我国农业保险补贴困境的因素分析与对策

林红

（黑龙江八一农垦大学，大庆 163319）

在世界范围内对农业（或农作物）保险性质已形成一致的观点，即：农业保险具有一定的政策性，也具有一定的商业性。而且由于农业本身具有自然再生产和经济再生产的双重特点，使得农业保险这种经济活动存在着市场失灵现象，其损失无法完全由私人企业来承担，这是政府介入农作物保险的根本因素。关于这一点，国内外学者对政府是否介入农业保险及具体方式存在不同观点。国外学者多以信息经济学为理论基础，道德风险和逆向选择造成的信息问题是造成农业保险市场失灵的原因，因而需要补贴。而国内的大多数学者主要以公共经济学和福利经济学为基础，认为农业保险是准公共物品（如李军，庹国柱、冯文丽等）[1]。由于农业风险的复杂性以及高成灾率，农民难以承受比较高农业保险费（张跃华，2005）。农业保险标的同时发生损失的可能性很大，纯粹的商业性直接保险难以分散这类风险（胡炳志，2006）。

发展农业保险补贴可以增强农业抗风险能力，提升农业防灾防损水平，降低农业风险损失，稳定农业生产，维护粮食安全和物价稳定。由于粮食问题已经上升成为一个重要的政治性问题，粮食安全对一国经济社会发展影响重大，粮食贸易常常成为国际间的政治砝码。而目前我国农业保险对农业生产的保障能力又仍相对有限，具体表现为：农业保险需求相对有限、供给相对短缺，农业保险赔付率居高不下等问题，影响了我国农业保险的发展。因而，解决粮食和食物安全，提高农业生产率，需要有多种举措，通过农业保险补贴的途径来建立和发展我国的农业保险制度就是其中重要的一环，农业保险补贴是支持和保护农业的一个政策工具，帮助农户积极进行防灾防损，并在遭灾受损时及时予以补偿，使农业再生产不至于因为灾害而中断或者在缩小的规模上进行，确保国家粮食安全。

1 我国农业保险补贴存在困境的动因

2007年，全国6省区推行政策性农业保险保费补贴试点，中央财政首次列支21.5亿元的预算额度，揭开了中央政府补贴农业保险的序幕。2008年，财政部为种植业、养殖业农业保险补贴制订了具体的实施细则。同时，中央财政支持的农业保险试点由6省区扩展到16省区以及新疆生产建设兵团，补贴额度增加。2009年，中央财政进一步提高了农业保险保费补贴比例，扩大了补贴范围。在政府推动和保费补贴的激励下，我国农业保险取得了显著成效，农业保险保费收入逐年迅猛增加。农业保险由一个濒临停办的险种跃居为全国财险业第三大险种。保险覆盖面扩大，参保农户数逐年增加，提供的农业风险保障逐年扩大。但与此同时，我国在开展农业保险补贴过程中，存在着一定的问题。

1.1 补贴标准偏低且方式不合理

从国内外农业保险补贴的经营情况来看，补贴资金主要来源于中央及地方政府的专项财政支出。在我国建设现代农业、促进农民持续增收以及构建和谐社会过程中，在“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段，国家的财政收入和支出不断增加，迫切需要重新调整公共财政资源的分配格局，加大对农业的投入。近年来我国财政对农业投入的绝对额虽然有所增加，但是占财政总投入的比重却有逐年下降的趋势。同时为扩大农业保险补贴资金的来源，在财政支农支出方面应改变救灾支农的传统方式，从国家和地方政府已设立的“农业风险基金”中列支一部分，或者从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划归一部分来支持政策性农业保险。由于各个省市的财政状况不同，地方的承受能力也不同，如河南省农业保险试点的失败和上海试点的成功很大部分原因就归结于地方财政补贴的投入差别。关于中央财政和地方财政的出资比例，穷省多投、富省少投是一个可以普遍运用的原则，而且中央、地方财政投入的比例必须要以法律法规形式加以约束，使双方的责任范围比较明确，使补贴资金及时到位。而从农业保险补贴的实际运营情况来看，由于基层政府的财力有限，农业保险补贴资金往往不能及时、足额拨付到位，这不仅影响基层保险机构的积极性，还影响保险公司的经营核算和偿付能力，而且也直接影响到农业保险的覆盖程度。在现实生活中，还有一些保险公司借农业保险的优惠政策，骗取、挪用、滥用政策性农业保险保费补贴资金，严重损害了国家利益，阻碍了农业应对自然风险能力的提升。

