 政法系，湖南 娄底 417000)

随着依法治国步伐的推进，公民权利意识的觉醒，公众要求参政议政的呼声日益高涨，在公众参与机制不断成熟与发展的过程中，有关如何健全公众参与意见反馈机制的话题，正成为社会各界所关注和讨论的焦点。我国公众参与过程中的意见反馈机制存在各种缺陷，必须借鉴域外公众参与意见反馈机制的成功经验，明确健全公众参与意见反馈机制应坚持的基本原则，进而提出健全公众参与意见反馈机制的具体对策。

公众参与；意见反馈；机制

党的十七大报告明确提出，坚持国家一切权力属于人民，从各个领域扩大人民的政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务、社会事务、经济和文化事务。把参与列为公民的权利，要保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。事实上，随着公民权利意识的觉醒，公众要求参与的呼声日益高涨，公众参与也越来越成为社会关注的焦点问题，而执政党和国家领导人的表态更为公众参与赢得了政治上的认同。目前，中国权益分配机制正从政策博弈向立法博弈转型，为了在行政立法和行政决策领域实现公众参与的价值目标,当前亟需在此过程中构建一套多方利益博弈的良性互动机制，从而推动中国公众参与制度的发展与完善。探讨如何健全公众参与意见反馈机制，对于践行民主政府、透明政府和责任政府的基本理念具有一定的理论与实践意义。

1 公众参与过程中的意见反馈机制缺陷

公众参与机制得以长足发展，完善的意见反馈机制理应不能缺位。然而，当前由于公众参与意见反馈机制欠健全，公众不知道自己提出的意见终被如何处理，感觉无人关注，是在“自说自话”，因此，公众参与立法、城市规划及其他社会事务的积极性不高，公开征求意见或听证会常常面临“你说你的，我说我的”的尴尬局面。具体而言，当下公众参与意见反馈机制主要存在以下缺陷：

首先，在观念上，立法与行政部门重视法案的公开，而忽视公众参与意见的及时有效反馈。回顾以往颁布的法案，大都是以“成品”的形式出现在民众眼前。随着2008年5月《政府信息公开条例》等法案的出台，民众也见过了不少“半成品”。但是，最核心的“原材料”——人民意志，却始终呈现出雾里看花的状态，未能在行政立法、规划和决策中得以充分体现民意或民意无法得以及时有效的回应和反馈。长期的“官本位”思想让行政机关工作人员始终对公众的参与能力持怀疑态度，倾向于“一家之言”，完全迷信作为精英群体的专家意见，忽略了作为直接利益影响者的民众的意见，在此种观念的影响下，所开展的一些公众参与活动而流于形式。

其次，在立法上，有关公众参与的立法，规定过于原则化使具体操作方法出现空挡。正如国务院法制办法规审议和外事司司长吴浩所言：“我国已经在公众参与的制度建设上取得了很大进展，但在具体的落实上，还有空挡，与公众的期待有相当距离。”[1]《立法法》第58条规定“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”；《行政法规制定程序条例》第19条规定“国务院法制机构应当将行政法规送审稿或者行政法规送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家征求意见。国务院有关部门、地方人民政府反馈的书面意见，应当加盖本单位或者本单位办公厅室印章。重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。”《规章制定程序条例》第15条规定“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见起草单位也可以举行听证会。起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证意见的的处理情况及其理由。”从以上法律规范的颁布，我们看到了公众参与机制已逐渐成形，但是，关于如何确保公众意见及时得到反馈？不合理意见应怎样处理？意见不予采纳的理由是什么？等等，在现有立法中均尚未作出明确的规定。

最后，在实践层面上，意见缺乏反馈导致参与有效性的较低。参与的有效性问题是公众参与的核心问题。参与的有效性是指在立法过程中不仅允许普遍的参与，而且这种参与是持续、充分并对行政立法产生影响的。即包括两个方面，一是社会成员是否普遍参与，二是公众在立法过程中参与是否充分，其参与是否取得一定成效，公众参与立法过程的目的与价值所在就是参与对立法过程的影响效果。当前，大多数民众在提交公众参与意见后，大都无法获悉自己的意见是否被采纳？也不知道不予采纳的理由。正由于公众参与反馈机制的不健全，公众不知道自己提出的意见是否最终被采用，感觉是在“自说自话”，因此，公众参与行政立法、决策等公共事务的积极性不高。

2 域外公众参与意见反馈机制借鉴

“他山之石可以攻玉”。欧美国家的公众参与意识相对较高，这得益于其完善有效的“官民”沟通机制，主要是政府机关及时反馈信息，做好了与民众的交流。在政治、经济日益全球化的今天，我们有必要继续发扬“拿来主义”，借鉴其好的经验以改善我国在行政立法和行政决策过程中公众参与意见反馈机制的不足。

2.1美国：规章制定公众参与制度

美国的规章制定程序被一位美国学者认为是“现代政府最伟大的发明之一”[2]。美国在行政机关制定规章的程序上创建了较为完备的公众参与制度。美国联邦政府制定法规的程序，在1946年以前，散见于授权制定法规的各个法律之中，没有统一的程序规定。直到1946年《联邦行政程序法》的出台，才统一了制定法规的程序。在此后的二十多年时间里，绝大多数的州也都逐步制定和通过了州的行政程序法。《联邦行政程序法》中主要规定了非正式程序和正式程序两种程序。前者是制定法规普遍适用的程序，后者则适用于法律有特殊规定时。除了《联邦行政程序法》外，其他的法律、法院判例以及行政机关自己制定的规则等，又对行政程序予以补充、变更、形成了制定法规的例外程序、混合程序、以及协商程序[3]。

在协商程序中，行政机关不是自己起草法案，而是召集一个全部利益都受到影响的重要团体的代表组成顾问团，这个顾问团举行会见并就拟制定的法规达成一致，机关本身作为参与的一方，扮演着其中一个利益团体的角色[4]。行政立法机关对于公众提出的立法建议进行审议后，予以采纳的应当告知，但是可以不说明理由。如果认为公众的建议不具有合理性，不予采纳的，应当告知，并向其说明理由，说明不予采纳的原因、理由、事实根据等。同时要在相关的法律中确定行政机关说明理由的期限。行政机关如果没有在法定期间内说明不予采纳相关立法建议的理由，应视为行政立法机关立法程序违法。公众可以在法定期间内对该行为提起行政复议或行政诉讼。此外，法规公布后，不是立即产生法律效力。《联邦行政程序法》第553条第4款规定“实体性规章必须在其生效之日前至少30天，按规定公布或发出通知”。便于公众有一段缓冲时间去了解法规、适应法规。

2.2英国：委任立法公众参与制度

英国委任立法中的公众参与主要是通过调查程序来实现的，调查是英国委任立法中运用得最广泛的一种方式，其目的在于确保公民对委任立法机关的决定有陈述意见的机会，同时也使立法机关通过对异议的公正斟酌而做出更加符合实际的决定。调查程序分为公开调查和听证，两者的形式都表现为当事人陈述意见、提出证据和参加听证，差别仅在于参与立法的公众范围不同，听证程序的参与人一般仅限于利害关系人或委任立法机关邀请的人，公开调查的范围则不局限于与拟定法案有利害关系的人，凡是对拟定法案有兴趣的人都可以参与。因为公开调查程序更能平衡各方利益，所以在英国的立法实践中，政府部门则更加倾向于采用公开调查程序[5]。

调查程序大致如下：委任立法机关在将法规草案呈报有关部门批准前，必须先在报纸上公告以供公众查阅，同时还应要及时地将草案的内容通知利害关系人，并提醒其有提出异议的机会。但是如果针对该立法草案的反对意见较多时，委任立法机关则必须让巡视员进行公开调查或听证。巡视员除了在某些情况下必须遵守一些程序性条例外，可以随自己的意愿进行调查。持异议者可以传唤证人进行询问，而委任立法机关的代理人则可以对证人进行“交叉询问”，另外委任立法机关也可以传唤自己的证人。调查终结后，巡视员作调查报告提交部长。根据英国某些授权法的规定，行政当局制定的法规草案必须要提交议会，由议会进行不同程度的监督，某些地方政府制定的法规则一般要报请中央政府有关部门批准[6]。