1.2 农业再保险补贴缺位且巨灾风险机制不健全

2008年，温家宝总理的政府工作报告中提出“健全政策性农业保险制度，建立农业再保险和巨灾风险分散机制”，成为今年“三农”工作的一大亮点。但目前，政府农业保险补贴仍不能有效提高农业保险的参与率。除了保费补贴之外，还有其他一些因素，诸如农民可以利用的风险管理工具、农民对保险的偏好、农业保险的计划是否具有强制性等等，都会不同程度的影响农民对参加农业保险的决策。参与率得不到提高,农民保险风险得不到有效的分散。同时，农业自然灾害发生带来的巨灾风险损失，往往是商业性保险公司无法独立承担的，因而迫切需要完善的农业自然灾害风险分散机制进行风险分担。然而，我国农业再保险业务发展缓慢，加上农业巨灾保险存在缺位，不能满足自然灾害风险分散转移的需求。这也给农业保险的可持续发展构成威胁。

1.3 保险补贴中的道德风险和逆选择开始显现

在农业保险试点工作开展的过程中，出现了保险公司和农户的一些道德风险问题。由于缺乏足够的信息资料来区分不同农民的风险,可能会使农户故意将资源转向高风险的项目,放弃预防风险的努力，保险公司也可能由于政府给予经营管理费用补贴,而降低了保险公司的风险责任。各地经营(或经办)农业保险商业性保险公司一般都是以政策性农业保险的开展为契机，意在树立公司形象，开拓农村商业保险市场，在经营农业保险过程中，受到地方财政规模的限制，政府财政支持普遍不足，保险公司面临着亏损的状况，这与其初衷不一致，导致保险公司的道德风险开始显现。如有的基层保险公司拒绝农户投保农业保险，目的是控制业务规模和降低经营管理成本；有的保险公司在灾害发生后，出现了“滥赔”的情况，借此树立公司“亲民”的形象。再比如，在能繁育母猪保险中，少数养猪户故意制造保险事故，出现母猪死亡等保险事故。因农户自己对每头猪只需支付12元的保费，国家补贴48元保费，农民就可以获得1000元的保险赔款。养猪户获得双重收益，一方面向保险公司索赔，一方面将猪肉继续在市场出售获益。可见，道德风险和逆选择处理不好，补贴的效果会大打折扣，使原本发挥保驾护航作用的农业保险，蜕变为谋取不当得利的工具，造成了财政补贴的损耗，不利于政策性农业保险的深入开展。

2 破解我国农业保险补贴困境的对策探讨

2.1 加大资金筹措力度，加强补贴资金管理

政府对农业保险进行补贴成本是相当高的，是国家财政支出的一个重要部分。目前，补贴资金的匮乏是制约农业保险发展的主要瓶颈。要加大对农业保险的财政扶持力度，应从多面来筹集补贴资金。我国的政策性补贴支出主要包括粮棉油价格补贴、平抑物价补贴、肉食品价格补贴和其他价格补贴等，根据世贸组织的《农业协议》，这些补贴已被列入限制使用的、逐步削减的国内支持措施，代之以费用由政府财政开支、对生产不产生直接刺激作用的绿箱支持政策。如果能缩减高额的国家政策性补贴支出而用于补贴农业保险，既可以部分地解决了农业保险补贴资金的来源问题，又符合了《农业协议》的“绿箱”规定。