2.3加拿大：公众建议反馈与评估机制

在加拿大，其公众建议反馈与评估机制主要是首先对公众参与的预期和层次进行控制、引导，建立对公众建议的反馈机制，然后对参与结果进行跟进和评估。这一系列措施的核心便是建立公众意见的反馈机制，无论公众以何种方式表达意见，无论是否采纳其意见，政府都应该及时反馈信息，这已成为公众意见反馈机制的核心。其通常的做法主要包括:(1)在公众参与的最终产品(听取意见情况报告、调查分析报告等)中，对公众意见的采纳情况作出详细的解释，并送给每一位参与者，或者在媒体上全文予以公布。(2)在公众咨询结束后，给每位参与者一封简短的感谢信。(3)对咨询过程中所提意见比较好的公众，在起草正式文件时会邀请他们参加。此外，加拿大为了真正实现公众参与影响决策的目的，非常重视对公众参与的结果进行跟进。通常的做法是:(l)列出所有受公众参与信息影响的决策事项；(2)界定受影响事项有多大程度的改变；(3)对下一步决策提出建议，并拟定工作计划，并将该计划告知公众。为了衡量是否达到公众参与的目的，加拿大非常重视对公众参与结果的评估。比如农业部组织的乡村对话，每一位参与者在会议结束后都要当场填写评估表并交给工作人员。对公众参与结果的评估有利于改进公众咨询方法，能为今后继续开展公众咨询创造良好的环境[7]。

3 健全公众参与意见反馈机制的原则、策略

正如中国政法大学已故知名教授蔡定剑先生所言，公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关者双向沟通和协商对话。要实现公众参与中的“双向”，不仅要在政府与公众之间存在信息上的交流，而且公众必须要能够参与讨论，并最终实现与政府共同协商决策。因此，当前各级政府应努力健全公众参与意见反馈机制，让民众的呼声和建议得到及时和有效的回应，从而实现行政立法、行政决策的民主化、科学化和合理化。具体而言，笔者建议，可以从以下几方面着手：

3.1健全公众参与意见反馈机制所应坚持的原则

3.1.1 应坚持包容性原则

民众由于专业素质、文化程度的差异，其意见或言语难免刺眼逆耳，但各级领导干部面对“锐词”，应该对“民人民言”科学分析、冷静对待，尊重公众的思想表达、引导民众的情绪宣泄、吸纳百姓的合理建议。要有“闻过则喜、从善如流”的大度胸怀。

3.1.2 应坚持及时性原则

公众反馈信息应及时处理，迅速给予公众以回应，并及时将反馈信息处理结果体现在相关决策中。如公众提出的问题得不到解决，甚至得不到回应，一方面会极大地挫伤民众参与社会公共事务的积极性，另一方面会造成有些矛盾的升级，增加处理成本。信息反馈的及时性不仅需要发挥主观能动性，从思想意识上认识到它的重要性，还要从客观行动入手，找出好的办法使得民众能更快地获得信息。

3.1.3 应坚持可达性原则

健全公众参与意见机制就必须做到“上传下达”，连绵不断。公众需要一个有效、快捷的方式向行政机关上传自己的意见，而行政机关也必须寻求一种方式或者建立一种渠道，让自己的处理结果及时传达到民众中去。当前，正因为没有规定行政机关采取怎样的方式来反馈公众的意见，在实践中造成了听证会“听而不证，证而不用”的现象，公众意见没有得到充分的尊重，使得公众参与行政立法的制度实际上流于形式。

3.1.4 应坚持透明性原则

具体而言应明确公众参与的程序规定，对诸如公众参与的范围、方式、步骤、意见采纳的标准、意见不予采纳的理由、意见反馈的时限和答疑要求等等都应严格按照《政府信息公开条例》的相关规定通过一定的载体和方式公之于众。此外，在公众参与立法中，公众意见在公布的法律、法规和规章中要得到体现并进行详细说明，这样公众的意见是否被有效吸纳，方可一目了然。总而言之，只有有关公众参与的程序规定做到细致化，公众参与的过程和范围得以明确化，才能让民众感觉到自己在公众参与过程中发表的看法和提出的建议是能按一定的流程进入审视与考虑的范围之中的，无论最终是否被采信，只要程序上做到了最大化的合法和合理，民众在内心上都是能得到较好平衡的。

3.2健全公众参与意见反馈机制的具体对策

3.2.1 增强政府首长的服务行政与责任行政意识

对待公众所提出的意见，政府首长和工作人员不能等闲视之，不闻不问，而应秉着为人民服务的理念，以一种担当负责的态度来面对民众的呼声和意见，让老百姓明了自己的呼声和意见是否被采纳？以及为何没被采纳？加拿大的例子就很值得我们借鉴。同时，也应加大行政责任培训力度，让行政首长们在对待公众参与意见方面，真正做到在其位而谋其政，以一种负责尽职的姿态来对待和处理公众参与所提出的意见和建议。