农业保险补贴直接关系到农民的利益和权益。投入者（政府）与使用者（保险单位）有义务公开透明该资金的有关情况。做到“五公开”，即惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开。建立由国家财政部统一监管、各地方财政部门分级负责的垂直监管体系，严格保费补贴资金的国库集中支付制度、风险预留制度，防止以往公共产品管理中的多头监管问题发生。同时，还可以在农村建立农村合作组织、农村信用社等机构，建立农民信任的农村保险服务网络，创新了监控政策性农业保险保费补贴资金管理的可行性途径。要从健全制度入手，确保其功能与作用的充分发挥。

2.2 制定并完善鼓励农业保险的财税政策

对于保险行业来说其遵循的是“大数法则”，即“投保越多，费用越低，保障越足”。[2]而目前我国农业保险的投保农户数量少、投保率低成为制约其发展的主要因素。造成农业保险的风险单位比较大，要在空间上分散风险，就必须在较大地域甚至全国组织和推行这种制度，这样才有利于降低经营成本，提高经营实体的偿付能力。增加保费补贴是提高参保率重要途径之一。应对农业保险机构在投保农业再保险时给予一定比例的再保险费用补贴，帮助农险公司减轻分保的财务负担，同时给予一定比例的经营管理费用的补贴。为此，应研究出台财税优惠政策，运用一系列倾斜性的、区别对待的手段，分别作用于不同的对象，以达到特定的政策目标。同时，促进农业保险与其他财政惠农政策的有机结合，试行财政扶持政策与参保情况挂钩制度。

2.3 引导农民树立诚信意识

逆选择与道德风险一直是制约农业保险发展的重要问题，鉴于农业保险标的主要是生长中的动植物，受各种不确定因素的影响较大，风险相对于一般财产较为复杂和特殊，相对而言更容易导致道德风险和逆选择。[3]为了解决这一问题，我们可以借鉴美国的有益经验为我所用。可以通过延长保险期限来消除逆选择。比如美国在1964年，联邦农作物保险公司推出为期三年的小麦保险和棉花保险，三年保险期限的农作物保险单最起码减少了农户在第二年和第三年的逆选择的问题，从而也减少了销售保单的费用。对农户来说需要从思想上树立诚信意识，还要普及农业保险的基本知识，诸如保险法上的诚信原则、投保人的如实告知义务和风险通知义务以及保险合同上的免赔额等，都是保险人为解决信息不对称而进行的制度设计，这些有关保险方面的知识可以通过多种方式告知农民，让农民从心中真正认识到农业保险的好处及一些应该履行的义务。[4]保险公司在保险合同签订以后，当风险出现时，应协助被保险人做好防灾防损工作，随时掌握保险标的的风险状况以及被保险人的活动情况，从而在一定程度上减少我国被保险人道德风险行为的发生。这样既有利于农业保险的健康发展，还有利于整个社会诚信意识的培养。对农业保险公司来说，国家专业化保险公司应加强对农业保险业务的技术管理,因其有专业部门、专职人员,经验较多,业务技术力量相对较强，负责全国农业保险业务技术的指导工作。同时有接受其他保险组织分人的分保义务,其他保险组织承保的业务,必须按一定比例向国家保险机构进行再保险。通过建立分保业务关系,加强保险组织之间的业务技术交流、联系。对一些普遍性和重大的业务技术问题,组织各有关农业保险组织共同进行研究探讨。与各种农业保险组织互通情报,交流业务技术经验,业务技术资料等。所有这些措施,都将为我国农业保险行业的健康发展起到积极的促进作用。

［1］庹国柱,王国军.中国农业保险和社会保障制度研究［M］.北京:首都经济贸易大学出版社,2002.

［2］李凤升等.对完善我国农业保险制度的探讨［J］.黑龙江八一农垦大学学报，2005（2）：88-91.

［3］冯文丽.农业保险理论与实践研究［M］.北京：中国农业出版社，2008.

［4］龙文军.谁来拯救农业保险—农业保险行为主体互动研究［M］.北京:中国农业出版社,2004.