3.2.2 完善现有立法明确政府应尽反馈义务

目前，中央和地方有关公众参与行政立法、行政规划和行政决策等法律规范中，都只对公众参与作出一些较为原则性的规定，并没有细化到如果行政机关不对公众参与意见进行及时有效的反馈所应承担的责任，相应的责任追究机制也处于真空地带。因此，导致政府机关即使没有反馈公众意见也不会受到任何责任的追究。只有明确政府公众参与意见反馈的义务，建立配套的责任追究机制，才能使使公众参与立法机制落到实处，促使行政机关改变态度，积极引导公众参与立法，这在很大程度上也将有效提高公众参与立法的积极性。

3.2.3 建立意见登记、说明理由与反馈评价制度

我们可以借鉴加拿大的经验，通过完善公众参与回应机制，让行政主体对公众在参与过程中提出的意见、所提供的事实与证据等，都认真对待，对每一项民众意见都进行登记，并安排专人负责意见的分类、整理、核实和刷选工作，构建舆情收集、分析、研判和回应机制。对于明显不合法或不合理的意见，及时进行排除，对于有争议的意见、合理有效但暂时无法实施的意见等通过召开通气会和论证会的形式，进行讨论论证和说明解释。尤为重要的是，应将公众参与反馈评价制度引入到行政绩效管理中，对各级政府及其部门在处理公众参与意见反馈方面所做的各项工作进行量化评估，从而促使政府首长和工作人员重视反馈工作。

3.2.4 推进电子政务进程并合理引入新闻监督

电子政务的优势在于为公民提供了一个政治参与的新渠道，使政府与公众的关系更加密切，促进政府决策的科学化与民主化，便于政府更迅速地了解民意、集中民智，有利于实现政治参与权利的自由与平等。因此，对于公众通过邮件、留言等电子形式所发表的意见和建议，应当由政府网站工作人员进行及时有效的处理和答复，从而提高政府工作的效率，让公众在第一时间获悉信息。同时，应充分重视新闻舆论所发挥的桥梁作用，发挥其舆论监督功能。如果某些政府及其部门怠于履行意见反馈义务，那么，可以对此进行曝光监督，同时，对于某些政府及其部门积极回应民众意见的行为进行宣传报道，做到褒扬与贬斥一体，督促政府及其部门认真投入到公众意见反馈工作中。

中国正处于社会转型期，国家通过各种方式加强对社会的管理本无可厚非，但作为一国公民应有在遵守宪法和法律的前提下自由表达意愿并获得政府及时有效反馈和回应的权利。作为一个服务型的民生政府，应该听民意、思民虑、答民心，真正做到为人民服务！

[1]刘涌.公众参与行政立法难题待解[EB/OL]. (2010-10-26) [2011-07-28].http://www.21cbh.com/HTML/2010-10-26/wOMDAwMDIwMjgwOQ.html.

[2]应松年.四国行政法[M].北京:中国政法大学出版社，2005:127.

[3]管仁林，程虎.发达国家立法制度[M].北京：时事出版社,2001:264.

[4]曾样华.行政立法的正当性研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007:132.

[5]马怀德.中国立法体制程序与监督[M].北京：中国法制出版社2003:190.

[6]应松年.外国行政程序法汇编[M].北京：中国法制出版社2004:173.

[7]阎锐.加拿大公众参与的组织和管理[J].新疆人大,2005(12):42.

(责任编校：文君)

ReflectiononSoundnessofFeedbackMechanismaboutPublicParticipationSuggestion

DENGYong1, 2

(1. School of Law, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China; 2. Department of Politics and Law, Hunan Institute of Humanities, Science and Technology, Loudi 417000, China)

As promoting the pace of ruling a country by law and the awareness of people rights, the ideas that the public appeal for participating the administration and discussion of state affairs have been raised. In the growing and developing process of the public participation mechanism, the topic on how to improve the feedback mechanism about public participation is becoming the focus of social attention. There are all kinds of defects about feedback mechanism in the process of the public of our country participation, so we must use the successful experience of other countries for reference, make clear the basic principle in the feedback mechanism, and then put forward concrete countermeasures to improve the feedback mechanism of the public participation suggestion.

public participation; suggestion feedback; mechanism

2011-09-10.

邓勇(1982— )，男，湖南双峰人，中国政法大学法学院2010级行政法学博士研究生，湖南人文科技学院政法系讲师，研究方向：宪法学与行政法学研究。

D621

A

1673-0712(2011)05-0008-04